Uzasadnienie
Jan i Janina małżonkowie M. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody S. z dnia 17 marca 1997 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 24 grudnia 1996 r. (...) w sprawie udzielenia Stanisławowi i Genowefie W. zezwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy A.-K. nr 11 w S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji podano, że w toku postępowania odwoławczego został uzupełniony materiał dowodowy, zgromadzony w tej sprawie oraz przeprowadzono oględziny spornej inwestycji, z udziałem stron postępowania. W wyniku tych czynności organ orzekający utwierdził się w przekonaniu, że inwestorzy wypełnili wszystkie nałożone obowiązki, doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskano również opinie organów kompetentnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, sanitarnej i ochrony środowiska w celu ustalenia, czy przedmiotowa samowola stanowiła naruszenie interesów osób trzecich w świetle obowiązujących przepisów, a przedstawiciele tych organów brali także udział w oględzinach spornego obiektu i stwierdzili jednoznacznie, iż rozbudowana część budynku nadaje się do użytku.
W tym stanie organ drugiej instancji stwierdził, że nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki spornej dobudowy, która nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a inwestorzy wykonali wszystkie obowiązki, nałożone ostateczną decyzją z roku 1995, mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na powołaną decyzję organu drugiej instancji, Jan i Janina M. zarzucili, że komin znajdujący się na spornej "przybudówce" jest wysunięty w podwórko, a dym i czad z tego komina przedostaje się do budynku mieszkalnego skarżących. Zdaniem skarżących tylko rozbiórka może im "przywrócić normalne przebywanie w" ich domu. Skarżący wskazali na zły stan zdrowia i konieczność przebywania w czystym środowisku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2000 r., skarżący poparli wniesioną skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności w sprawie niniejszej należało wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, jak wprost stanowi art. 108 tej ustawy.
Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Ten ostatni przepis stanowił, że przepisu art. 48 cyt. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95 /OTK 1996 nr 1 poz. 2/ stwierdził, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju ani też nie spowoduje w razie wybudowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 100 poz. 465/ przepis art. 103 ust. 2 cyt. Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. otrzymał następujące brzmienie: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do którego przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".
Powyższe oznacza, że spod działania art. 103 ust. 1 wymienionej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w tym zakresie, w jakim do spraw wszczętych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ przepis ten dopuszczał zastosowanie także art. 48 Prawa budowlanego z roku 1994, wyłączono obiekty, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a następnie takie obiekty w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do obiektów tych mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, to jest przepisy powołanej ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Odesłanie w ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego z roku 1994 do przepisów dotychczasowych w sprawie samowoli budowlanej oznacza zastosowanie do likwidacji skutków takiej samowoli środków prawnych określonych w przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku, to jest przy użyciu art. 36, art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z roku 1974. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i znalazła odzwierciedlenie w decyzjach wydanych przez organy administracyjne.
W świetle dokumentacji zebranej w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt został wzniesiony samowolnie przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane w r. 1994. Z tych względów zastosowanie przez organy administracyjne przepisów ustawy - Prawo budowlane z r. 1974, znajdowało oparcie w przepisie art. 103 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo budowlane z r. 1994.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy - Prawo budowlane z roku 1974 do użytkowania obiektu budowlanego /wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane/ inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 Prawa budowlanego nakaz dokonania zmian lub przeróbek, mógł przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ administracyjny.
Przepis art. 42 wymienionej ustawy - Prawo budowlane, został zamieszczony w rozdziale siódmym, zatytułowanym "Oddawanie do użytku obiektów budowlanych", a w odróżnieniu od pozostałych przepisów tego rozdziału nie odnosił się do oceny, czy dany obiekt odpowiada technicznym warunkom zdatności do użytkowania. Przepis ten odnosił się natomiast /najczęściej/ do sytuacji, gdy obiekt był już użytkowany, po wybudowaniu "z naruszeniem przepisów", a w szczególności - bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Poza wypadkiem określonym w ust. 1 art. 42 Prawa budowlanego, właściwy organ administracyjny mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego, natomiast podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu /ust. 3/. Bezsporne jest jednakże, iż tylko wówczas, gdy nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki, wymienione w art. 37 Prawa budowlanego, właściwy organ administracyjny mógł usankcjonować popełnione naruszenie prawa, polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę i wydać inwestorowi pozwolenie po dopełnieniu warunków określonych w art. 42 Prawa budowlanego. Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, o którym była mowa w art. 42 ustawy - Prawo budowlane z r. 1974, stanowiło jedną z przyjętych prawem możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej i miało na celu ustalenie, czy wzniesiony obiekt spełnia wymagania, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane w świetle przepisów Prawa budowlanego, a między innymi art. 5 tej ustawy.
