Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Wojewoda - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r. poz. 1186), dalej jako "pr. bud." - po rozpatrzeniu odwołania D. W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] lipca 2019r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (xero lub drukarnia) na parterze oraz dwustanowiskowym garażem na kondygnacji -1 wraz z niezbędną infrastrukturą: instalacjami wewnętrznymi wod. - kan., c.o., gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną i teletechniczną i instalacjami zewnętrznymi: gazową, kanalizacji deszczowej (ze zbiornikiem na deszczówkę z pompą do podlewania zieleni), elektryczną oraz zagospodarowania na działce: ogrodzenie w formie muru oporowego, miejsce na kontenery na śmieci, rampa zjazdowa z ekokratą, chodnik, schody zewnętrzne na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L..
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu [...] lutego 2019r. do Urzędu Miasta L. wpłynął wniosek K. K. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego dwa dwupoziomowe lokale mieszkalne na parterze oraz podpiwniczeniem, wraz z niezbędną infrastrukturą: instalacjami wewnętrznymi wod. - kan., c.o., gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną i teletechniczną i instalacjami zewnętrznymi: gazową, kanalizacji deszczowej (ze zbiornikiem na deszczówkę z pompą do podlewania zieleni), elektryczną oraz zagospodarowania na działce: ogrodzenie wraz z furtką i bramą wjazdową, miejsce na kontenery na śmieci, podjazd utwardzony na dwa samochody, schody zewnętrzne, klomby z roślinnością na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L.. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.
Po analizie zebranego materiału dowodowego, organ I instancji stwierdzając, że złożone dokumenty są niekompletne, a dokumentacja projektowa zawiera błędy i nieprawidłowości, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości. W ustalonym terminie w dniu [...] czerwca 2019r. wpłynęło uzupełnienie wniosku wraz z poprawioną dokumentacją projektową, jednocześnie inwestor zmienił zakres wniosku o wydanie pozwolenia, wskazując na: "rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (xero lub drukarnia) na parterze oraz dwustanowiskowym garażem na kondygnacji -1 wraz z niezbędną infrastrukturą: instalacjami wewnętrznymi wod. - kan., c.o., gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną i teletechniczną i instalacjami zewnętrznymi: gazową, kanalizacji deszczowej (ze zbiornikiem na deszczówkę z pompą do podlewania zieleni), elektryczną oraz zagospodarowania na działce: ogrodzenie w formie muru oporowego, miejsce na kontenery na śmieci, rampa zjazdowa z ekokratą, chodnik, schody zewnętrzne na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L." i dostosowując projekt budowlany do zmienionego wniosku.
W dniach [...] lutego 2019 r., [...] maja 2019 r., [...] lipca 2019 r., do organu wpłynęły pisma D. W., właścicielki działki sąsiedniej o numerze ewid. [...], która sprzeciwiła się realizacji spornej inwestycji, wskazując, że budynek jest zbyt wysoki i położony w granicy działki, w bliskiej odległości od jej domu, co spowoduje ograniczenie w dostępie światła oraz może powodować utrudnienia dla ewentualnej rozbudowy jej budynku. Ponadto nie wyraziła ona zgody na wstęp i wykonywanie prac budowlanych na terenie jej działki oraz na usunięcie istniejącego ogrodzenia. Wskazała też, że posadowienie tak dużego budynku może spowodować naruszenie fundamentów i konstrukcji jej starego już budynku. Zażądała odsunięcia projektowanej inwestycji jak najdalej od granicy jej działki.
Analizując złożoną dokumentację oraz zastrzeżenia stron postępowania do planowanej inwestycji, organ I instancji stwierdził, że planowany budynek spełnia warunki lokalizacyjne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1065), dalej jako "r.w.t." Przepis § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. zezwala na lokalizację budynku w granicy działki w przypadku, gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m. Działka objęta planowaną inwestycją ma szerokość ok. 8,5 m, co w oczywisty sposób spełnia warunki wskazanego przepisu.
