Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r., nr SKO.4150.18.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a.; art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: u.p.z.p., sprostowaną postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO.4150.18.20234150.18.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 15 grudnia 2022 r., nr 20/22 o ustaleniu, na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o nr ew. [...], [...], w Ł., przy ul. [...]
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji inwestor wystąpił w dniu 8 listopada 2021 r. W toku postępowania, pierwotnie złożony wniosek był modyfikowany przez spółkę w związku z koniecznością dostosowania projektowanego zamierzenia do wymogów określonych przez organy uzgadniające, jak również w związku z prowadzonym postępowaniem podziałowym nieruchomości o nr ew. [...], na której części inwestor planował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Finalnie, jak wynika z akt sprawy złożony przez spółkę F. wniosek dotyczy zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o nr ew. [...] (stanowiącej cześć dawnej działki o nr ew. [...]) oraz [...], w Ł., przy ul. [...] Z treści wniosku wynika między innymi, że spółka planuje budowę dwukondygnacyjnego budynku o wymiarach: do 8 m wysokości, do 80 m długości, do 39 m szerokości oraz, o powierzchni użytkowej do 2500 m2 oraz o powierzchni sprzedaży do 2000 m2.
Dach jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 120. Inwestor planuje ponadto budowę miejsc parkingowych (minimum 1 na 100m2 powierzchni użytkowej), do 2 pylonów reklamowych, chodniki, utwardzenie terenu, jeden zjazd, zieleń, miejsce składowania odpadów. Do wniosku spółka załączyła niezbędną dokumentację, w tym poświadczającą o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do istniejącej infrastruktury technicznej, niezbędnej dla jej prawidłowego funkcjonowania. Planowany dojazd do projektowanego budynku, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy będzie odbywał się za pośrednictwem zjazdu z ul. [...] w Ł. poprzez nieruchomość o nr ew. [...] stanowiącą własność A. i E.K., którzy jak wynika z załączonego do akt oświadczenia z dnia [...] grudnia 2021 r., wyrażają zgodę na urządzenie dojazdu do terenu planowanej inwestycji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta Ł. ustalił następujące warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji: zabudowa usługowo - handlowa o deklarowanej powierzchni handlowej do 2000 m2; nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do terenu powierzchni działki o nr ew. [...] od 8 do 25%; szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) od 21,7 do 80 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 do 8 m; dach plaski o kącie nachylenia połaci dachowych więcej niż 120. Organ ustalił również warunki zabudowy dla planowanych do realizacji pylonów reklamowych określając ich wysokość od 2,5 do 10 m. Ponadto wydana decyzja zawierała postanowienia w zakresie: warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; ochrony interesów osób trzecich.
Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało sporządzoną analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na fragmencie mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji.
Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł K.D. (właściciel nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji), w którym zarzucał naruszenie:
- - art. 107 § 1, § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez poprzestanie jedynie na przytoczeniu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, przepisów prawa oraz ogólnego wskazania przyjętych parametrów inwestycji, z pominięciem uzasadnienia faktycznego, przedstawiającego tok rozumowania organu, co pozwoliłoby dokonanie oceny poprawności decyzji;
- - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie z 2003 r.) poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości znacznie przekraczającej trzykrotność frontu działki, to jest od 165 m do 410 m, co w ocenie strony miało na celu sztuczne zawyżenie maksymalnych parametrów obszaru analizowanego; wyznaczenie obszaru analizy bez zaznaczenia go na mapie stanowiącej załącznik graficzny do kwestionowanej decyzji; brak wskazania w części tekstowej analizy tabelarycznie uporządkowanych numerów ewidencyjnych działek stanowiących podstawę przyjętych parametrów dla inwestycji;
- - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 6-8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprecyzyjne, niejednoznaczne określenie dopuszczalnej wysokości frontowej budynku (od 21.7 do 80 m), a nadto określenie twego parametru w wartościach znacznie przekraczających średnią dla obszaru analizowanego, co zdaniem skarżącego prowadzi do naruszenia wymogu ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa;
- - art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3a, ust. 3b u.p.z.p. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że gabaryty przedmiotowej inwestycji wskazują na przekroczenie deklarowanej 2000 m2 powierzchni, a sama inwestycja stanowi de facto jedną inwestycję, dla której decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., nr 7/21 ustalono warunki zabudowy;
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na natężenie ruchu drogowego na ul. [...] i [...] w oparciu o opinię właściwej jednostki Policji.
