Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. D. i A. D. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a." uchylił decyzję Starosty L. z dnia 13 marca 2018 r., znak: [...] w sprawie zobowiązania A. D., P. D. oraz H. D. do zwrotu kwoty [...]zł - zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu orzeczonego zwrotu nieruchomości decyzją Starosty L. z dnia [...] r. znak: [...], położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1083 ha i nr [...] o pow. 0,2014 ha (obr. 11, ark. 6).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 2 października 1992 r. L. D. sprzedał G. L. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], w skład której wchodzą działki gruntu rolnego oznaczone nr [...], dla której Sąd Rejonowy w L. X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą nr [...] Nabycie gruntu nastąpiło za cenę [...] zł. Przy zawieraniu umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] okazano uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta L. nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli.
Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. spadkobiercy byłego właściciela wystąpili o zwrot nieruchomości, obecnie uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] Legitymację do wystąpienia z wnioskiem Starosta L. ustalił na podstawie wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym L. D. nabyli: żona H. D. oraz dzieci A. D. i P. D. po [...] części każde z nich.
Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Starosta L. orzekł o zwrocie powyżej opisanej nieruchomości na rzecz H. D., A. D. i P. D., każdy w udziale [...] części nieruchomości, jednocześnie zobowiązując wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonych przez Prezesa GUS w łącznej wysokości [...] zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. D. zaskarżając pkt V decyzji Starosty L. z dnia [...] r., tj. zobowiązującej wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Wojewoda decyzją z dnia 5 [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji wskazano na naruszenie dyspozycji art. 141 ust. 2 u.g.n. polegające na pominięciu wymaganego przez ten przepis rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności G. L..
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta L. uzyskał od Prezydenta Miasta L. pisemne stanowisko w tej kwestii (pismo z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...]). Jednocześnie przedstawiciel G. L. wyraził sprzeciw wobec zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w części przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia 17 marca 2005 r. pod budowę drogi gminnej. Do akt sprawy Starosta L. włączył pismo H. D., reprezentującej syna P. D. oraz córkę A. D., w którym zadeklarowana została jednorazowa spłata zwaloryzowanego odszkodowania. Odnosząc się do wniosku G. L. pełnomocnik zaproponowała zabezpieczenie wierzytelności w postaci umowy o blokadzie lokaty bankowej na rachunku bankowym (na podstawie art. 50 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe).
Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zobowiązując wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zwaloryzowanej wg wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Organ I instancji zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego orzekł również, że wierzytelność G. L. podlega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości. Organ
I instancji nie uwzględnił natomiast żądania H. D. o ustalenie zabezpieczenia w formie blokady lokaty na rachunku bankowym.
W odwołaniu od powyższej decyzji w części obejmującej pkt V i pkt VII H. D., działająca również jako pełnomocnik P. D. i A. D., zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzeczona do zwrotu kwota nie przekracza aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości oraz, że została ona wadliwie ustalona w oparciu o ceny nieruchomości budowlanych wskazane w Rejestrze Cen i W. Nieruchomości, podczas gdy na zwracanej działce nie ma faktycznej możliwości wybudowania żadnego obiektu budowlanego, zarzuciła także nieusprawiedliwione ustanowienie tytułem zabezpieczenia - hipoteki na zwracanej nieruchomości, pomimo wniosku o ustanowienie zabezpieczenia na lokacie bankowej.
Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko organu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdził też, że organ prawidłowo ustalił wysokość zwaloryzowanego i wypłaconego poprzedniemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i zasadnie orzekł o zabezpieczeniu tej wierzytelności G. L. w formie hipoteki na zwracanej nieruchomości. Wartość zwracanego odszkodowania określono w oparciu o analizę cen nieruchomości wskazanych w wyciągu z rejestru cen gruntów, które zostały odnotowane na terenie Miasta L. w okresie między 2012 - 2014 r. Podstawę ustalenia tej kwoty stanowiły transakcje gruntami położonymi w obrębie [...]
Skargę do WSA w Lublinie złożyli H. D., A. D. i P. D. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty L. w części dotyczącej obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i jego wypłaty na rzecz G. L..