Ponadto, zgodnie z w/w rozporządzeniem, ściany projektowanego budynku od strony nieruchomości sąsiednich (na działkach o nr ewid. [...]) są ścianami oddzielenia pożarowego o REI 120. Projektowana inwestycja spełnia warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. w zakresie powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości zabudowy oraz zapewnienia miejsc postojowych. Dokumentacja została uzupełniona, jest kompletna, zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz została sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i będące członkami odpowiednich izb samorządu zawodowego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji D. W., podnosiła, że projektowany budynek będzie stanowił dużą uciążliwość dla niej i jej rodziny, będzie kolidował z istniejącym zagospodarowaniem jej działki oraz zacieniał istniejący na jej działce budynek mieszkalny, jak również stanowił zagrożenie w trakcie prowadzenia prac budowlanych. Ponadto wskazała na istniejący konflikt sąsiedzki z inwestorem oraz na stan zdrowia jej i jej małoletnich dzieci, który może ulec pogorszeniu na skutek prowadzonych na sąsiedniej działce robót budowlanych.
Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania, a podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji stwierdził, że:
- - dokumentacja projektowa zawiera wymaganą przez przepis § 206 ust 1 r.w.t. ekspertyzę stanu technicznego budynku istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, z której wynika, że sporna inwestycja nie spowoduje zagrożeń dla budynku mieszkalnego skarżącej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...];
- - zawarta w projekcie budowlanym Analiza nasłonecznienia i Analiza przesłaniania wskazuje jednoznacznie, że projektowany budynek spełnia warunki określone w § 13 i § 60 r.w.t. w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w tym do budynku mieszkalnego skarżącej;
- - sporny budynek spełnia również pozostałe przepisy, określone w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. w zakresie: odległości miejsc parkingowych od zabudowań (§19), odległości miejsc składowania odpadów (§ 23), odległości od zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (§ 36), lokalizacji miejsc zabaw dla dzieci (§ 40);
- - projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami oraz aktualnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwych izb samorządy zawodowego, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu przedmiotowego projektu zgodnie z aktualnymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, projekt posiada wszystkie konieczne uzgodnienia, wymagane przepisami odrębnymi oraz dołączoną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, co zostało stwierdzone przez organ I instancji i nie zostało podważone w toku niniejszego postępowania odwoławczego.
Wojewoda wskazał ponadto, że działka skarżącej o numerze ewid. [...], znajduje się wprawdzie w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co oznacza, że sporny budynek wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu (zgodnie z art. 3 pkt 20 pr. bud. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu), to jednak działka, na której planowana jest lokalizacja spornego budynku ma szerokość mniejszą niż 16 m, co oznacza, że inwestycja spełnia warunki określone w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. Powstałe ograniczenia są więc zgodne z obowiązującym w tym zakresie prawem, a co za tym idzie - nie mogą być podstawą do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Przytoczył treść § 1 r.w.t. - "Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 pr. bud." i stwierdził, że ustalenia co do spełnienia szczegółowych warunków technicznych należy traktować jako wypełnienie warunków ogólnych wymienionych w art. 5 pr. bud., a więc także w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Ocenę zgodności zamierzeń inwestycyjnych z wymaganiami przepisów można prowadzić tylko dla sposobu użytkowania deklarowanego przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę. "Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to te osoby, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na których mają powstać planowane inwestycje będą decydowali o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego" (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2003 r. II SA/Ka 1563/02).
Również wątpliwości skarżącej dotyczące celowości spornej inwestycji nie mogą - zdaniem Wojewody - stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Sposób zagospodarowania działki, a w szczególności wznoszenie na jej terenie obiektów budowlanych, o ile jest zgodny z obowiązującymi przepisami, jest suwerenną decyzją inwestora, która nie podlega badaniu przez organy administracji architektoniczno – budowlanej, co wynika z art. 4 pr. bud.: "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami".
