Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K., zwanego dalej również skarżącym, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 8 lipca 2016 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Nyskiego z dnia 5 maja 2016 r., nr [...], odmawiającą uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, decyzji własnej z dnia 1 października 2014 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Uchwałą z dnia 1 września 2011 r., Nr [...], Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w [...], nieruchomości przy ul.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zwanej dalej Wspólnotą Mieszkaniową, właściciele, w drodze indywidualnego zbierania głosów w dniach od 25 lipca do 8 sierpnia 2011 r., wyrazili zgodę na zmianę sposobu użytkowania oraz przebudowę lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] na lokal użytkowy, którego właścicielem jest D. W.. W uchwale wskazano również, że w ww. lokalu będzie prowadzona działalność usługowa, tj. biuro obrotu nieruchomościami "[...]".
Natomiast prace zostaną wykonane zgodnie z projektowaną dokumentacją techniczną. Właściciela zobowiązano do uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia prac budowlanych w Starostwie Powiatowym w [...] oraz zapewnienia nadzoru budowlanego nad prowadzonymi pracami (§ 1 i § 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Wspólnoty (§ 3 uchwały), który stwierdził, że uchwała została przyjęta zgodnie z ustawą o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (§ 4 in fine uchwały).
Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r., skierowanym do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, J. K. zwrócił się o wyrażenie zgody na podjęcie - w trybie indywidualnego zbierania głosów - uchwały dotyczącej modernizacji i zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul.[...], w tym obniżenia stropu piwnicy/lokalu do ich wysokości 2,05 m, "podobnie jak istniejące w ciągu lokali i piwnic położonych od ulicy [...]". W załączeniu skarżący przedłożył proponowany projekt uchwały.
W dniu 12 marca 2014 r. na zebraniu sprawozdawczym Wspólnoty Mieszkaniowej, po przeprowadzeniu głosowania, powyższy wniosek skarżącego nie został przyjęty przez właścicieli lokali.
Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2014 r. skarżący wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego mającego na celu przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe - lokal usługowy-biura, położonego przy ul. [...] w [...]. Do wniosku skarżący dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 1 września 2011 r., Nr [...].
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 1 października 2014 r., nr [...], Starosta Nyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na roboty budowlane dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe - lokal usługowy-biura na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] ul. [...](dz. nr a, k.m. [...]).
W związku z zawiadomieniem Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 1 czerwca 2015 r., uzupełnionym 3 czerwca 2015 r., Starosta Nyski postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 1 października 2014 r., nr [...].
W dniu 6 lipca 2015 r. Starosta Nyski zawiadomił Prokuratora Rejonowego w [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez J. K. w związku z oświadczeniem nieprawdy co do posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wyjaśnił, że wniosek z dnia 10 kwietnia 2013 r. skierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej nie dotyczył ponownego wyrażenia zgody (czy też potwierdzenia) prawa do przeprowadzenia prac budowalnych od strony ul. [...] i zmiany przeznaczenia lokalu, lecz modyfikacji projektowanego wejścia od tej ulicy, polegającego na obniżeniu stropu.
W kolejnym piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. skarżący wskazał, że projekt budowlany, który stał się podstawą do udzielenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową uchwałą z dnia 1 września 2011 r., nie różni się w kwestii projektowanego wejścia do lokalu od strony ul. [...] "głównej" - od projektu dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Starosta Nyski wstrzymał wykonanie decyzji własnej z dnia 1 października 2014 r., nr [...].
Postanowieniem Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 7 sierpnia 2015 r. (17 sierpnia 2015 r. - wpływ do organu) odmówiono wszczęcia dochodzenia w sprawie złożenia przez J. K. fałszywego oświadczenia co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec stwierdzenia, że czynu nie popełniono, na zasadzie art. 17 § 1 pkt 1 K.p.k. W uzasadnieniu wskazano, że z zebranego w sprawie materiału nie wynika, aby skarżący popełnił przestępstwo z art. 233 § 6 K.k.
Decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...], Starosta Nyski odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 K.p.a., uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 1 października 2014 r., nr [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 8 lutego 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Nyskiego z dnia 26 października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta winien ocenić, czy faktycznie zaistniały nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a przede wszystkim zbadać, czy J. K. w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Starosta Nyski decyzją z dnia 5 maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 1 października 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Starosta stwierdził, że wszczynając niniejsze postępowanie administracyjne zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową, reprezentowaną przez jej Zarząd, o możliwości zapoznania się z treścią projektu budowlanego planowanej inwestycji oraz pisemnego przedstawienia swoich uwag odnoszących się do planowanego zakresu inwestycji. W terminie określonym w zawiadomieniu strona nie wniosła żadnych uwag ani wniosków, w tym nie podważyła posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dalej, odwołując się do zapisów uchwały Nr [...], Starosta zwrócił uwagę, że zarówno treść tego aktu, jak i dołączone do niego załączniki graficzne, tj. rysunki elewacji frontowej i elewacji bocznej budynku - nazwane w uchwale "projektowaną dokumentacją techniczną", oprócz określenia wejścia do lokalu (od elewacji bocznej, a nie frontowej - ul.[...]), nie przedstawiają żadnego zakresu warunków dotyczących rozwiązań projektowych. Ponadto trudno je nazwać projektem budowlanym niezbędnym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził również, że w przedmiotowej uchwale Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na zmianę sposobu użytkowania oraz przebudowę lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] na lokal użytkowy, w którym będzie prowadzona działalność usługowa, tj. biuro obrotu nieruchomościami "[...]". Uchwała ta nie została skutecznie podważona, a więc stanowi podstawę nabycia przez członka Wspólnoty konkretnych praw - daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego nr [...] z przeznaczeniem na cele usługowe (biura), usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].
