Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy:
Na wniosek J. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. oględziny, w wyniku których ustalił, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., w łazience w lokalu mieszkalnym nr [...], wykonane zostały piony ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji, na podstawie wydanego przez Starostę P. pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Pion ciepłej wody użytkowej poprowadzony został wzdłuż pionu kanalizacyjnego. Przy suficie wykonano załamanie pionu o około 40 cm w taki sposób, że pion wodny przechodzi na drugą stronę pionu kanalizacyjnego obok rury gazowej. Otwory po przejściu pionu wodnego przez strop zaszpachlowano gipsem.
Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że pion nr 5 ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji, przebiegający przez lokal mieszkalny nr [...], projektowany był w linii prostej, bez zmiany kierunku. W dzienniku budowy nie ma wpisu o zmianie kierunku pionu nr 5, Wykonawca robót sporządził jedynie notatkę służbową o przesunięciu pionu w lokalu mieszkalnym nr [...]. Przedmiotowe roboty budowlane zostały komisyjnie odebrane i w dniu [...] lutego 2014 r. instalacja została przekazana do eksploatacji bez uwag.
Organ I instancji uznał, że kwestionowane przez J. Z. roboty budowlane, polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji ciepłej wody i wymianie poziomów wodociągowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P., zostały wykonane poprawnie, co potwierdza ww. notatka służbowa oraz protokół odbioru z dnia [...] lutego 2014 r.
Mając powyższe na uwadze organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że dokonane przez inwestora odstępstwo, polegające na przesunięciu górnej części pionu ciepłej wody w lokalu mieszkalnym nr [...], jest odstępstwem nieistotnym, nie wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ani podejmowania działań zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. podniosła, że nie zgadza się z przesunięciem górnej części pionu ciepłej wody w jej mieszkaniu, gdyż nie jest to zgodne z projektem budowlanym. Wskazała, że pion ciepłej wody powinien przebiegać pionowo przy rurze ściekowej. Odwołująca zaznaczyła, że żąda również zlikwidowania szczeliny powstałej w wyniku odpadnięcia tynku po przeniesieniu rury wodnej w pobliże rury gazowej.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał decyzję pierwszoinstancyjną, umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, za prawidłową.
Organ II instancji wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jeśli dokonane przez inwestora odstępstwo nie dotyczy:
- - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
- - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
- - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
- - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest to odstępstwo dopuszczalne, niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie, w ocenie organu II instancji, dokonane przez inwestora odstępstwo, polegające na załamaniu pionu o około 40 cm w taki sposób, że pion ciepłej wody przechodzi na drugą stronę pionu kanalizacyjnego obok rury gazowej, nie dotyczy ww. parametrów. Jest to zatem odstępstwo nieistotne, niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a więc organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1806/08).
Ubocznie organ II instancji zaznaczył, że sprawy naruszenia własności nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania administracyjnego. Ochrona własności regulowana jest przez przepisy prawa cywilnego i swoich roszczeń wynikających z prawa własności strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.
J. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. W skardze tej nie zawarła żadnych merytorycznych zarzutów ani wniosków procesowych. Podniosła natomiast, że nie wyrażała zgody na "zmianę lokalizacji pionów" oraz, że domaga się "zrobienia w suficie w łazience otworu w pionie ciepłej wody we właściwym miejscu, tj. przy rurze ściekowej. Przy rurze gazowej dobre zalepienie szczeliny (...)."
Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie rozumie dlaczego przesunięcie górnej części pionu w jej mieszkaniu nr [...] jest odstępstwem nieistotnym, niewymagającym decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz, że jest to odstępstwo dopuszczalne. Skarżąca zakwestionowała, jakoby przedmiotowe roboty zostały w jej mieszkaniu wykonane poprawnie. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia jej własności, tym bardziej, że "projekt był sporządzony poprawnie, jak zostało potwierdzone". Był korzystny dla skarżącej, a ona nie wyrażała zgody na jego zmianę.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności.
Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji były roboty budowlane polegające na realizacji instalacji ciepłej wody (pionów ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P.. Prace te obejmowały zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny nr [...], przez który przebiega jeden ze zrealizowanych pionów ciepłej wody. Bezspornym pozostaje, że przedmiotowe roboty wykonano w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu w ww. budynku mieszkalnym wewnętrznej instalacji ciepłej wody i wymianie poziomów wodociągowych.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje również ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane, w zakresie wykonanym w lokalu mieszkalnym nr [...], zostały zrealizowane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak bowiem ustalono podczas przeprowadzonych w dniu [...] września 2014 r. oględzin, przebiegający przez ten lokal pion nr [...] wody ciepłej i cyrkulacji został wykonany w ten sposób, że ulega załamaniu przy suficie o ok. 40 cm i przechodzi na drugą stronę pionu kanalizacyjnego obok rury gazowej, podczas gdy w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowy pion ciepłej wody zaprojektowany został w linii prostej, bez zmiany kierunku.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny charakteru powyższego odstępstwa. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, uznając przedmiotowe odstępstwo za nieistotne, umorzyły bowiem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Z taką oceną dokonanego przez inwestora w lokalu mieszkalnym nr [...] odstępstwa nie zgadza się natomiast skarżąca.