Wojewoda przytoczył także treść art. 35 ust. 4 pr. bud., zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku stwierdzenia, że inwestycja spełnia wymagania wyżej wskazanego art. 35 ust 1 oraz art 32 ust. 4 pr. bud., a fakt spełniania powyższych wymagań, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie budzi żadnych wątpliwości organu odwoławczego. Podkreślił, że przepis art. 35 ust. 4 jest przepisem związanym, niezależnym od woli organu. Oznacza to, że organ orzekający musi wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zostaną spełnione warunki określone w w/w przepisie. Argumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącej i jej małoletnich dzieci oraz istnienia wieloletniego konfliktu sąsiedzkiego z inwestorem pozostają nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie obowiązującego prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r., D. W. reprezentowana przez [...]. A. B., wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przed Prezydentem Miasta L., które stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Podniosła, że w sytuacji, gdy prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest wykazane niewadliwe, przez co może budzić wątpliwości, a zmiana przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym spowodowałaby niezachowanie odległości, zwłaszcza gdy budowa jest projektowana niedaleko granicy, do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy.
Poza tym, zdaniem skarżącej, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t., który przewiduje, że - co do zasady - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 pr. bud. obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie wszystkie jednak interesy osób trzecich podlegają ochronie, chronione są wyłącznie interesy prawne, a nie są chronione interesy jedynie faktyczne. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego.
Zdaniem skarżącej, organy naruszyły także zasady postępowania wyrażone w przepisach tj. art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Nie przeprowadziły postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, że dzięki temu mogłyby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie i nie odniosły się do zarzutów strony. Organy administracji w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w granicy muszą należycie wyważyć interesy strony, gdyż zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora.
Wyważenie to następuje w oparciu o przepisy prawa, w tym m.in. o przepisy r.w.t. i przepisy Rozdziału 4 ustawy - Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 pr. bud. należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany, powinien więc rozważyć ją w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 k.c. Wynika z nich, że wprawdzie nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jednak nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, a tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Zdaniem skarżącej, tak nie może być rozumiany przepis art. 35 ust. 4 pr. bud.
Skarżąca podnosiła także, że granica prawdopodobnie istnieje w miejscu ogrodzenia, a nie tak jak na mapach ewidencyjnych. Zrealizowanie spornego budynku zgodnie z mapami może spowodować naruszenie fundamentów jej domu "na mapach w dokumentacji inwestora widać, że wchodzi planowaną inwestycją w jej nieruchomość".
Wskazywała na konflikt z inwestorem, nacechowany złą wolą wobec skarżącej, co spowodowało znaczne pogorszenie się jej stanu zdrowia. Skarżąca obawia się więc, że inwestor nie będzie przestrzegał zasady poszanowania interesów osób trzecich, w tym jej. Realizacja inwestycji w granicy wpłynie znacząco niekorzystnie na jej nieruchomość i korzystanie z niej. Podkreśliła, że samotnie wychowuje dzieci i potrzebuje spokoju, którego nie będzie mieć w razie realizacji spornej inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany powinien wziąć pod uwagę przepisy k.c. z zakresu prawa sąsiedzkiego, a także zasady współżycia społecznego, nie tylko przepisy techniczno-budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna częściowo z przyczyn w niej wskazanych, jak również z innych przyczyn, które sąd administracyjny uwzględnia z urzędu zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a."
W świetle art. 35 ust. 4 pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pr. bud., te wymagania to:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (...).
Jednym z podstawowych warunków wydania pozwolenia na budowę jest więc zgodność inwestycji z planem miejscowym, bowiem w razie takiej niezgodności, organ ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia. Niewątpliwie ocena w tym zakresie wymaga jednoznacznego ustalenia przedmiotu inwestycji, jej charakteru, rozmiaru, co pozwoli na jasne sformułowanie jej przeznaczenia i zamierzonego sposobu użytkowania – tylko bowiem wówczas możliwe będzie dokonanie sprawdzenia, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sposób użytkowania obiektu budowlanego powinien być precyzyjnie określony w projekcie budowlanym, podlegającym zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to z wprost z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018.r, poz. 1935), który stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny (...), który powinien określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (...).
W świetle art. 36a ust. 5 pr. bud. zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest traktowana jako istotne odstąpienie od odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sposób użytkowania podlega więc ocenie organu architektoniczno-budowlanego, a zmiana zatwierdzonego wraz z pozwoleniem na budowę użytkowania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia. Sposób użytkowania wiąże się z określonymi parametrami określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 pr. bud.), zmiana w tym zakresie to zmiana sposobu użytkowania.
