Uzasadnienie
A. K. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 3 października 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 19 lipca 2023 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Chełm o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią – T. Z., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od 79 roku życia.
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Chełm, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że babcia strony ma 86 lat, zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wnioskodawczynią. W związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Skarżąca sprawuje bezpośrednią opiekę nad babcią, pomaga jej w czynnościach pielęgnacyjnych i opiekuńczych, zapewniając prawidłowe funkcjonowanie niepełnosprawnej. Z powodu sprawowanej opieki nie podejmuje zatrudnienia. Wnioskodawczyni uczestniczy w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy. Z usług terapeutycznych organizowanych na terenie placówki korzysta przeważnie od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 12.00, co nie koliduje ze sprawowaną opieką na osobą niepełnosprawną. Organ I instancji wskazał także, że strona legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 24 czerwca 2021 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami dotyczącymi odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej.
Niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ważność orzeczenia upływa 30 czerwca 2026 r. Ustalono również, że T. Z. stanowiła dla strony rodzinę zastępczą, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] maja 1999 r. Niepełnosprawna T. Z. ma córkę K. K., która od kilku lat przebywa w Holandii w celach zarobkowych, do Polski przyjeżdża co 3 miesiące. Wtedy zamieszkuje w D., poza tym z rodziną utrzymuje kontakt telefoniczny. Wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 19 kwietnia 2023 od K. K. zasądzono na rzecz T. Z. tytułem alimentów kwotę po 500 zł miesięcznie, poczynając od dnia 31 marca 2023 r.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji wskazał, że absencja zawodowa strony nie jest ściśle związana z niepodejmowaniem lub rezygnacją z wykonywania pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Sprawowana opieka obejmuje pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, bieżących sprawach oraz w podstawowych czynnościach życiowych. W ocenie organu I instancji T. Z. wymaga pomocy, jednakże nie są to czynności na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały stronie wykonywania pracy bądź wymagały rezygnacji z aktywności zawodowej. Są to bowiem czynności związane z codziennym funkcjonowaniem, wykonywane przez większość ludzi, także tych, którzy są aktywni zawodowo. Mogą być zatem wykonywane poza godzinami pracy bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej. Organ I instancji zauważył, że uczestnicząc w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy ok. 4 godzin dziennie, babcia pozostaje sama w domu, co nie zagraża to jej życiu i zdrowiu.
Dodatkowo zwrócono uwagę, że córka niepełnosprawnej – K. K., z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej pozą granicami kraju nie jest zwolniona z obowiązku pomocy względem matki. W miarę swoich możliwości będąc w Polsce angażowała się w doraźną opiekę nad matką oraz wspiera ją finansowo. Jednocześnie w doraźnej opiece nad babcią strona może liczyć na pomoc innych członków rodziny. Ponadto mogłaby również korzystać z dodatkowej bezpłatnej formy opieki medycznej długoterminowej dla babci T. Z. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 3 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") oraz wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią T. Z. złożyła wnuczka A. K. Wskazano, że niepełnosprawna ma córkę K. K. (ur. 28.04.1966 r.), która przebywa w Holandii w celach zarobkowych, przyjeżdża do Polski co 2,3 miesiące i wówczas mieszka w D. Nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W czerwcu 2023 r. przebywała w Chełmie i opiekowała się przez tydzień matką, która była po operacji zaćmy. K. K. na mocy wyroku Sądu Rejonowego została zobowiązana do płacenia alimentów na rzecz matki po 500 zł miesięcznie.
Kolegium wskazało również, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 2 sierpnia 2023 r. ustalono, iż A. K. (34 lata) od czerwca 2023 r. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Od urodzenia jest osobą niepełnosprawną i posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności (01-U). Wychowywali ją dziadkowie – T. i W. Z., a po śmierci dziadka opieką nad wnuczką zajęła się babcia stanowiąc dla niej rodzinę zastępczą. Wnioskodawczyni nie posiada renty socjalnej ani renty rodzinnej, gdyż nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Jej matka, a córka niepełnosprawnej K. K. przebywa za granicą w Holandii i ma kontakt telefoniczny z rodziną. Wnioskodawczyni uczestniczy w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy, gdzie przebywa około 4 godzin, co jak wyjaśniła nie koliduje ze sprawowaną opieką nad babcią. Niepełnosprawna – T. Z. (86 lat) cierpi z powodu chorób przewlekłych tj. choroby serca, nadciśnienia, cukrzycy typu II, zakrzepicy, zaćmy.