W obszernym uzasadnieniu strona przedstawiła argumentację na zasadność podniesionych zarzutów, wnosząc końcowo o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia 15 grudnia 2022 r. i umorzenia tego postępowania w całości.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazało, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym inwestor planuje realizację przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie w celu oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., sporządzona analiza urbanistyczna, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i graficznej stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji. Na potrzeby powyższej analizy, stosownie do wymogu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia z 2003 r., wokół terenu planowanej inwestycji wyznaczono obszar analizowany, w odległości od 165 m do 410 m od granic działki objętej wnioskiem. Wskazując na zasadność tak przyjętych granic obszaru analizowanego organ wyjaśnił, że jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, główny wjazd na działkę o nr ew. [...] (oddaloną od ul. [...]) odbywa się poprzez działkę o nr ew. [...], która przylega bezpośrednio do ul. [...] częścią o szerokości 13 m. Mając na uwadze nietypowy, niestandardowy kształt terenu objętego wnioskiem, jak również fakt, iż teren planowanej inwestycji stanowi de facto działka o nr ew. [...] przyjęto obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości fragmentu terenu przeznaczonego do zainwestowania.
Organ wskazał także, iż granica obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie w celu niknięcia rozbieżności w zakresie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz właściwego zdefiniowania cech projektowanej zabudowy w zakresie gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego pokrywa się z granicą obszaru analizowanego ustaloną w ramach postępowania lokalizacyjnego prowadzonego dla działek o nr ew. [...].[...], miasto Ł.. Jako front działki przyjęto wartość około 69,5 natomiast granicę obszaru objętego analizą ustalono obszar w odległości 210 (trzykrotność po zaokrągleniu) do 405 m od granic terenu objętego wnioskiem. Granica obszaru analizowanego – w przypadku nieruchomości zabudowanych pokrywa się z granicami działek ewidencyjnych obejmując w całości wyodrębnione zespoły zabudowy oraz umożliwiając kompleksowe określenie zasad zagospodarowania oraz parametrów istniejącej zabudowy.
W przypadku terenów rolnych oraz ciągów komunikacyjnych przecina działki ewidencyjne, uwzględniając wyłącznie ich część. Przyjęty obszar analizowany posiada zwarty regularny kształt stanowiąc fragment struktury urbanistycznej uwzględniającej tereny zabudowy, których zagospodarowanie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa) jest wystarczające do stwierdzenia, iż planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy. Kolegium podkreśliło, iż fakt sporządzenia analizy urbanistycznej, jak i projektu kwestionowanej odwołaniem decyzji przez podmiot wyspecjalizowany, uprawniony w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., świadczy, iż wskazane wyżej wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie nastąpiło przypadkowo.
Odnosząc się do określonych decyzją wartości dla projektowanej nowej zabudowy Kolegium wskazało, iż dopuszczalna szerokość elewacji frontowej budynku, za którą wbrew treści wniosku spółki przyjęto elewacje budynku od strony od strony ul. [...], zgodnie z określonym przez spółkę frontem terenu inwestycji. ustalona została w wartościach od 21,7 m (stanowiącą średnią wartość dla obszaru analizowanego) do 80 m. Przy czym górna wartość tego parametru została ustalona na podstawie odstępstwa, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., z uwzględnieniem charakteru planowanej inwestycji oraz niejednolitej istniejącej w obszarze analizowanym struktury budowlanej.