W kontekście wskazanego przedmiotu sporu wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.i. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Ust. 5 powołanego przepisu stanowi natomiast, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:
- 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
- 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
- 3) (uchylony),
- 4) (uchylony),
- 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
- 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
- 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
W sytuacji, gdy inwestor, realizując roboty budowlane w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę, dokona istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zachodzi konieczność przeprowadzenia w sprawie takich robót postępowania naprawczego zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Jak wynika z treści powołanych przepisów, w postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ewentualnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (konieczność wydania takiego postanowienia nie zachodzi, jeżeli w chwili wszczęcia postępowania roboty budowlane są już zakończone, co miało miejsce w niniejszej sprawie), w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Pr. bud. okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 Pr bud., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1375/11, LEX nr 1267498 oraz z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2527/10, LEX nr 1292698; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 535/11, LEX nr 993335).
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że odstępstwo od projektu budowlanego dokonane przy realizacji pionu nr [...] ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w lokalu mieszkalnym nr [...], nie ma charakteru istotnego. Odstępstwo to dotyczy bowiem wyłącznie wykonanej w budynku wewnętrznej instalacji wody ciepłej. Nie dotyczy ono zatem żadnego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] września 2005 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1364). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że do czasu wejścia w życie powyższej nowelizacji, przepis art. 36a ust. 5 Pr. bud., w pkt 4 za istotne odstępstwo uznawał odstępstwo dotyczące niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Po tej dacie, a więc także w chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania, nieprawidłowości o jakich mowa wyżej, nie mogą być zatem już uznawane za odstępstwo istotne.
Ponadto należy zauważyć, że przedmiotowe odstępstwo od projektu budowlanego popełnione w lokalu skarżącej sprowadza się wyłącznie do przesunięcia przebiegu pionu o ok. 40 cm i pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie ma ono również wpływu na możliwość prawidłowej eksploatacji instalacji, stąd też zasadnie została ona oddana do eksploatacji w oparciu o protokół odbioru z dnia [...] lutego 2014 r.
Podkreślić należy, że w świetle zawartych w art. 36 ust. 5 Pr. bud. kryteriów kwalifikowania odstępstw jako istotnych bądź nieistotnych, podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia jej własności (w tym argumenty wskazujące na nieestetyczny wygląd fragmentu instalacji wykonanego w jej mieszkaniu), nie mogły mieć wpływu na ocenę charakteru popełnionego odstępstwa, a w konsekwencji również na treść zapadłej decyzji. Jak słusznie natomiast zauważył organ odwoławczy, roszczeń w tym zakresie strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.
Nieistotny charakter odstępstwa będącego przedmiotem niniejszego postępowania czynił bezzasadnym nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, czy też wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły tę okoliczność za podstawę do uznania prowadzonego w sprawie tych robót postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe i umorzenia go podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. W powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1806/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie przez organ nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane prowadzone są zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (tj. bez istotnych odstępstw) i nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, winno prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ przepis art. 51 Pr. bud. nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 maja 2009 r, sygn. akt II SA/Op 585/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada zatem tej linii orzeczniczej.
Odmienne stanowisko zaprezentowane jednak zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/11 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 1344/05 (dostępne w CBOSA). W świetle tego poglądu w przypadku stwierdzenia – po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust.1 i art.51 Pr. bud. – że (pomimo popełnionego odstępstwa od projektu budowlanego) nie zachodzą podstawy ani do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ani do nakazania dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ winien wydać merytoryczną decyzję o odmowie nałożenia na inwestora powyższych obowiązków.
W ocenie Sądu, nawet uznając za prawidłowy drugi z powołanych wyżej poglądów, należy stwierdzić, że skarga J. Z. nie zasługuje uwzględnienie. Umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie ma bowiem w istocie ten sam skutek dla stron, jaki miałoby wydanie merytorycznej decyzji o odmowie nałożenia na inwestora przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. obowiązków, albowiem również prowadzi do legalizacji wykonanych robót budowlanych pomimo dokonanego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, które dawałoby podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.