Ostatecznie podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 Prawa budowlanego z roku 1974, nakaz dokonania zmian lub przeróbek, było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, jak stanowił przepis art. 42 ust. 3 tej samej ustawy /jeżeli w danej sprawie było niezbędne dokonanie przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem/.
Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przewidują ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1974, obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich; ochrona ta obejmuje zwłaszcza zapewnienie dojazdu /dojścia/ do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.
W podobny sposób ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994.
W tym stanie prawnym zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Sąd administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 1983 r., I SA 1513/83 /ONSA 1983 Nr 1 poz. 20/, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, można mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie.
W świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane z roku 1974, zabudowa działki powinna uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w tym przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nie określonej perspektywie czasu /por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 1991 r., IV SA 1129/91 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 11/. W ugruntowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Sądu administracyjnego przyjęto też, że lokalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej działki, może być równoznaczna z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z roku 1974 /por. przykładowo wyrok SN z dnia 30 maja 1989 r., III ARN 81/88/.
Pogląd ten jest w pełni akceptowany przez Sąd administracyjny w składzie obecnym.
Dokumentacja dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej wskazuje w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że organy orzekające rozważyły w pierwszej kolejności, czy w tym wypadku nie zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z r. 1974.
Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/, wbrew zarzutom skargi. W postępowaniu tym strona skarżąca brała udział, była też powiadomiona o terminach i miejscach przeprowadzania dowodów.
Zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, co oznacza, że została ustanowiona zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynika dla organu administracyjnego /między innymi/ obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jedną z gwarancji realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest prawo strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego, wynikające z art. 79 Kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin, co najmniej na siedem dni przed terminem. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy powiadomił w sposób prawidłowy skarżących o terminie i miejscu oględzin spornej dobudowy, przeprowadzonych przez organ odwoławczy na terenie lokalizacji tej inwestycji w dniu 7 lutego 1997 r., z udziałem inwestorów oraz przedstawicieli: Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., Wojewódzkiej Komendy Państwowej Straży Pożarnej w S., Spółdzielni Pracy Kominiarzy - Rejonowego Zakładu Kominiarskiego w S. i organu pierwszej instancji.
Z treści protokółu, sporządzonego z tych czynności dowodowych /dołączonego do akt administracyjnych sprawy niniejszej/, wynika, że skarżący "odmówili wejścia na teren nieruchomości inwestorów i uczestniczyli w wizji lokalnej będąc na własnej nieruchomości", a zatem dobrowolnie zrezygnowali ze stworzonych im możliwości czynnego uczestnictwa w czynnościach dowodowych, mających istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia tej sprawy, oraz ze stworzonych im możliwości prawnych podejmowania przez stronę skarżącą czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych.
W świetle art. 79 par. 2 Kpa, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.
W tym stanie nie ma podstaw do podważenia stanowiska organu odwoławczego, zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że w tej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki /wskazane wcześniej/, niezbędne do udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Stanowisko to organ orzekający obszernie uzasadnił, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 107 par. 1 i 3 Kpa, gdyż zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a poglądom prawnym zawartym w tym uzasadnieniu trudno odmówić trafności, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali zatem, że realizacja spornej inwestycji narusza obowiązujące przepisy, zaś uciążliwość dla otoczenia tej inwestycji nie została stwierdzona. Nie było, więc podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja nie zapewnia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Szczególnie nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących o nadmiernym zadymieniu ich nieruchomości, powodowanym przez komin na rozbudowanej części budynku sąsiadów, wobec ustaleń poczynionych w tej kwestii przez organ odwoławczy /jest to zadymienie podobne jak na terenie innych nieruchomości na tym osiedlu/.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zakres kognicji tego Sądu obejmuje w zasadzie jedynie badanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji zaskarżonej do Sądu administracyjnego może zaś nastąpić tylko w wypadkach, o których mowa w art. 22 ust. 2 cyt. ustawy o NSA /naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jeżeli miały wpływ na wynik sprawy albo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego/. W tej sprawie nie można było dopatrzeć się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa /w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji/. Skutkuje to na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oddalenie skargi.