Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] KR – po rozpatrzeniu odwołania Wójta G. G. i odwołania T. B. od decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,0172 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym D., G. G., wywłaszczoną od K. i T. małż. B. w związku z realizacją inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości D., na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] Starosta L. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości D. na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej nr [...]
Na mocy ww. decyzji działka nr [...] o pow. [...] ha, należąca dotychczas do K. i T. małż. B., stała się własnością G. G..
W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Starosta L. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość.
W toku postępowania Starosta L., działając na podstawie art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. Dz. U.z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n."), zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą ustalenia odszkodowania.
Rzeczoznawca majątkowy M. S. (nr [...]) sporządziła w dniu [...] kwietnia 2018 r. operat szacunkowy, w którym dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]złotych.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Starosta L. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. i T. małż. B. w kwocie [...]złotych, obejmującej wartość działki w wysokości [...] złotych ([...] zł za 1 m2) oraz wartość składników roślinnych tj. trawnika (murawy ekstensywnej) w wysokości [...] złotych. Ustalając kwotę odszkodowania organ nie powiększył jej o 5 % wartości nieruchomości, wyjaśniając, że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. le pkt 3 specustawy drogowej, tj. do dnia [...] listopada 2017 r.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli T. B. i Wójt G. G.. W obu odwołaniach skarżący zakwestionowali wysokość ustalonej kwoty odszkodowania, powołując się na okoliczność, iż w sporządzonej przez biegłą wycenie przedmiotowej nieruchomości pominięto koszty związane z usunięciem 3 sztuk drzew tj. lip drobnolistnych, których korzenie niszczyły podbudowę drogi gminnej oraz negatywnie wpływałyby na konstrukcję jej poszerzenia.
Uzupełniając materiał dowodowy Wojewoda w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniach, a także o potwierdzenie stosowną klauzulą aktualności operatu szacunkowego, stosownie do art. 154 u.g.n.
W piśmie z dnia [...] września 2019 r. rzeczoznawca majątkowa M. S. odniosła się do zarzutów odwołania, jednocześnie dokonując potwierdzenia aktualizacji operatu szacunkowego. Biegła wyjaśniła przede wszystkim, że w sporządzonym przeze nią operacie szacunkowym, w wycenie nie zostały ujęte nasadzenia lip, ponieważ składniki te na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2017 r. nie stanowiły części składowych szacowanej nieruchomości. Stan nieruchomości ustalono w trakcie oględzin przeprowadzonych w obecności uprawnionego geodety, wykonującego również mapy podziałowe dla przedmiotowej inwestycji, które posłużyły do opracowania wartości przejmowanych nieruchomości. Geodeta S. S., przed sporządzeniem operatu szacunkowego, wskazał granice przejmowanej na własność G. G. działki. W wyniku dokonanych w dniu okazania granic pomiarów geodezyjnych nasadzenia lip znalazły się poza granicami wywłaszczanej działki o nr ewidencyjnym [...]. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie biegłej, nie można przyporządkować wartości nasadzeń drzew lipy działce nr ew. [...], gdyż nie stanowią one jej części składowych.
Odnośnie zarzutu małż. [...] dotyczącego wysokości odszkodowania biegła stwierdziła, że jest on bezzasadny, ponieważ na dzień [...] września 2017 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. G. (zaświadczenie wydane przez Urząd G. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]) wyceniana działka nr ewid. [...] leżała w terenie oznaczonym symbolem KDD-G (przeznaczenie pod drogę gminna) i została wydzielona z terenu upraw polowych, ogrodniczych, szkółkarskich, bez prawa nowej zabudowy - symbol R. Skoro przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę, jej przeznaczenie tożsame jest z celem wywłaszczenia, więc wartość rynkowa nieruchomości stosownie art. 134 ust. 3 u.g.n., została określona według aktualnego sposobu jej użytkowania.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości D., na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej nr [...], stanowił pierwotnie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. (w treści decyzji omyłkowo podano datę: [...] grudnia 2017 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., a następnie wskutek utraty jego ważności, został potwierdzony przez ww. biegłą klauzulą aktualności z dnia [...] września 2019 r.
Przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, użytkowana jako teren zieleni przydrożnej, w otoczeniu rozproszonej zabudowy zagrodowej, związanej z ujęciem wód podziemnych, terenów rolnych, znajduje się otoczenie prężnie rozwijającego się ośrodka gminnego, bliskie położenie zwartej zabudowy mieszkaniowej, do części składowych wycenianej nieruchomości należy trawnik ekstensywny na powierzchni 60 m2 oraz fragment drogi gminnej (asfalt) na powierzchni 49 m2.
Wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (20 września 2017 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod budowę drogi publicznej, zatem – jak podkreślił organ odwoławczy – cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku obrotu nieruchomościami wykazała, że odnotowano klika transakcji nabycia nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi gminne wydzielone z terenów budowlanych, które spełniają wymóg podobieństwa zdefiniowany w art. 4 pkt 16 u.g.n.
Zatem wartość rynkowa wycenianej nieruchomości określono przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z zasadami określonymi w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Analiza rynku wykazała brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania, zatem nie występują warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości. W związku z tym do celów odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 135 ust. 1 u.g.n., określono wartość odtworzeniową nieruchomości, oddzielnie określając wartość gruntu i oddzielnie wartośćego części składowych (art. 135 u.g.n.). Zgodnie z art. 36 ust.4 rozporządzenia w pierwszej kolejności biegła analizowała rynek nieruchomości drogowych.
Analiza rynku wykazała wystarczająca ilość danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego, zatem grunt oszacowano przy pomocy nieruchomości drogowych w podejściu porównawczym. Wojewoda wyjaśnił, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej za pomocą współczynników ze względu na cechy różniące te nieruchomości oraz zmiany poziomu na skutek upływu czasu. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, które cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, będącymi przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości.
Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawne oraz zachowanie się rynku lokalnego nieruchomości, do oszacowania wartości odtworzeniowej nieruchomości biegła określiła sumę wartości poszczególnych jej części składowych według metodologii zawartej w art. 153 ust. 3 u.g.n. tj. oddzielnie grunt, oddzielnie części składowe - dla potrzeb określenia wartości rynkowej gruntu w związku z występującymi na nim w badanym okresie czasu wystarczającej ilości transakcji nieruchomości podobnych, zastosowano podejście porównawcze parami stosując zasady metodyczne zawarte w art. 4 ust. 1 i 3 wrozporządzenia, z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 134 ust. 2 u.g.n. Natomiast wartość składników roślinnych określono podejściu kosztowym, metoda rzeczywistych kosztów odtworzenia tzw. skierniewicką.
Spośród odnotowanych transakcji obrotu nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z gruntów rolnych rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór transakcji stanowiący podstawę wyceny, składającej się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości do wycenianej dotyczących prawa własności niezabudowanych działek gruntu, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od kwietnia 2015 r. do daty wyceny, położonych w terenie rolnym bez prawa zabudowy oraz wobec wykazania w analizie rynku tendencji względnie stabilnych w zakresie cen nieruchomości, nie korygowano cen ze względu na upływ czasu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 135 ust. 4 u.g.n., przy określeniu wartości budynków i budowli szacuje się koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia, dlatego wartość składników budowlanych znajdujących się na działce określono w podejściu kosztowym, metoda kosztu odtworzenia, techniką elementów scalonych. Przy technice elementów scalonych koszty odtworzenia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót budowlanych oraz cen kształtujących się w regionie, w którym wyceniany jest zlokalizowany obiekt. Cena jednostkowa za 1 m2 jezdni wynosi 274 zł. Od tej wartości odjęto pozycje "elementy ulic". Po redukcji powyższych elementów wartość 1 m2 drogi wynosi [...] zł.
W konsekwencji operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została określona na kwotę [...]zł, w tym wartość gruntu [...] zł, wartość składników budowlanych (asfalt) – [...] zł, wartość składników roślinnych - [...] zł.
Wojewoda podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego, w tym m.in pisma Urzędu G. G. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], wynikało, że inwestorem utwardzania drogi asfaltem na ww. działce była G. G., Starosta L. odliczył zatem ww. poniesione przez ww. Gminę koszty budowlane, ustalając wysokość odszkodowania na rzecz małż. [...] w łącznej wysokości [...] zł.
Organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy jest przejrzysty, zwięzły i w szczegółowy sposób uzasadniony. Wojewoda podkreślił przy tym, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Do merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w myśl art. 157 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie strona skarżąca tego nie uczyniła.
W ocenie organu drugiej instancji niezasadny jest także zarzut podniesiony zarówno przez Wójta G. G., jak i skarżącego T. B., że wycięte lipy drobnolistne w liczbie 3 sztuk powinny zostać objęte wyceną z uwagi na fakt ich lokalizacji w granicy pasa drogowego. Wojewoda podkreślił, że w odpowiedzi pisemnej z dnia [...] września 2019 r. rzeczoznawca majątkowa - M. S. wyjaśniła, że w czasie przeprowadzonych oględzin ww. nieruchomości podczas których obecny był również skarżący T. B., biegły geodeta - S. S. wskazał, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych nasadzenia lip znalazły się poza granicami wywłaszczanej działki nr ew. [...]. Odwołujący nie sformułowali natomiast racjonalnych argumentów, na podstawie których można by by kwestionować wiarygodność sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2018 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną Wojewody wniósł T. B.. W treści skargi nie przedstawił jednak żadnych zarzutów ani wniosków procesowych. Wskazał jedynie, że K. B. zmarła przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, załączając kopię odpisu skróconego aktu zgonu znak: [...] z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że K. B. zmarła w dniu [...] września 2018r., a także kopię aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że spadek po K. B. odziedziczyli: mąż T. B. i syn A. B. – po ˝ części każdy z nich (k. 4-5 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej uwzględnienie jako zasadnej w związku z nowymi dowodami mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów należało uznać ją za zasadną. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2018 r. podlegają bowiem stwierdzeniu nieważności, jako dotknięte kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą ze skierowania tych rozstrzygnięć (m.in.) do osoby nieżyjącej.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, Sąd na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Treść kontrolowanych decyzji organów obu instancji nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcia te skierowano zarówno skarżącego T. B., jak i do jego żony K. B.. Co istotne, osoby te uczyniono bezpośrednimi adresatami ww. decyzji, którym przyznano określone w tych decyzjach uprawnienie (prawo do ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość).
Tymczasem w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie, na podstawie załączonego do skargi skróconego odpisu aktu zgonu znak: [...] z dnia [...] września 2019 r., ustalono, że K. B. zmarła w dniu [...] września 2018 r. r. Oznacza, że K. B. zmarła przed formalnym zakończeniem postępowania administracyjnego wszczętego w jej udziałem w niniejszej sprawie, przy czym nie żyła już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, Lex nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn.. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138).
Powyższe stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, Lex nr 1260058).
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród osób będących bezpośrednimi adresatami decyzji organów obu instancji, znalazła się osoba nieżyjąca, rozstrzygnięcia te uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy organy wiedziały o śmierci wskazanej wyżej strony postępowania oraz, czy ich ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, Lex nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2406/10, Lex nr 1150790).
Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie (w miejsce nieżyjącej K. B. uwzględni jej następców prawnych).
Wobec konieczności wyeliminowania powyższego uchybienia za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać natomiast należy merytoryczne badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nia w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]złote, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.