Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. ([...]), na podstawie art.28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A z siedzibą w B. pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej z częścią biurową i socjalną wraz z instalacjami (wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji gazu, wentylacji mechanicznej, ogrzewczej wraz z kotłownią gazową, chłodniczej, solarną, powietrzną pompa ciepła, instalacją elektryczną i teletechniczną), naziemnymi miejscami postojowymi, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą komunikacyjną, infrastrukturą techniczną (oświetleniem terenu, wewnętrzną instalacją elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w terenie) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. oraz kanalizacji deszczowej na działkach nr [...],[...] w miejscowości B..
W uzasadnieniu decyzji organ podał:
Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Brzeska z dnia 12 kwietnia 2019 r. o warunkach zabudowy, sprostowanej postanowieniami: z dnia 29 lipca 2019 r. i z dnia 7 sierpnia 2019 r.; projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; projekt budowlany jest kompletny i zawiera: informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego oraz projekt geotechniczny, zgodnie z § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463); projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnymi na dzień opracowania projektu, zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; projekt zagospodarowania terenu zawiera uzgodnienie z dnia 5 lipca 2019 r. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane uprawniony projektant określił w oparciu o obowiązujące przepisy obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B..
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. B. właściciel działki nr [...], zarzucając decyzji naruszenie przepisów:
- - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Z 2019 r. poz. 1186) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi i przyjęcie, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ul. Poprzeczną (działka [...]) w sytuacji gdy działki budowlane obejmujące inwestycję faktycznie nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji narusza przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Z 2019 r. poz. 1065);
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż ul. Poprzeczna stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowi drogę gminną publiczną w sytuacji gdy działka ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej, nie stanowi własności gminy przez co nie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych, a w konsekwencji błędnie ustalono, że działki budowlane obejmujące inwestycję posiadają dostęp do drogi publicznej;
- - naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie własności nieruchomości działki nr [...] przez którą przebiega ul. Poprzeczna, przyjęcie publicznego charakteru ul. Poprzecznej, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że działki budowlane obejmujące inwestycję posiadają dostęp do drogi publicznej;
- - art.10 § 1 kpa poprzez niedoręczenie skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 kwietnia 2019 r., a w konsekwencji uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Przedstawił szczegółową ocenę zgodności projektu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 12 kwietnia 2019 r. Wskazał organ, że zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją spełnia warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz. 1065), w tym między innymi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczące odległości od granicy działek objętych inwestycją, gdyż wynoszą więcej niż wymagane 3 m i 4 m.
Projektowany budynek może powodować ograniczenia w kształtowaniu nowej zabudowy na działkach o numerach [...] i [...] ze względu na zakres nasłonecznienia pomieszczeń potencjalnej zabudowy mieszkalnej. Jednak na chwilę przeprowadzania analizy projektu zagospodarowania terenu spełnia on wymagania w zakresie przesłaniania, nasłoneczniania, o których mowa odpowiednio w § 13 i § 60 rozporządzenia. Przepisy dotyczące przesłaniania, czy zacieniania mogą być bowiem naruszone jedynie w przypadku istnienia obiektu budowlanego na sąsiedniej działce, a nie w przypadku działki niezabudowanej, która zabudowana dopiero może być w przyszłości. Przy takim stanie fatycznym brak podstaw prawnych, aby uzależniać parametry i usytuowanie budynku, którego dotyczy kontrolowane postępowanie administracyjne, od przyszłych inwestycji na sąsiednich niezabudowanych działkach.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja będzie dostępna z drogi publicznej - ul. Poprzecznej poprzez zjazd i drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...]. Ponadto, na terenie inwestycji zaprojektowane są trzy wjazdy z drogi wewnętrznej. Pierwszy zapewniający dostępność części socjalno-biurowej od północy budynku, stanowiący także dojazd do miejsc postojowych zlokalizowanych w północnej części inwestycji, pozostałe dwa wjazdy będą zlokalizowane naprzeciwko bram części produkcyjno-magazynowej. O tym, że ulica Poprzeczna jest drogą publiczną, świadczy uchwała nr LIV/377/2010 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 31 marca 2010 r., w której został zawarty wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych publicznych na terenie miasta Brzeska, w tym ulica Poprzeczna zlokalizowana na działce [...]. Uchwałę tę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 203 z dnia 7 maja 2010 r. i weszła w życie 22 maja 2010 roku.
Kwestionowanie przez skarżącego legalności tej uchwały nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Starosty Brzeskiego nr [...] z dnia 14 listopada 2019 r. Wbrew twierdzeniu odwołującego działka drogowa jest własnością Gminy Brzesko, o czym świadczy wypis z rejestru gruntów. W sytuacji gdy dostęp do inwestycji odbywa się przez drogę publiczną organy nie są uprawione do badania jej parametrów w tym szerokości, czy też nośności. O dopuszczeniu takiej drogi do użytku publicznego, organizacji ruchu decyduje jej zarządca.
Na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji nie ma wpływu zarzut skarżącego dotyczący braku zapewnia statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania przez Burmistrza Brzeska decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, gdyż wojewoda nie jest właściwy do oceny działań tego organu rozstrzygającego na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na powyższą decyzję Z. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 35 ust. 1 pkt. 2 Ustawy Prawo Budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej poprzez ul. Poprzeczną (działka [...]) w sytuacji gdy działki budowlane obejmujące planowaną inwestycję nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co narusza przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.2019.1065);
- - art. 7 i art 8 w zw. z art. 2a ust. 2 i art 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na zaliczeniu ul. Poprzecznej w Brzesku będącej do tej pory ulicą wewnętrzną zlokalizowaną na działce ewidencyjnej numer [...] będącej własnością skarżącego do kategorii dróg publicznych - gminnych pomimo nie posiadania przez Radę Gminy tytułu prawnego do tego gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego;
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż ul. Poprzeczna stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowi drogę gminną publiczną w sytuacji gdy działka ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej, nie stanowi własności gminy przez co nie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych, a w konsekwencji błędne ustalenie;
- - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie własności nieruchomości działki nr [...] przez którą przebiega ul. Poprzeczna, przyjęcie publicznego charakteru ul. Poprzecznej, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że działki budowlane obejmujące inwestycję posiadają dostęp do drogi publicznej;
- - art.10 § 1 kpa poprzez niedoręczenie skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dnia 12 kwietnia 2019 r., a w konsekwencji uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.