W niniejszej sprawie przedmiot inwestycji i zamierzony sposób użytkowania spornego obiektu nie został dostatecznie określony. W pierwotnym wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. (k.3 akt I instancji) inwestor wskazywał, że planowana inwestycja to (poza rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego) "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma 2-poziomowymi lokalami mieszkalnymi". Początkowo projekt nie przewidywał więc lokalu usługowego. Następnie w dniu [...] czerwca 2019 r (k.51) inwestor zmienił przedmiot inwestycji wskazując na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (np. xero lub drukarnia) na parterze oraz 2-stanowiskoym garażem na kondygnacji -1".
Natomiast w zaskarżonej decyzji organ udzielił pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (xero lub drukarnia)", zawężając przedmiot działalności w lokalu usługowym do dwóch rodzajów – xero albo drukarnia, a więc wykluczając możliwość prowadzenia innej jeszcze działalności usługowej, pomimo tego, że inwestor we wniosku wskazywał te rodzaje działalności jedynie przykładowo ("np."). Zasadniczo organ architektoniczno-budowalny związany jest wnioskiem inwestora, bez jego zgody nie może modyfikować parametrów inwestycji, ani jej przeznaczenia. Ograniczenie w zakresie rodzaju działalności, jakiego dokonał organ w niniejszej sprawie jest więc wadliwe. W związku jednak z tym, że inwestor tego nie zakwestionował, wadliwość tę należy uznać za nieistotną.
Niezależnie od tego stwierdzić należy, że działalność polegająca na prowadzeniu xero i działalność polegająca na prowadzeniu drukarni mogą znacznie się od siebie różnić: o ile xero to zwykle niewielki punkt usługowy, o tyle drukarnia, zależnie od rozmiarów działalności, może być traktowana jako zakład produkcyjny, wiążący się ze znacznie większym oddziaływaniem na środowisko (zapachy, wydzielanie szkodliwych substancji, np. związane z przygotowaniem farb do wydruku). W sprawie organy nie ustaliły, o jaką działalność chodzi inwestorowi, a w dokumentacji projektowej brak danych co do zakresu planowanej działalności, brak jej opisu, danych technicznych. W drukarni powinna być zapewniona wymiana powietrza, która wynika z różnego rodzaju zanieczyszczeń, potrzeb użytkowania, bilansu ciepła oraz wilgotności. W zaskarżonej decyzji brak informacji na ten temat, organ zatwierdził projekt budowlany na budowę budynku z drukarnią, nie ustalając w ogóle jej istotnych parametrów.
W związku z brakiem jednoznacznego określenia przedmiotu zamierzonej działalności w spornym lokalu usługowym, nie tylko nie można ocenić prawidłowo zakresu oddziaływania inwestycji, ale też nie da się ocenić, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...]). Działka objęta inwestycją jest położona w terenie oznaczonym symbolem M3 – "teren zabudowy mieszkaniowej", zaś zasady zagospodarowania tego terenu zostały określone w § 26 planu. Zgodnie z tym przepisem, podstawowym przeznaczeniem gruntów z tym terenie jest zabudowa mieszkaniowa o mieszanej strukturze i pod usługi nieuciążliwe o intensywności zabudowy netto 0,6 – 1,0 liczonej w granicach bilansowanego terenu".
Z kolei "usługi nieuciążliwe" plan definiuje w § 3 pkt 19 jako "usługi spełniające wymogi sanitarne właściwe dla podstawowego przeznaczenia obiektu budowlanego i niezalizane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska". W przepisie § 12 plan wprowadza obowiązek ograniczenia wszelkiej uciążliwości do granic własnej posesji.
Organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że sporna inwestycja nie narusza obowiązującego planu miejscowego, nie odniosły się w ogóle do pojęcia "usług nieuciążliwych". W związku z niejasnymi ustaleniami co do zamierzonego sposobu użytkowania spornego budynku, nie można ocenić, czy sporna inwestycja w ogóle jest w tym terenie dopuszczalna. Stanowisko organów obu instancji o zgodności inwestycji z tym planem jest więc co najmniej przedwczesne. Inwestor musi jasno określić, jaki rodzaj działalności chce prowadzić w spornym lokalu usługowym, od tego bowiem zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, skoro nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jeśli jest ona niezgodna z planem miejscowym.
Wątpliwości budzi też ocena organów co do zgodności inwestycji z przepisami tj. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Rzeczywiście rację ma organ, że zasadniczo przyjmuje się w orzecznictwie, że "zgodnie z zasadą wolności budowlanej (art. 4 p.b.), zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami tego prawa, wyklucza ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud." (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., II SA/Wr 628/18), zaś "obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2019r., II SA/Bd 1033/18).
Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się także na znaczenie w procesie inwestycyjnym zasady dobrego sąsiedztwa. W wielu wyrokach sądy do tej zasady się odwołują przy ocenie stosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., wskazując, że choć właściciele nieruchomości sąsiednich mogą domagać się poszanowania swoich interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, tylko w takim zakresie, w jakim jest to "uzasadnione", to jednocześnie wyjaśniają, że chodzi o utrudnienia, które wiążą się z naruszeniem konkretnych przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, prawa cywilnego - w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r., II SA/Gl 312/19). "O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego." (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., II OSK 560/17). "W celu oceny, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 p.b., konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje uciążliwości dla otoczenia.
Wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga, aby przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy organ uwzględnił, że warunki realizacji inwestycji nie mogą ograniczać cywilnoprawnych uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza prawo we wskazanym wyżej zakresie organ zobowiązany jest do skorzystania z art. 35 ust. 3 p.b. i wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 92/18). "Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności - oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby". (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Lu 210/19).
Bardzo trafne stanowisko w tym zakresie wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 119/18, stwierdzając, że "zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. Należy więc opowiedzieć się za szerszym, niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna, stosowaniem § 13 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za czym przemawia też to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładanie go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Prawo budowlane zaś nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględniania podczas procesu inwestycyjnego, (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności.
Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie".
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Skoro w art. 4 pr. bud. ustawodawca wprowadził jako warunek realizacji prawa zabudowy zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami, a w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., przy projektowaniu i budowie nakazał zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, to "poszanowanie interesów osób trzecich wymaga umożliwienia tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., II SA/Go 626/19).
Należy przy tym podkreślić, że prawo zabudowy obejmuje nie tylko wykonywanie określonych robót budowlanych, w tym realizacji obiektu budowlanego o określonych parametrach technicznych, ale również korzystanie z takiego obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Zamierzony sposób użytkowania obiektu – jak wyżej wskazano – musi być określony w projekcie budowlanym, który następnie podlega zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Inwestor zobowiązany jest natomiast do użytkowania obiektu tak, jak to określono w tym projekcie. Jest to jednocześnie jego prawo. Kolejne inwestycje na działkach sąsiednich muszą zatem być realizowane z poszanowaniem tego prawa. Oddziaływania nowej inwestycji, uniemożliwiającego lub znacznie ograniczającego możliwość użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem, nie należy traktować zatem wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, lecz interesu prawnego.
W tym kontekście organ architektoniczno-budowlany w niniejszej sprawie powinien, po jednoznacznym ustaleniu zamierzonego sposobu użytkowania spornego obiektu, ocenić, czy nie zostanie naruszona zasada poszanowania interesów osób trzecich, tj. czy inwestycja nie uniemożliwi skarżącej korzystania z jej budynku mieszkalnego. To będzie zależeć od rozmiarów inwestycji i jej oddziaływań, a także rozwiązań technicznych, które zapobiegną tym ewentualnym oddziaływaniom. Organ powinien stanowisko swoje uargumentować stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie nie jest uprawnione założenie, że skoro inwestycja zgodna jest z warunkami techniczno-budowlanymi, to jednocześnie zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich. Przepisy techniczno-budowlane należy bowiem stosować (zasadniczo) co do inwestycji przyszłych, planowanych, natomiast jak wyjaśniono wyżej, poszanowanie interesów osób trzecich dotyczy umożliwienia, czy nieograniczenia prawa zabudowy innych nieruchomości, rozumianego także jako użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem istniejących już obiektów.