Pozostaje pod opieką onkologiczną z powodu nieoperacyjnego nowotworu piersi z przerzutami do płuc. Raz w miesiącu jeździ na konsultację do Lublina, gdzie dojazd zapewnia druga wnuczka B. K., mieszkająca w D. Przeprowadzony wywiad potwierdził, że strona sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babką. Pomaga jej w codziennej toalecie (kąpanie, obcinanie paznokci), przygotowuje ubrania, pierze, prasuje, pomaga w ubieraniu, wykupuje i dawkuje leki, robi zakupy, przygotowuje posiłki, ustala wizyty lekarskie. W razie potrzeby rezygnuje z zajęć w ŚDP, gdy babka czuje się gorzej. Podczas zajęć strona jest w stałym kontakcie telefonicznym z babką.
Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że niepełnosprawna T. Z. ze względu na wiek i znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki oraz pomocy innych osób w podstawowych czynnościach. Stałej pomocy udziela jej wnioskodawczyni, a okoliczności te zostały potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym.
Stwierdzono również, że organ I instancji podjął decyzję m.in. w oparciu o normę prawną, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie jest uzasadnione wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK K 38/13 (Dz. U. poz. 1443).
Dodatkowo Kolegium podzieliło zarzut strony zawarty w odwołaniu, że stwierdzenie organu, iż strona może liczyć na pomoc innych osób w opiece nad babką i ma możliwość zapewnienia babce opieki medycznej długoterminowej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.
Nieprawidłowości te, w ocenie organu odwoławczego nie mają jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem na przeszkodzie w ustaleniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego staje przesłanka związana z obowiązkiem alimentacyjnym wnioskodawczyni wobec osoby wymagającej opieki.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 129 § 1 Kodeksu, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Według organu odwoławczego skarżąca jako wnuczka osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, jest osobą zobowiązaną do wykonywania obowiązku alimentacyjnego dopiero w dalszej kolejności, ponieważ istnieje osoba, na której obowiązek ten spoczywa w bliższej kolejności tj. córka niepełnosprawnej K. K., która nie została zwolniona z obowiązku alimentacyjnego i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślono, że tylko posiadanie przez córkę niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności zaktualizowałoby możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą jako zstępną w dalszej kolejności zobowiązaną do alimentacji. W dalszej części Kolegium wskazało na moc wiążącą uchwały podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. I OSK 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Zdaniem organu odwoławczego w świetle ustalonych okoliczności sprawy skarżąca jest wykluczona z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to kwestia charakteru sprawowanej przez skarżącą faktycznej opieki oraz problematyka istnienia związku przyczynowo-skutkowego między tą opieką a zaprzestaniem zatrudnienia - pozbawione są znaczenia i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując, że sam fakt uczestniczenia strony w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy w wymiarze 4 godz. dziennie (bez sobót, niedziel, świąt i dni ustawowo wolnych od pracy) skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
- 2. wskazywanie sprzecznych z interesem osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna rozwiązań pomijających zasady logiki i doświadczenia życiowego, polegające na podkreślaniu opieki medycznej długoterminowej jako możliwości podjęcia zatrudnienia dla strony, z zupełnym pominięciem, że strona chce opiekować się babką, która stworzyła jej rodzinę zastępczą w jej własnym domu, zaś opieka długoterminowa medyczna pod pojęciem hospicjum, czy DPS byłabym w tej sytuacji sprzeczna z normami moralnymi normami, zaś opieka pielęgniarska długoterminowa (organ nie precyzuje w uzasadnieniu, co ma na myśli) - ustawy zakłada zgodnie z wytycznymi NFZ wizyty 4 razy tygodniowo, co organ zdaje się zupełnie pomijać;
- 3. wskazanie, że strona w doraźnej opiece nad babką może liczyć na pomoc innych członków rodziny bez wskazania na kogo konkretnie a także z czego (wywiadu środowiskowego, praktyki rodzinnej strony) organ wywodzi tę tezę,
- 4. uznanie, że strona nie świadczy stale opieki, bowiem korzysta przez 4 godziny dziennie ze świetlicy i środowiskowej, przy całkowitym pominięciu faktu świadczenia jej pomocy w sprawach urzędowych przez pracowników socjalnych a także zupełnie sprzeczne z zasadami logicznego myślenia uznanie, że opieka nad osobą niepełnosprawną odbywać ma się 24h/dobę bez możliwości wyjścia z domu opiekuna. W tym miejscu nie odpowiada na pytanie, czy opiekunowie osób niepełnosprawnych uczestniczących w zajęciach w ŚDS nie mają uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, bo nie sprawują faktycznej opieki, gdy ich podopieczni są na warsztatach w ŚDS. Pominięto przy tym fakt, że czas pobytu w ŚDS skrócono na prośbę babki skarżącej, bowiem ta nie dawała sobie rady bez wnuczki w domu.