Rozpoznając skargę Sąd wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...], zapadłym wskutek wznowienia postępowania sądowo-administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt V do VII decyzji Starosty L. z dnia [...] r., tj. dotyczącej zobowiązania wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stwierdzając, że organy obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, tj. z pominięciem przepisów działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w myśl art. 149 u.g.n. mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem jedynie określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Z przepisów tych wynika, że określenia wartości rynkowej nieruchomości, do którego pojęcia odwołuje się mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 140 ust. 2 u.g.n., nie dokonuje organ administracji, lecz rzeczoznawca majątkowy, na podstawie posiadanej przez siebie wiedzy fachowej co oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączają możliwość "samodzielnego" ustalenia wartości rynkowej zwracanej nieruchomości. Nie jest dopuszczalne ustalenie takiej wartości przez organ administracji publicznej, z pominięciem operatu szacunkowego, który powinien być sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę w trybie art. 156 ust. 1 u.g.n. Dokonane przez organ administracji samodzielne ustalenie takiej wartości w oparciu o Rejestr Cen i W. Nieruchomości Miasta L. jest nieprawidłowe, albowiem rejestr taki nie zastępuje wymaganego przepisami prawa operatu szacunkowego.
W kwestii zabezpieczenia w formie hipoteki wierzytelności G. L. wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Sąd podkreślił, że z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, niemożliwe jest dokonanie odpowiedniego zabezpieczenia. Będzie to możliwe dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Lu [...].
Wojewoda, w świetle ww. wyroku, wydał decyzję w dniu [...] znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] r. w części obejmującej pkt V do pkt VII (tj. w części dotyczącej zobowiązania wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz sposobu zabezpieczenia wierzytelności G. L.) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając, że celem ustalenia wartości rynkowej zwracanej nieruchomości powinien być powołany rzeczoznawca majątkowy, który sporządzi operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania. Po prawidłowym ustaleniu kwoty odszkodowania, organ rozważy formę zabezpieczenia tej należności.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta L. postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia aktualnej na dzień zwrotu wartości nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 27 grudnia 2017 r. Starosta L. do akt sprawy dołączył operat szacunkowy sporządzony na dzień 19 grudnia 2017 r., w którym biegła oszacowała aktualną wartość ww. nieruchomości na dzień jej zwrotu tj. 28 grudnia 2015 r. Wartość zwróconej nieruchomości, składającej się z działek nr [...], ustaliła na kwotę [...]zł. Autorka operatu wskazała, że z uwagi na rodzaj przedmiotu wyceny, sposób użytkowania, cechy fizyczne i rynkowe, określona w operacie wartość nieruchomości stanowi wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania określoną przy użyciu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Biegła zaznaczyła, że wyceniana nieruchomość, składająca się z działek nr [...], jest niezabudowana, leży na peryferiach L. wśród terenów niezabudowanych wykorzystywanych rolniczo.
Działki nr [...] w obowiązującym dla Miasta L. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod tereny zabudowy wielorodzinnej (symbol [...]), nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i mają kształt wydłużonego prostokąta. Autorka operatu do wyceny przyjęła rynek lokalny, tj. nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod tereny zabudowy wielorodzinnej z obrębu nr [...] - [...]. Nieruchomości przyjęte do porównań położone są w tym samym rejonie co nieruchomość wyceniana, nie posiadają dostępu do drogi publicznej, są długie i wąskie, dlatego te parametry nie różnicują ich cenowo. Monitorowaniem cen objęto okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2015. Z uwagi na małą ilość transakcji, biegła rozszerzyła nieznacznie okres badania cen. Zaznaczyła, że wartość nieruchomości wycenianej określona została na podstawie wnikliwej analizy rynku lokalnego, danych zawartych w aktach notarialnych, danych z lokalnych biur obrotu nieruchomościami, a także w oparciu o cechy wycenianej nieruchomości i przyjęte założenia.
Oszacowana na kwotę [...]zł wartość przedmiotowej nieruchomości mieści się przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości podobnych na badanym rynku. Organ I instancji uznał ww. operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i włączył go do materiału dowodowego.
Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta L. zobowiązał wnioskodawców A. D., P. D. i H. D. do zwrotu na rzecz G. L., stosownie do przypadających udziałów wynoszących po [...] części kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł, za wywłaszczone nieruchomości wg. wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonych przez Prezesa GUS, za zwróconą uprzednio decyzją Starosty L. z dnia [...] znak: [...], nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1083 ha i nr [...] o pow. 0,2014 ha (obr. 11, ark. 6).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. D., A. D. oraz P. D. oboje reprezentowani przez matkę H. D., zaskarżając pkt II i III decyzji Starosty L. z dnia [...] w przedmiocie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Powyższej decyzji ww. odwołująca zarzuciła naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustanowienie zabezpieczenia, polegającego na ustanowieniu hipoteki na zwróconej nieruchomości podczas gdy kwota zwaloryzowanego odszkodowania, w wysokości [...] zł została wypłacona na konto Urzędu Miasta L. w dniu 20 kwietnia 2016 r. tj. [...] zł i w dniu 22 kwietnia 2016 r. tj. [...] zł. Mając powyższe na uwadze ww. skarżąca wniosła o zmianę pkt
II i III zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie postępowania w tej części ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania.
W piśmie z dnia 8 maja 2020 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, o aktualizację operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 19 grudnia 2017 r. na potrzeby niniejszego postępowania oraz o zamieszczenie stosownej klauzuli potwierdzającej, że od daty sporządzenia ww. operatu nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.
W odpowiedzi na ww. pismo organu rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 14 maja 2020 r. poinformowała organ, że brak jest możliwości aktualizacji sporządzonej wyceny. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., rzeczoznawca może potwierdzić aktualność operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak operat taki może być wykorzystany przez okres kolejnych 12 miesięcy. Jak podkreślił rzeczoznawca, operat taki może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony maksymalnie przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia, a w niniejszej sprawie termin upłynął 19 grudnia 2019 r.
Rozpatrując sprawę organ II instancji wskazał, że rozważania związane z kontrolą zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od wyjaśnienia, że podstawą prawną decyzji jest art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n., w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy.
Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W. rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).
W ocenie organu odwoławczego przywołany art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 u.g.n., również nie ma zastosowania art. 217 ust. 2 u.g.n., albowiem odnosi się on do nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r. Natomiast w niniejszej sprawie zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta przez G. L. w dniu 2 października 1992 r.
Nabycie działek nr [...] o łącznej powierzchni 0,3097 ha nastąpiło wówczas za kwotę [...]zł. Starosta L. decyzją z dnia [...] r. (ostateczną na dzień [...] r. w zakresie pkt I-IV i VIII) orzekł o zwrocie na rzecz osób uprawnionych przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1083 ha i nr [...] o pow. 0,2014 ha, położonej w L. przy ul. [...]. W związku z uchyleniem ww. decyzji w części dotyczącej zobowiązania wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, kwestia odszkodowania z tego tytułu do dnia dzisiejszego pozostała nierozstrzygnięta. Koniecznym stało się bowiem ustalenie czy orzeczone do zwrotu na rzecz G. L. zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza aktualnej na dzień zwrotu wartości nieruchomości. Waloryzacji powyższej kwoty dokonano na dzień zwrotu przedmiotowych działek przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę [...]zł, tj. w przybliżeniu [...] zł za 1 m2 zwróconej powierzchni.
Organ I instancji uwzględniając wskazania zawarte w wyrokach WSA w L., oraz uzasadnienie Wojewody zawarte w decyzji z dnia [...] r. znak: [...] do ustalenia aktualnej na dzień zwrotu wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1083 ha i nr [...] o pow. 0,2014 ha, zwróconej ww. osobom uprawnionym na mocy decyzji Starosty lubelskiego z dnia [...] r., wyznaczył rzeczoznawcę majątkowego (nr [...]) do sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego.