Skarżący podał, że pismem z dnia 19 kwietnia 2020 r. zaskarżył do WSA w Krakowie uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku n r LIV/377/2010 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w Gminie Brzesko i ustalenia ich przebiegu. Skarga dotyczy ul. Poprzecznej w Brzesku i działki nr [...]. Z kolei pismem z dnia 13 kwietnia 2019 r. złożono wniosek o wznowienie postepowania zakończonego decyzją oz dnia 12 kwietnia 2019 r. o warunkach zabudowy.
Wskazano, że Rada Miejska uchwałą nr LIV/377/2010 zmieniła status ul. Poprzecznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], zaliczając ją do dróg gminnych publicznych. Natomiast pismem z dnia 9 listopada 2010 r. Zastępca Burmistrza mgr inż. J. T. podał, że stan prawny gruntu pod szlakiem drożnym nie został uregulowany. Tymczasem do zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych wymagane jest uprzednie przejście jej własności na gminę, natomiast z powyższych dokumentów wynika, że do dnia podjęcia uchwały nr LIV/377/2010 nie dość, że nie podjęto czynności zmierzających do przejścia własności to nie została wydana również decyzja wojewody wywłaszczająca nieruchomość pod drogę. Ponadto nieruchomość [...] nie posiada urządzonej księgi wieczystej.
Według skarżącego inwestor w obecnym stanie prawnym przy użyciu dostępnych mu środków prawnych nie jest w stanie wyegzekwować dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość nr [...] obejmującą ul. Poprzeczną, która stanowi własność prywatną, a pomimo starań ze strony skarżącego właściwe organy do chwili obecnej nie przeprowadziły czynności zmierzających do uregulowania kwestii przejścia własności ww. nieruchomości na gminę, a nieruchomość nie posiada urządzonej księgi wieczystej. Nadto ulica Poprzeczna nie posiada parametrów o których mowa w § 14 ust. 1 ww. Rozporządzenia, w szczególności szerokość drogi jest różna w zależności od wysokości pomiaru na drodze, niejednokrotnie nie posiadająca wymaganych 3 metrów szerokości.
Ponadto nie zostały przeprowadzone czynności geodezyjne w celu wyznaczenia odpowiednich parametrów. Zaznaczono, że droga w chwili obecnej przeznaczona jest do przejazdu i przechodu w bardzo ograniczonym natężeniu i nie została przystosowana do obsługi wysokiego natężenia ruchu wygenerowanego planowaną inwestycją. W okolicach planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a po drodze przemieszczają się wyłącznie samochody osobowe. Droga nie jest przystosowana do obsługi samochodów ciężarowych czy nawet przekraczających ciężar 3,5 tony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
Wszystkie zarzuty skargi dotyczą połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną. W zakresie organ poczynił wystarczające ustalenia. Najistotniejsze z nich, to -niekwestionowana zresztą przez skarżącego- okoliczność, że Rada Miejska uchwałą nr LIV/377/2010 zmieniła status ul. Poprzecznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], zaliczając ją do dróg gminnych publicznych. Taki też stan prawny drogi organy, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, muszą uwzględniać. W ich kompetencjach bowiem nie mieści się "przesłankowe" badanie zgodności z prawem uchwały (w tym tytułu własności) i przyjęcie ewentualnie w konsekwencji, że działka nr [...] nie wchodzi w skład drogi publicznej.
O własności drogi nie przesądza, wbrew wskazaniu organu, wpis w ewidencji gruntów, ale przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2020.470 t.j), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje uchwała zaliczająca daną drogę do dróg publicznych, dopóty organy administracji publicznej nie mogą przyjmować innego założenia, jak tylko takie, że nieruchomości zajęte pod taką drogę stanowią własność odpowiednio Skarbu państwa lub samorządu terytorialnego. Wniesienie przez Z. B. skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku n r LIV/377/2010 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w Gminie B. i ustalenia ich przebiegu, nie tamuje rozpoznania sprawy o udzielnie pozwolenia budowę. Odnotować jednak warto, że skarga Z. B. została odrzucona postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2021 r. w sprawie III SA/Kr 601/20.
Tak więc okoliczność, do której odnoszą się zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, została przez organ należycie wyjaśniona.
Rację ma też organ twierdząc, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, nie może poddawać weryfikacji podnoszonych w skardze uchybień przepisom o postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, ani tym bardziej nie może weryfikować ostatecznej decyzji, która w tej sprawie została wydana. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje zaś dokładnie taki sposób połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną (ul. Poprzeczną), który został określony decyzją o warunkach zabudowy.
Rację też ma organ stwierdzając, że w ramach prowadzonego postępowania nie jest możliwe sprawdzanie parametrów technicznych drogi publicznej, z której teren inwestycji jest dostępny.
Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, że organy należycie przeprowadziły sprawdzenia przewidziane w przepisie art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. 2019.1186 ze zm.), a wobec pozytywnego ich wyniku, stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 w/w ustawy, zobowiązane były do uwzględnienia wniosku.
Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.