Uzasadnienie
Wojewoda w decyzji z 9 marca 2020 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania P. M. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z 3 października 2019 r. (znak: [...]), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora B. G. w zakresie inwestycji pn.: Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku biurowo-usługowego polegająca na przebudowie i nadbudowie części budynku parterowego w pierzei ul. [...], przebudowie i nadbudowie budynku nr [...] oraz budowie przewiązki (łączącej budynki) wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c. o., gaz, wentylacji mechanicznej, energii elektrycznej oraz zewnętrzne odcinki instalacji kanalizacji sanitarnej, opadowej i wody na dz. nr [...] (część) obr[...] przy ul. [...] w K. oraz dz. nr [...] (istn. budynek objęty przebudową).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 3 października 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianej inwestycji
Wojewoda podał, że terminie zgodnym z art. 129 § 2 k.p.a., do organu l instancji wpłynęły odwołania. Łącznie strony zarzuciły organowi l instancji zatwierdzenie projektu budowlanego bez uprzedniej kontroli z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy i ilości miejsc postojowych. Ponadto zdaniem skarżących projekt budowlany pozbawiony jest wymaganych wyników badań geologiczno-inżynieryjnych oraz aktualnych uzgodnień i opinii oraz projekt budowlany nie został prawidłowo zbadany pod względem spełnienia wymogów zapewnienia właściwego naświetlenia i nasłonecznienia okien pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednich budynkach.
Następnie, zgodnie z art. 35 ust. p.b. organ odwoławczy ponownie poddał badaniu projekt budowlany i zgromadzone dowody w sprawie.
Wskazano, że planowana inwestycja jest usytuowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności zabudowy, lecz nie w obszarze zabudowy śródmiejskiej. W terenie, w którym znajdują się działki nr [...] i [...] obr. [...], objęte planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dla swej inwestycji uzyskał decyzję nr [...], Prezydenta Miasta K. z 23 czerwca 2015 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla części inwestycji znajdującej się na działce nr [...] obr. [...].
Przedmiotem projektu budowlanego jest przebudowa części parterowego budynku znajdującej się na działce nr [...], nadbudowa tego budynku w części znajdującej się na działce nr [...] przebudowa i nadbudowa budynku nr [...] na działce nr [...] oraz budowa przewiązki łączącej oba budynki. Roboty budowlane jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej z zasady nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 50 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust 1 Pb). Z projektu budowlanego wynika, że w zachodniej, parterowej części budynku usytuowanej na działce nr [...] planowana jest przebudowa nie powodująca zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniająca jego formy architektonicznej. Oznacza to, że w zakresie działki nr [...] inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Następnie organ II instancji przytoczył ustalenia zawarte w decyzji z 23 czerwca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
W odniesieniu do ilości miejsc postojowych, wskazano na zapis § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.2019.1065). Następnie przytaczając wyjaśnienia projektanta zawarte w opisie do projektu zagospodarowania terenu (k. 185 projektu budowlanego) wyjaśniono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się parking na 20 miejsc postojowych w tym 2 ogólnodostępne miejsca postojowe przed budynkiem. Dodatkowo oznaczono jedno miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej.
Ponadto dla projektowanego budynku przewidziano 32 miejsca postojowe w garażu nadziemnym objętym decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 19 grudnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W sumie wymienione zespoły miejsc postojowych zapewniają (21+32) 53 miejsca postojowe dla samochodów osobowych.
Projektant w celu potwierdzenia swych obliczeń powołał się na wytyczne określone w Uchwale nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta K..
W świetle przedstawionego stanu sprawy oraz uwzględniając fakt, że ustalenia zawarte we wskazanej uchwale Rady Miasta K. nie są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, Wojewoda uznał, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa w zakresie planowanej ilości miejsc postojowych.
Dalej wskazano, że budynek usługowy o charakterze sportowym nie jest zaliczany do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U.2018.2081). Omawiana inwestycja ma powierzchnię zabudowy 732 m2 (0,0732 ha), zatem nie mieści się we wskazanym katalogu, czyli nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Następnie podano, że zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U.2012.463) kategorię geotechniczną ustala się w opinii geotechnicznej w zależności od stopnia skomplikowania warunków gruntowych oraz konstrukcji obiektu budowlanego, charakteryzujących możliwości przenoszenia odkształceń i drgań, stopnia złożoności oddziaływań, stopnia zagrożenia życia i mienia awarią konstrukcji, jak również od wartości zabytkowej lub technicznej obiektu budowlanego i możliwości znaczącego oddziaływania tego obiektu na środowisko. W opinii geotechnicznej załączonej do projektu budowlanego określono II kategorię geotechniczną przy prostych warunkach gruntowych (k. 17 projektu budowlanego). Dokumentacja geologiczna zawiera dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny (§ 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia).
Dokumentacja geotechniczna została sporządzona przez uprawnionego geologa i spełnia wymogi prawa. W ocenie Wojewody, skarżący nie poparli opinią uprawnionej osoby swego krytycznego stanowiska wobec opisanej dokumentacji geotechnicznej, w związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej dysponują wyłącznie opisaną dokumentacją załączaną do projektu budowlanego, która jest ich zdaniem wystarczająca.
Kolejno podkreślono, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 1 Pb). Do wniosku zostało dołączone oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane z tytuły użytkowania wieczystego (art. 32 ust. 4 Pb). Projektant legitymujący się stosownymi uprawnieniami oraz wpisem do [...] Okręgowej Izby Architektów RP, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pb (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Pb), załączył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z art. 20 ust. 4 Pb. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Według Wojewody, projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 Pb). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Pb oraz w art. 32 ust. 4 Pb, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pb).