W związku z powyższym biegła uwzględniając zasady określone w u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w dniu 19 grudnia 2017 r. dokonała wyceny określając aktualną na dzień zwrotu nieruchomości jej wartość rynkową na kwotę [...]zł. Z powyższego jednoznacznie wynika, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania tj. [...] zł nie przekracza aktualnej na dzień zwrotu wartości rynkowej nieruchomości tj. [...] zł, w związku z czym ww. wnioskodawcy zobligowani są do zwrotu na rzecz G. L. na warunkach i w terminie określonym w sentencji niniejszej decyzji kwoty [...]zł, stosownie do udziałów w zwróconej nieruchomości, tj. po [...] części każde z nich. W dalszej kolejności opinia rzeczoznawcy majątkowego, określająca wartość nieruchomości stanowiła podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. znak: [...]
Organ odwoławczy podkreślił jednak, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n operat szacunkowy jest dokumentem opatrzonym datą ważności i może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., stąd jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym wykorzystanie operatu szacunkowego po upływie ww. okresu na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n., jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego - autora tegoż operatu.
W związku z powyższym wymagane potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego stanowiącego dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Sama zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa ww. przepisie prawa powoduje, że operat szacunkowy nie może być wykorzystany nawet w okresie jego ustawowej ważności, czyli 12 miesięcy od daty sporządzenia.
Umieszczenie w klauzuli aktualności zastrzeżenia, że operat zachowuje ważność przez wskazany okres o ile "nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości i nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość" pozbawione jest w istocie znaczenia. Oczywiste jest, że wystąpienie wskazanych okoliczności spowodowałoby konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego nawet, gdyby zastrzeżenia takiego klauzula aktualności byłaby pozbawiona (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK [...]).
Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa [...]) organ odwoławczy wyjaśnił, że termin 12 miesięcy przez jaki operat szacunkowy może być wykorzystany dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym dla danej sprawy i jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i dokonanie rozstrzygnięcia na jego podstawie spowodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 34/14).
W związku z powyższym, że ww. operat szacunkowy stracił swoją aktualność w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda pismem z dnia 8 maja 2020 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. W udzielonej pisemnie odpowiedzi z dnia 14 maja 2020 r. biegła oświadczyła, iż "przesłane zlecenie jest niezasadne, gdyż operat szacunkowy został sporządzony 19 grudnia 2017 r. i odebrany protokołem z dnia 22 grudnia 2017 r., stąd okres 24 miesięcy minął w dniu 19 grudnia 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższy fakt należy stwierdzić, iż brak jest możliwości aktualizacji przedmiotowej wyceny".
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez dołączenie do operatu stosownej klauzuli można dokonywać tylko wówczas, gdy rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Natomiast w sytuacji gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości, to powinien być sporządzony nowy operat. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości.
Na podstawie ww. przepisu prawa organ odwoławczy uznał, że nie jest władny samodzielnie ocenić, czy wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy majątkowego uległa zmianie, gdyż spoczywa na nim powinność sprawdzenia, w ramach kontroli wymagań formalnych operatu, czy nie uległy zmianie parametry stanowiące podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż jeżeli na etapie postępowania przed organem odwoławczym doszło do zdezaktualizowania operatu szacunkowego i jego aktualizacja nie jest obecnie możliwa do realizacji to wydanie decyzji na tym etapie w oparciu o nieaktualny szacunek jest niedopuszczalne.
W analizowanej sprawie kwestia braku ważności potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 19 grudnia 2017 r. przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego jest uchybieniem istotnym, niepozwalającym organowi drugiej instancji na rozstrzygnięcie czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a fakt utraty mocy jego obowiązywania w obrocie prawnym, stanowiącej podstawowy dowód w sprawie, uzasadnione jest podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy uznał, że w tym stanie rzeczy konieczne jest sporządzenie nowego operatu, gdyż poddanie istniejącego operatu aktualizacji nie jest bowiem możliwe ze względu na upływ maksymalnego okresu na jaki może być obecnie przedłużona jego aktualność.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła G. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 i 2 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, z późn. zm.), dalej u.g.n. poprzez błędną interpretację przepisów i uznanie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy według stanu na dzień zwrotu nieruchomości tj. 28 grudnia 2015 r. jest zdezaktualizowany.