Określone w decyzji wartości dotyczące geometrii dachu, wysokości górnej kalenicy (8 m), układu i kąta nachylenia połaci dachowych (dach płaski o nachyleniu mniejszym niż 120) zostały ustalone, zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia z 2003 r. i wpisują się w wartości występujące w obszarze analizowanym.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji, a projekt kwestionowanej odwołaniem decyzji uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia.
Natomiast, co do poniesionych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż wbrew stanowisku skarżącego, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym dopuszczalnym jest ustalanie paramentów dla nowej zabudowy poprzez określenie wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), czyli tzw. "widełek", co wynika zarówno z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, jak i fakt, iż ostateczne, dokładne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej są ustalane na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nie zasługuje także na uwzględnienie stanowisko strony, co do konieczności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż planowane przedsięwzięcie de facto przekracza deklarowana powierzchnię 2000 m2. W tym zakresie organ podkreślił, iż jest związany treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wskazanymi w nim parametrami.
Przypuszczenia strony, że planowany obiekt stanowi jedną całość z obiektem planowanym do realizacji na działce sąsiedniej nie wpływa na prawidłowość podjętej decyzji. Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia analizy wpływu planowanej inwestycji na organizację ruchu drogowego, w tym zwiększenia jego natężenia, bezpieczeństwa, generowanego hałasu, czy też samej uciążliwości dla działek sąsiednich, opartej na opinii właściwej jednostki Policji Kolegium wskazało, iż tego rodzaju kwestie nie są przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mogą być oceniane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołania, co do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności charakteru istniejącej na przedmiotowym terenie zabudowy, wskazując w tym zakresie, iż kontynuacja funkcji nie oznacz konieczności jej powielania, a dopuszczalnym jest lokalizowanie zabudowy uzupełniającej względem zabudowy mieszkaniowej i usługowej, do jakiej niewątpliwe zaliczyć należy objęty wnioskiem spółki budynek handlowo-usługowy.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, ponowił zarzuty, co do naruszenia:
- - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia z 2003 r. poprzez uznanie za prawidłowe: wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości znacznie przekraczającej trzykrotność frontu działki, to jest od 165 m do 410 m, co w ocenie strony miało na celu sztuczne zawyżenie maksymalnych parametrów obszaru analizowanego; wyznaczenie obszaru analizy bez zaznaczenia go na mapie stanowiącej załącznik graficzny do kwestionowanej decyzji; brak wskazania w części tekstowej analizy tabelarycznie uporządkowanych numerów ewidencyjnych działek stanowiących podstawę przyjętych parametrów dla inwestycji;
- - art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3a, ust. 3b u.p.z.p. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że gabaryty przedmiotowej inwestycji wskazują na przekroczenie deklarowanej 2000 m2 powierzchni, a sama inwestycja stanowi de facto jedną inwestycję, dla której decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., nr 7/21 ustalono warunki zabudowy;
- - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 6-8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprecyzyjne, niejednoznaczne określenie dopuszczalnej wysokości frontowej budynku (od 21.7 do 80 m), a nadto określenie twego parametru w wartościach znacznie przekraczających średnią dla obszaru analizowanego, co zdaniem skarżącego prowadzi do naruszenia wymogu ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa; jak również poprzez uznanie, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę uzupełniającą dla zabudowy zastanej, w sytuacji, gdy wraz z planowaną zabudową na działce sąsiedniej, realizowanej przez podmiot powiązany osobowo i kapitałowo z wnioskująca spółką, będzie ona dominować w stosunku do pozostałej zabudowy;
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na natężenie ruchu drogowego na ul. [...] i [...] w oparciu o opinię właściwej jednostki Policji.
Strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącego podnosił, iż zarówno treść sporządzonej analizy urbanistycznej, jak i uzasadnienie kwestionowanej skargą decyzji nie pozwalają na dokonanie oceny, co do prawidłowości przyjętych granic obszaru analizowanego, jak również wniosków wywiedzionych z przeprowadzonej analizy. Zdaniem strony skarżącej tak przyjęte granice obszaru analizy zmierzały jedynie do sztucznego poszerzenia tego obszaru, celem wykazania możliwości realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Strona wskazywała nadto na fakt ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce sąsiedniej, w jej ocenie stanowiącej jedno zamierzenie budowlane z objętym przedmiotowym wnioskiem, co bezspornie wskazuje, iż deklarowana przez inwestora powierzchnia sprzedaży 2000 m2 jest zaniżona, celem obejścia obowiązujących przepisów prawa. Pełnomocnik skarżącego kwestionował nadto twierdzenie organów, co do spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa zestawiając charakter i parametry planowanej zabudowy z zabudową istniejącą, w tym z obiektami o charakterze zabytkowym. Podkreślał również konieczność przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na istniejący w rejonie planowanej inwestycji układ komunikacyjny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 22 maja 2022 r. uczestnik postępowania F. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosił o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Obecny w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę oraz przedstawioną w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Z.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lutego 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 15 grudnia 2022 r. o ustaleniu, na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o nr ew. [...], [...], w Ł., przy ul. [...]
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)- dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wskazać bowiem należy, iż z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), której przepis art. 4 stanowi, iż do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez spółkę w dniu 8 listopada 2021 r., a co za tym idzie w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną nowelizacją.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek uczestnika postępowania – spółki F., warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.
Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przy czym, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).
Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie przywołanych wyżej § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia podkreśla się, że z treści § 2 pkt 5 rozporządzenia nie wynika, aby frontem działki budowlanej nie mogła być część działki posiadająca pośredni dostęp do drogi publicznej. Przepis ten mówi jedynie o części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną.
Część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki (por. wyroki NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3075/14; z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym to na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.
W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna nie odpowiada wymogom przewidzianym prawem, gdyż zarówno uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji organów obu instancji, jak i treść samej analizy uniemożliwia przeprowadzenie oceny, co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego.
W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się wewnątrz tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Odległość ta, co do zasady powinna zatem rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki objętej wnioskiem, a granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.), gdyż z punktu widzenia realizacji tych wartości istotna jest analiza istniejącego zagospodarowania z każdej strony działki inwestora (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2119/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie wskazuje się również, że w pewnych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem figurze okręgu, lecz np. elipsy, czy też kwadratu. Istotnym natomiast pozostaje to, aby objęty wnioskiem teren inwestycyjny znajdował się wewnątrz tego obszaru, co z kolei prowadzi do wniosku, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie zawsze musi być w każdym punkcie jednakowa. Niemniej jednak obszar ten, mierzony od granic terenu inwestycji, zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z powołanym wcześniej § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., a wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 28 grudnia 2017 r., II OSK 899/17; z 23 listopada 2022 r., II OSK 2785/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Wyznaczenie obszaru większego aniżeli wskazane minimum powinno być precyzyjnie wyjaśnione w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej i jasno wynikać z części graficznej, tak by można było ocenić przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21; z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2785/19; 15 listopada 2022 r., II OSK 1952/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19; z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 475/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/20; z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20; wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11; wyroki WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12; z 5 maja 2021 r., II SA/Gd 921/20; z 14 lipca 2021 r., II SA/Gd 252/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12; wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2021 r., II SA/Sz 1158/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż z załączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu przeprowadzonej dla przedmiotowej inwestycji, autorstwa mgr inż. arch. Ł. Niteckiego, posiadającego uprawnienia do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 pkt 3 u.p.z.p.) wynika, że uwzględniając brzmienie § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r., jak również mając na uwadze planowany sposób skomunikowania terenu planowanej inwestycji poprzez działkę o nr ew. [...], której granica z drogą publiczną – ul. [...] (działka o nr ew. [...]) wynosi około 13 m, a nadto z racji wielkości planowanej inwestycji, za front działki przyjęto sumę zachodniej granicy działki o nr ew. [...] przylegającej do drogi publicznej ul. [...] oraz cześć zachodniej granicy działki [...] oddalonej od drogi publicznej. W oparciu o tak ustalony front działki wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległościach od 165 m do 410 m od granic terenu objętego przedmiotowym wnioskiem.