- II. prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw.z art. 17ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:
pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;
przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna ma córkę, na której - jako spokrewnionej w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek opieki nad matką;
uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córki względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji Strony nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;
poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło -do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 i 32 ust. 1 Konstytucji RP,
Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu organów i merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez Sąd poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad niepełnosprawną T. Z. W uzasadnieniu skargi strona obszernie odniosła się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wskazała także na naruszenie przez organ dyspozycji art. 17 u.ś.r. poprzez sprzeczne z przepisami Kodeksu Rodzinnego i opiekuńczego uznanie, że skarżąca nie należy do kręgu osób powołanych do alimentacji, podczas gdy zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 5/13 - krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (a więc świadczenia opiekuńczego) wyznacza kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki.
Zdaniem strony analiza stanu, faktycznego sprawy wskazuje, że córka niepełnosprawnej – K. K. podjęła pracę zarobkową za granicą z uwagi na trudną materialnie sytuację rodziny (konieczność spłaty zadłużeń zaciągniętych w małżeństwie). Powrót do kraju i rezygnacja z zatrudnienia stanowiłyby dla niej przeszkodę w uregulowaniu swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Nie stanowi to dla niej kwestii zależnej od swobodnego wyboru lecz jest koniecznością. Błędnie więc zdaniem strony organ wskazuje jakoby członkowie rodziny T. Z. "wybierali" kto chce zaopiekować się niepełnosprawną. Podniesiono, że nie istnieją normy prawne, które egzekwowałyby opiekę nad członkiem rodziny beż woli tej opieki ze strony potencjalnego opiekuna.
Zdaniem skarżącej zastosowanie przez organ rozstrzygający w sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organów (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., III CZP 8/2007, LEX nr 230973). Nie może zatem budzić wątpliwości zdaniem skarżącej, iż sytuacja prawna będąca przedmiotem skargi uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji przepisu art. 17 u.ś.r. i odstąpienia od jego literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP i mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio kształtujące sytuację beneficjentów świadczeń opiekuńczych. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium.
W kontrolowanej sprawie wystąpiła inna z podstaw wyłączających możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Wyjaśnić należy, że kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Regulację te dopełnia art. 17 ust. 1a u.ś.r., stanowiąc, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że rodzice osoby wymagającej opieki (rodzice babci) nie żyją, a więc spełniony jest wymóg z pkt 1 powyżej. Jednakże nie został spełniony wymóg z pkt 2, gdyż są osoby spokrewnione z niepełnosprawną w pierwszym stopniu (córka niepełnosprawnej babci), które nie są małoletnie ani nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślić należy, że okoliczność, że osoba ta z określonych powodów nie może sprawować opieki nad swoją matką (babcią skarżącej) - gdyż mieszka i pracuje zagranicą - jest w tej sprawie pozbawiona prawnej doniosłości. Zwrócić należy bowiem uwagę na uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA z 2023 r., nr 1, poz. 2), w świetle której warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kwestią wymagającą wyjaśnienia nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego (co należy do ustawodawcy), ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające.
Jak bowiem podkreślił Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii dopuszczalności odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisu i stosowania go z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Po dokonaniu dalszej, obszernej, wszechstronnej i przekonywającej analizy art. 17 ust. 1a u.ś.r. skład siedmiu sędziów NSA orzekł, że - jak to już wyżej wskazano - warunkiem niezbędnym przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA jednoznacznie przesądziła, że na gruncie aktualnego brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż osoba spokrewniona z nią w pierwszym stopniu, w sytuacji, gdy krewny pierwszego stopnia nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub innym równoważnym), jest wykluczone, gdyż stanowiłoby działanie sprzeczne z prawem. W konsekwencji nie jest już więc dopuszczalne badanie innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, w tym badanie ewentualnego występowania przeszkód "obiektywnych".
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że nadanie przez ustawodawcę tzw. ogólna moc wiążąca uchwał (konkretnych i abstrakcyjnych) Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego konkretnej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały (tu: abstrakcyjnej) przez poszerzony skład NSA ma ten skutek, że swoiście wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Przepis ten, pośrednio, nie pozwala również organom administracji rozstrzygnąć danej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Jak bowiem trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak również uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95). Podjęcie zaś uchwały przez poszerzony skład NSA (uchwały o sygn. akt I OPS 2/22) stanowi jedną z najistotniejszych form ujednolicenia orzecznictwa sądowego.
Sąd zauważa, że również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych już po wydaniu omawianej uchwały NSA konsekwentnie stwierdza się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r., I OSK 1847/21 i I OSK 1952/21, z 9 stycznia 2024 r., I OSK 2428/22, opubl. CBOSA).
Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że w związku z faktem, iż niepełnosprawna w stopniu znacznym babcia skarżącej ma córkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz treść (sentencję) cytowanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/22, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako spokrewnionej nie było dopuszczalne. I to zasadniczo bez względu na powody, jakie uniemożliwiają sprawowanie opieki nad niepełnosprawną babcią przez jej córkę – K. K. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.