2/ naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, szczególnie przez uznanie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, operatu szacunkowego za zdezaktualizowany;
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, której okoliczność ta nie zachodzi.
W uzasadnieniu sprzeciwu G. L. wskazała, że decyzja Starosty L. z dnia [...] r., orzekająca o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna z dniem 28 grudnia 2015 r. w zakresie pkt l-IV i VIII. Z powyższego wynika, że za "dzień zwrotu" należy przyjąć datę 28 grudnia 2015 r., a więc dzień, w którym nastąpiło przejście prawa własności działek ewidencyjnych nr [...] (obr. 11, ark.6) na rzecz osób uprawnionych. Do dnia dzisiejszego decyzja w punktach dot. zobowiązania wnioskodawców do zapłaty na rzecz G. L. odszkodowania z tytuł zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stała się ostateczna.
Zgodnie z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość od tworze ni owa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Jeżeli zwrotowi podlega udział w wywłaszczonej nieruchomości albo w jej części, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do wielkości udziału.
W związku z dyspozycją art. 150 ust. 5 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy.
Jak wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2017 r., biegła oszacowała aktualną na dzień zwrotu - czyli na dzień 28 grudnia 2015 r., wartość zwróconej osobom uprawnionym, nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] (obr. [...], ark. [...]) na kwotę [...]zł. W ocenie G. L., bezzasadne jest zlecanie i wykonywanie kolejnego operatu szacunkowego na dzień zwrotu nieruchomości, który został już dokonany. W aktach sprawy znajduję się sporządzona w dniu 19 grudnia 2017 r., wycena nieruchomości na dzień 28 grudnia 2015 r., Organy I i II instancji nie dopatrzyły się błędów w operacie. Ewentualna ponowna wycena nieruchomości na dzień 28 grudnia 2015 r., nie wykaże więc zmiany wartości w stosunku do poprzedniego operatu z 19 grudnia 2017 r. Spowoduje jedynie wzrost kosztów postępowania.
W ocenie G. L., Wojewoda powinien samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy bowiem upoważnia go do tego art. 136 k.p.a., nawet jeżeli uznał, że operat jest zdezaktualizowany. Niezależnie od powyższego operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2017 r., nie jest zdezaktualizowany, bowiem dotyczy on ustalenia historycznej wartości nieruchomości tj. na dzień 28 grudnia 2015 r.
Ponadto zdaniem G. L. Wojewoda skierował dopiero w dniu 8 maja 2020 r., pismo do rzeczoznawcy majątkowego, w którym pierwszy raz wskazał zgodnie z art. 36 § 1 nowy termin załatwienia sprawy - wyznaczając go na dzień 30 czerwca 2020 r. Swoim zaniechaniem przyczynił się więc do powstania wątpliwości co do ważności operatu szacunkowego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego.
Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z powołanych powyżej przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Podstawą do ustalenia zwrotu zwaloryzowanej kwoty był operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.
Co przy tym istotne, art. 156 ust. 4 u.g.n. począwszy od 22 września 2004 r. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca") do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. po nowelizacji nie daje możliwości wielokrotnego aktualizowania operatu.
Po potwierdzeniu aktualności operat może być stosowany w kolejnych 12 miesiącach, liczonych od dnia upływu okresu, o jakim mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., czyli od upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 grudni 2019 r., sygn. akt I OSK [...]).
Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w dniu wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] r. wskazany operat szacunkowy utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie, a jednocześnie nie było możliwe potwierdzenie jego aktualności, co oznacza że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda pismem z dnia 8 maja 2020 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. W udzielonej pisemnie odpowiedzi z dnia 14 maja 2020 r. biegła oświadczyła, iż "przesłane zlecenie jest niezasadne, gdyż operat szacunkowy został sporządzony 19 grudnia 2017 r. i odebrany protokołem z dnia 22 grudnia 2017 r., stąd okres 24 miesięcy minął w dniu 19 grudnia 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższy fakt należy stwierdzić, iż brak jest możliwości aktualizacji przedmiotowej wyceny".
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę podziela, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4279/18, LEX nr 2601989).
W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą.
Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na kontroli tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a.
Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.