Uzasadniając tak przyjęte wartości graniczne obszaru analizowanego, przekraczające w sposób znaczny wartości minimalne, autor analizy powoływał się na przedmiot planowanej inwestycji oraz na konieczność uniknięcia ewentualnych rozbieżności w zakresie wyników sporządzanej analizy na potrzeby niniejszego postepowania, z wynikami analizy urbanistycznej sporządzonej w ramach odrębnego postępowania prowadzonego dla działek sąsiednich oznaczonych nr ew. [...],[...].
Zdaniem Sądu powyżej przedstawiony sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jak i jego uzasadnienie nie może zostać uznany za prawidłowy. W oparciu o treść sporządzonej analizy nie sposób bowiem zweryfikować, czy wyznaczona najbliższa odległość 165 m od granic terenu inwestycji stanowi trzykrotność przyjętego frontu działki, na który składa się suma szerokości działki o nr ew. [...] oraz nieokreślona metrycznie część działki o nr [...] (oddalonej od drogi publicznej), czy też punktem wyjścia dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego stanowiła trzykrotność minimalnej, określonej prawem wartości frontu działki - 50 m, którego poszerzenie uzasadniały szczególne okoliczności, niezbędne dla zachowania istniejącego ładu przestrzennego. Z uwagi na powyższe brak jest także możliwości oceny, co do zasadności wyznaczenia tej granicy w najdalszej odległości 410 m. Co więcej użyte w analizie nieprecyzyjne sformułowanie "części zachodniej granicy działki [...] oddalonej od drogi publicznej", uwzględniając załączone do wniosku mapy i wyznaczony na nich teren inwestycji, może prowadzić do wniosku, iż front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 wynosi około 150 m, a co za tym idzie wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego winny znajdować się w odległości około 450 m od granic działki.
Brak precyzyjnego określenia wartości frontu działki, przyjętego do wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie pozwala również na ocenę poprawności wytyczenia tych granic na załączonym do sporządzonej analizy załączniku graficznym, które nie zachowują równomierności, a przedstawione w tym zakresie uzasadnienie autora analizy uzasadnienia nie wyjaśnia zasad na jakich zasadach oparte zostało ustalenie tych odległości w poszczególnych fragmentach granic analizowanej działki. Nie jest również jasnym, której z wskazywanych w analizie inwestycji dotyczy zapis "za front działki przyjęto wartość około 69,5 natomiast granicę obszaru objętego analizą ustalono obszar w odległości 210 (trzykrotność po zaokrągleniu) do 405 m od granic terenu objętego wnioskiem". Podkreślić również należy, że zarówno przepisy u.p.z.p., jak i znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia z 2003 r. nie przewidują konieczności uwzględnienia, jako punktu odniesienia dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego planowanej inwestycji, granic obszaru analizowanego wyznaczonych dla odrębnej inwestycji, planowanej do realizacji, czy też już realizowanej na działce sąsiedniej.
Tym samym argumentacja, co do konieczności uniknięcia ewentualnych rozbieżności w zakresie wyników sporządzanej analizy na potrzeby niniejszego postepowania, z wynikami analizy urbanistycznej sporządzonej w ramach odrębnego postępowania prowadzonego dla działek sąsiednich oznaczonych nr ew. [...],[...] nie znajduje uzasadnienia.
Prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w sposób wyżej wskazany, nie wynika również z uzasadnień podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, które w tym zakresie stanowią de facto powtórzenie treści sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej. Oparcie się przez organ w analizie, która stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na parametrach istniejącej zabudowy wskazanych w opinii przedłożonej przez inwestora, bez ich zweryfikowania, przeanalizowania i oceny stanowi istotne naruszenie prawa, które dyskwalifikuje samą analizę i wydaną na jej podstawie decyzję (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2022 r., II SA/Kr 1100/22; www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego Sąd stwierdza, iż wykazana powyżej wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego, co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organów orzekających w sprawie, co do łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wcześniej wskazano prawidłowe i miarodajne ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko na tle prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Powyższe stwierdzenie oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej), jak również rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy.