Natomiast gdy chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to nie są one uzasadnione.
W ocenie Sądu, organy nie miały podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym. Przede wszystkim należy wskazać, że w orzecznictwie wykształciły się dwa stanowiska odnośnie zależności postępowania o rozgraniczenie i postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Według pierwszego z nich - spór o prawo własności nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 8/110: "Spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości, czy ustalenie granic nieruchomości, co do zasady, nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."), wg drugiego - w przypadku sporu niezbędne jest zawieszenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1750/11, wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2010 r., II SA/Kr 267/10: "Rozstrzygnięcie sprawy o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę zależy od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością.
Tym samym spór o własność nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, prowadzony przed sądem powszechnym jest kwestią wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."). Niektóre zaś sądy zajmują stanowisko pośrednie, że "w sytuacji, gdy oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane to budzi wątpliwości lub istnieje spór odnośnie do dysponowania przez inwestora wskazanym prawem, organ administracji nie może poprzestać na stwierdzeniu, że oświadczenie zostało złożone, lecz ma obowiązek ustalenia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje" (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2403/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1750/11).
Niezależnie od trafności tych stanowisk stwierdzić, należy, że w niniejszej sprawie nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...]. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie dokumenty potwierdzające, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek inwestora, ale dotyczy ono innych działek tj. działek nr ewid. [...] i [...] (należących odpowiednio do inwestora i skarżącej). (postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2018 r., k. 13 akt admin. II instancji). Zarzut naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest więc, w świetle okoliczności sprawy, uzasadniony.
Również zarzuty skarżącej dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa jej budynku, nie zostały należycie uargumentowane. Do projektu budowlanego dołączono ekspertyzę tego budynku sporządzoną stosownie do § 206 r.w.t. i wynika z niej, że budynek skarżącej jest w dobrym stanie technicznym, nie posiada oznak nieprawidłowej konstrukcji, jest obiektem bezpiecznym, niewrażliwym na oddziaływanie wywołane wykopem pod fundamenty projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego. Niewielkie przemieszczenia w jego obrębie nie wpłyną na jego stan techniczny. Skarżąca kwestionując tę ekspertyzę tylko ogólnie zarzuciła, że "w przypadku jej domu (z 1930 r.) ekspertyza jest niewystarczająca", nie wskazała natomiast żadnych konkretnych okoliczności dotyczących jej budynku, świadczących o tym, że stan techniczny tego budynku nie jest dobry i inwestycja może zagrozić jego bezpieczeństwu.
Z tych samych względów nie jest też trafny zarzut skargi dotyczący zacienienia jej budynku. Projekt budowlany zawiera bowiem "Analizę nasłonecznienia" i "Analizę przesłaniania" (k.83 i 83 a tego projektu), z których wynika, że inwestycja spełnia wymagania określone w §60 i § 13 w.t. Skarżąca nie wskazała natomiast, dlaczego kwestionuje prawidłowość tych analiz.
Nie ma ponadto wpływu na wynik postępowania o wydanie pozwolenia na budowę kwestia konfliktu sąsiedzkiego, gdyż ma ona charakter cywilnoprawny (ewentualnie karny) i podlega rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Mimo niezasadności (na obecnym etapie postępowania) części zarzutów skarżącej, z wyżej wskazanych powodów decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji art. 35 ust. 1 pr. bud.
W ponownym postępowaniu organ podejmie czynności zmierzające do jednoznacznego określenia przeznaczenia spornego obiektu budowlanego, oceni, czy ze względu na rodzaj działalności, jaka ma być prowadzona w lokalu usługowym i jej oddziaływania, inwestycja ta może być uznana za usługi nieuciążliwe w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc czy w ogóle inwestycja jest w tym terenie dopuszczalna, a także wyważy prawo zabudowy inwestora i takie samo prawo zabudowy skarżącej w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wydane zostało na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).