Następnie organ odwoławczy odniósł się do kolejnych podniesionych w ww. odwołaniach zarzutów, wskazując na ich bezzasadność.
W konsekwencji, przeprowadziwszy badanie w świetle art. 35 Pb oraz w odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie stwierdził niezgodności z prawem projektu budowlanego i decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 3 października 2019 r. (znak: [...]). W związku z faktem, że stanowisko Wojewody w niniejszej sprawie jest zbieżne ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K., organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 ust. 1 kpa).
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. m.in. art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, art. 35 ust. 1 pkt 1 i2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 Pb, art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 4 pb w zw. z par. 4 i par. 7 rozp. Min. Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. (...), art. 35 ust. 1 pkt 3 bp, par. 13 i par. 60 rozp. Min. Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie war. tech. (...), art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 pb w zw. z par. 3 ust. 1 pkt 4, par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1 pkt 4 oraz par. 4 ust. 2 Min. Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. (...), art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pb, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 pb; a także przepisów postępowania, tj. min. art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kpa oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 6 kpa, art. 107 par. 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 107 par. 3 w zw. z art. 140 kpa, art. 10 par. 1 w zw. z art. 140 kpa, art. 138 par. 1 pkt 1 kpa i innych. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 125) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Przedmiotowa decyzja z 9 marca 2020 r. wydana została w trybie odwoławczym. Stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - § 2.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, wówczas właściwy organy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Utrwalony jest też pogląd, że po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, niedopuszczalne jest podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie niektórych tylko odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze.
W konsekwencji takiego działania, wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nie rozpoznanych odwołań pochodzących od innych podmiotów (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2003r. sygn. akt IV SA 3643/02: z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1198/09; z dnia 1 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1230/04; z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2146/11; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1772/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołań P. M. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się również odwołanie A. K. z 22 października 2019 r. (k.47 a.a.), wniesione za pośrednictwem organu I instancji i przesłane przez ten organ w załączeniu do pisma z dnia 12 listopada 2019 r. (k.51 a.a.), odnośnie którego Wojewoda w ogóle nie zajął stanowiska.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów pominięcie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od strony postępowania i nie odniesienie się do niego w odpowiedniej formie procesowej - albo poprzez jego merytoryczne rozpatrzenie albo przez wydanie postanowienia o którym mowa w art. 134 k.p.a. należy kwalifikować jako naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak bowiem wcześniej wyjaśniono w sytuacji, gdy organ II instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji mimo nie rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest więc możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań. Wydanie w takim przypadku decyzji przez organ II instancji co do nierozpoznanego dotychczas odwołania, byłoby wydaniem decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zob. np. wyrok NSA z 2 października 2003 r., IV SA 3643/02; wyrok NSA z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04; wyrok NSA z 8 kwietnia 2014r., II OSK 2638/12, CBOSA). Stąd też w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wydanie decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, może skutkować w pierwszej kolejności tym, że organ odwoławczy powinien wszcząć z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku odwołań, a następnie rozpoznać łącznie wszystkie wniesione odwołania (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09 oraz dnia z 19 września 2014 r., I OSK 314/13, CBOSA).
Prezentowany jest także pogląd, że w sytuacji, w której decyzja ostateczna, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej a w sprawie ujawniono okoliczność nierozpoznania jednego z odwołań, wystarczające jest uchylenie decyzji organu odwoławczego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1065/14, CBOSA).
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podjęta została przedwcześnie, z pominięciem odwołania wniesionego przez A. K.. W sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że odwołanie wniesione zostało w terminie, oznacza naruszenie przez organ II instancji obowiązku rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań jedną decyzją. Natomiast w przypadku niedochowania terminu organ powinien zastosować art. 134 k.p.a.
Wobec faktu, że postępowanie odwoławcze dotknięte było wskazaną wyżej wadliwością procesową, która skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby także przeprowadzanie kontroli legalności decyzji organu I instancji i wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie najpierw do zbadania, czy odwołanie A. K. wniesione zostało w terminie, co wymaga także zbadania i oceny skuteczności doręczenia jej decyzji. W zależności od poczynionych ustaleń Wojewoda wraz z odwołaniem P. M. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" rozpatrzy także odwołanie A. K. (stosując art. 138 k.p.a.) albo zastosuje wobec tego odwołania odpowiedni tryb z art. 134 k.p.a.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu było przekazanie sądowi akt kompletnych i uporządkowanych. Akta kompletne to takie, które odzwierciedlają cały dotychczasowy przebieg postępowania, umożliwiające sądowi kompleksową ocenę przebiegu sprawy, przeprowadzonych dowodów oraz zgromadzonego materiału dowodowego, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Przesłane Sądowi wraz ze skargą akta obecnie rozpatrywanej sprawy, były niekompletne, nie spełniały zatem wskazanych kryteriów. Pomimo zarządzenia tut. Sądu z 15 lipca 2020 r., w którym wezwano profesjonalnego pełnomocnika o przedłożenie brakującej części akt administracyjnych organu I instancji, tj. tomu II akt sprawy o nr [...] zawierającego karty od 134- 234, akta nie zostały uzupełnione.
Z uwagi na powyższe, w świetle zebranego materiału dowodowego zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli, bowiem nie można skontrolować twierdzeń organu i strony skarżącej z nadesłanym materiałem dowodowym.
Podkreślić też należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez "akta sprawy" należy rozumieć dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zatem akta załączone do skargi powinny zawierać dokumenty lub kopie dokumentów, na podstawie których zostały wydane decyzje i potwierdzające stanowisko organu. Akta niekompletne uniemożliwiają kontrolę argumentów organu i dlatego również z tego powodu zaskarżona decyzja musi zostać uchylona (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Po 452/19).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II swoje wsparcie znajduje zaś w art. 200 ww. ustawy.