Tym samym za uzasadniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5, § 3 i § 9 rozporządzenia w zakresie w jakim zarzut ten dotyczy wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji braku możliwości dokonania oceny wyników przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej. Zaznaczyć należy, iż wskazany przez pełnomocnika skarżącego art. 61 ust. 5a u.p.z.p nie znajdował zastosowania w sprawie, gdyż jak wcześniej wskazano podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.
Jednocześnie stwierdzone wyżej uchybienie czyni przedwczesnym na tym etapie sprawy odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 65, art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 6-8 rozporządzenia dotyczących wadliwego zdaniem strony ustalenia parametrów i cech nowej zabudowy.
Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zajmującej zbyt dużą powierzchnię działki, nie zaś zabudowy zbyt małej w stosunku do powierzchni działki. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości (por. wyroki NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 2806/16; z 15 września 2015 r., II OSK 1508/15; z 21 lipca 2015 r.,II OSK 3038/13; z 28 września 2012 r., II OSK 1134/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć również raz jeszcze należy, w kontekście podnoszonej przez pełnomocnika skarżącego argumentacji, co do charakteru istniejącej w obszarze planowanej inwestycji zabudowy, w tym o charakterze zabytku, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać należało natomiast zarzut skargi, co od naruszenia art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3a, ust. 3b u.p.z.p., którego to naruszenia strona upatruje w braku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że gabaryty przedmiotowej inwestycji wskazują na przekroczenie deklarowanej 2000 m2 powierzchni sprzedaży, a sama inwestycja stanowi de facto jedną inwestycję, dla której decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r., nr [...] ustalono warunki zabudowy. W tym zakresie zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż z treści wniosku inwestora, którym co należy podkreślić organ lokalizacyjny jest związany, jednoznacznie wynika, że powierzchnia sprzedaż w planowanej przez spółkę inwestycji budowlanej nie przekroczy 2000 m2.
Nie znajduje również, zdaniem Sądu zarzut skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia polegający na niewyznaczeniu na załączonej do decyzji organu I instancji mapie granic obszaru analizowanego, niewskazania w załączonej do decyzji części tekstowej analizy tabelarycznie uporządkowanych numerów ewidencyjnych działek stanowiących podstawę przyjętych parametrów dla inwestycji. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3).
Brzmienie powyżej przywołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, iż brak wskazania na załączniku graficznych wyników analizy przebiegu granicy obszaru analizowanego stanowi naruszenie normy § 9 ust. 3 rozporządzenia. Niemniej jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, naruszenie to nie będzie stanowiło istotnego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji, gdy prawidłowa, w znaczeniu prawnym mapa z wytyczonymi granicami obszaru analizowanego znajduje się w aktach sprawy, a strona będzie miała zapewnioną możliwość zapoznania się z jej treścią. W rozpoznawanej sprawie załączony do decyzji organu I instancji załącznik graficzny sporządzony na fragmencie mapy zasadniczej w skali 1:1000, zawiera niewątpliwie jedynie wyznaczenie granic terenu inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, strona stosownie do wymogu art. 10 § 1 k.p.a miała zapewniony czynny udział na każdym etapie toczącego się postępowania, co umożliwiało jej zapoznanie się ze znajdującą się w aktach sprawy mapą, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, stanowiącego podstawę do sporządzenia analizy urbanistycznej, a następnie do określenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Jednocześnie wobec stwierdzonych przez Sąd wątpliwości, co do poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jak i wynikającej z powyższego konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wadliwość załącznika graficznego decyzji organu I instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast, co od zarzucanej niepełności załącznika tekstowego wskazać należy, iż powołany wyżej § 9 ust. 2 rozporządzenia odnosi się do wyników analizy a nie samej analizy. Tym samym w ocenie Sądu, dla wypełnienia obowiązku ciążącego na organie lokalizacyjnym w powyższym zakresie wystarczającym jest, załączenie dokumentu zawierającego wyniki analizy na potrzeby danego postępowania, natomiast postępowania pełna analiza winna znajdować się w aktach sprawy, do których strona ma zapewniony dostęp. W przedmiotowej sprawie, w przesłanych wraz ze skargą aktach administracyjnych znajduje się analiza urbanistyczna, która zawiera uporządkowane, tabelaryczne wskazanie numerów działek oraz znajdującej się na nich zabudowy wraz ze wskazaniem jej paramentów, które stanowiły obniesienie dla ustalonych parametrów nowej zabudowy.
Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty skargi, do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, co słusznie podkreślało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie uwzględnia się wpływu planowanej inwestycji na kwestii związanych z natężeniem oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego w rejonie terenu planowanej inwestycji, czy też związanych z ewentualnym wpływem planowanej inwestycji na działki sąsiednie, np. w zakresie immisji hałasu. Powyższe kwestie mogą być przedmiotem oceny na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego, to jest na etapie procedowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy dla danej inwestycji nie przesądza, że inwestycja w ogóle powstanie, czy też finalnie powstanie w proponowanym przez inwestora kształcie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem rozstrzygnięcie o charakterze wstępnym, zakreślającym pewne ramy, które podlegają konkretyzacji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
Jednocześnie Sąd niezwiązany zarzutami skargi stwierdza, że wbrew stanowisku organów administracji, ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie wynika bezspornie, iż planowany teren inwestycji, to jest działka o nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stanowisko organów w powyższym zakresie oparte zostało jedynie o przedłożone do akt sprawy oświadczenie właścicieli działki o nr ew. [...] z dnia 15 grudnia 2021 r., przez którą inwestor planuje skomunikować teren inwestycji z drogą publiczną – ul [...] w Ł., stanowiącą własność A. i E.K., o wyrażeniu zgody na urządzenie dojazdu do terenu planowanej inwestycji poprzez wyżej wskazaną działkę [...].
Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z powołanego wyżej przepisu wynikają trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Przy czym w tym ostatnim przypadku, sam fakt zawarcia umowy najmu części działki nie powoduje, iż teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie uznaje bowiem za pośredni dostęp do drogi publicznej istnienia dojazdu np. przez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie, tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1918/20; z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3603/18; z 4 lipca 2022 r., II OSK 2190/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2022 r., II SA/Gl 1503/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Działka o nr ew. [...] nie stanowi drogi publicznej, jak i drogi wewnętrznej. Z załączonych do akt sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika natomiast, że jest działką zabudowaną.
Tym samym wobec braku w aktach sprawy dowodu, iż właściciele działki o nr ew. [...] ustanowili na rzecz inwestora służebność gruntową przejazdu przez tę nieruchomość, celem zapewnienia dostępu działki o nr ew. [...] do drogi publicznej ul. [...] w Ł., czy też dokumentu poświadczającego, że inwestor nabył prawo własności tej nieruchomości, stwierdzenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w ocenie Sądu uznać należy, za co najmniej za przedwczesne.
Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec wadliwego wytyczenia granic obszaru analizowanego dla przedmiotowej inwestycji, co prowadziło do uznania za nieprawidłowe, dalszych ustaleń oraz ocen organów orzekających w sprawie, odnośnie łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co umożliwiałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej zmodyfikowaną treścią żądania inwestora zawartego we wniosku z dnia 8 listopada 2021 r., skargę należało uwzględnić. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu inwestycji, którego granice wyznaczone zostaną zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego będzie bowiem stanowiło punkt wyjścia do prawidłowego i miarodajnego ustalenia wymagań dla przedmiotowej inwestycji względem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie procedujące w sprawie organy zobowiązane będą do wyczerpującej oceny, co do łącznego spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 15 grudnia 2022 r. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.