Organ wskazał także na postanowienie Komendy Powiatowej Policji w [...], w którym stwierdzono, iż z zebranego w sprawie materiału nie wynika, aby skarżący popełnił przestępstwo z art. 233 § 6 K.k. W tych okolicznościach Starosta uznał, że nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z dnia 1 października 2014 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa podniosła m.in., że zgoda na inwestycję została udzielona D. W., a nie skarżącemu. Ponadto zgoda nie dotyczyła zakresu robót objętych decyzją z dnia 1 października 2014 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 8 lipca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Nyskiego i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy i przypomniał, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie między innymi ze względu na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 2 K.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 K.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W ocenie Wojewody, skoro organ pierwszej instancji zawiadomił Prokuratora Rejonowego w [...] o możliwości popełnienia przestępstwa, to nie występuje przesłanka oczywistości fałszu. Nie było zatem podstaw do wznowienia postępowania z tej przyczyny. Odnośnie natomiast drugiej przesłanki, na podstawie której organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, Wojewoda odnotował, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione w związku z wątpliwością, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W tym zakresie wywodził, że w rozważanym przypadku, stosowanie do art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (na dzień orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), mamy do czynienia z tzw. dużą Wspólnotą, a udzielenie zgody na przeprowadzenie przedmiotowych prac budowlanych przekracza czynności zwykłego zarządu, ponieważ zaprojektowano przebudowę w częściach wspólnych w zakresie realizacji wejścia od strony ul. [...]oraz realizacji witryn. Stosownie zaś do art. 22 powołanej ustawy, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Tymczasem organ pierwszej instancji nie zbadał, czy Zarząd Wspólnoty dokonał czynności prawnej, która stwarzałaby inwestorowi możliwość posługiwania się tytułem prawnym do nieruchomości.
Ponadto Starosta nie odniósł się do zarzutu Wspólnoty, że przytoczona w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uchwała dotyczyła poprzedniej właścicielki lokalu. Organ pierwszej instancji winien zatem przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, dążąc do rzetelnego wyjaśnienia wątpliwych kwestii. Następnie organ odwoławczy zacytował treść art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Starosta winien w szczególności zweryfikować wątpliwości związane z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skardze na powyższą decyzję J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- - art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie;
- - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty Nyskiego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji zrealizował wszystkie wytyczne Wojewody Opolskiego, zawarte w decyzji z dnia 8 lutego 2016 r. i prawidłowo odmówił uchylenia decyzji z dnia 1 października 2014 r., nr [...];
- - art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez ich zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej powinni byli zlecić Zarządowi Wspólnoty działanie w sprawie udzielenia zgody na przebudowę lokalu przy ul. [...] w [...], podczas gdy Zebranie Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej najwyższym organem i nie miało obowiązku działania w przedmiotowej sprawie przez Zarząd.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wnioskował również o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Opolskiego.
W uzasadnieniu skargi J. K. stwierdził, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości. W tym zakresie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w pismach procesowych z lipca 2015 r. i podzielił argumentację Starosty Nyskiego. Podniósł, że wbrew twierdzeniom Wspólnoty Mieszkaniowej, do uchwały z dnia 1 września 2011 r., Nr [...], nie był w jej pierwotnej wersji załączony szkic budynku przy ul. [...] w [...] z nakreślonym projektem wejścia do lokalu użytkowego od strony elewacji bocznej.
Natomiast skarżący od samego początku projektował wejście do budynku od strony elewacji głównej i na takie też rozwiązanie wyraziła zgodę Wspólnota Mieszkaniowa. J. K. wskazał również na niekonsekwencję Wojewody, który dopiero w decyzji z dnia 8 lipca 2016 r. wytknął Staroście zaniedbanie dotyczące rzekomej konieczności uzyskania zgody wyrażonej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Zwrócił nadto uwagę na brak skuteczności wstrzymania wykonania decyzji z dnia 1 października 2014 r. ze względu na niedoręczenie postanowienia z dnia 18 sierpnia 2015 r. pełnomocnikowi inwestora. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji powinien był zastosować ewentualnie art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. Skoro bowiem skarżący zakończył przebudowę i lokal oddał do użytku, to prowadzenie aktualnie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, wydaje się bezcelowe i bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania - Wspólnoty Mieszkaniowej podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wspólnoty kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek również z przyczyn, które nie zostały przez skarżącego podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji. O ile w postępowaniu "zwykłym" głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.
Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w pkt 1-8 § 1 art. 145 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2 art. 151 K.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 149 K.p.a., wszczęcie z urzędu trybu wznowieniowego wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną z dnia 1 października 2014 r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na roboty budowlane dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe - lokal usługowy-biura na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] ul. [...] (dz. nr a, k.m. [...]). Postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem przez Starostę Nyskiego decyzji z dnia 5 maja 2016 r. którą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 1 października 2014 r., nr [...].
Z kolei Wojewoda Opolski, na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, decyzją z dnia 8 lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił powyższą decyzję Starosty Nyskiego i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a.
Podkreślenia również wymaga, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Skorzystanie z dyspozycji tego przepisu jest jednak możliwe tylko wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.
Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten pozwala zatem organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.
Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga więc nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji.
Z powyższych względów ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji. Stąd, zadaniem sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.
Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że Wojewoda Opolski wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zbadał, czy Zarząd dokonał czynności prawnej, która stwarzałby inwestorowi możliwość posługiwania się tytułem prawnym do nieruchomości, a tym samym dysponowałby tym prawem na cele budowlane. Z uwagi na to organ odwoławczy uznał, że Starosta winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, dążąc do rzetelnego wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Następnie organ zacytował treść art. 138 § 2 K.p.a.
Zdaniem Sądu, powyższe zastrzeżenia Wojewody nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim dlatego, że organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, które z przepisów postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, czego jednoznacznie wymaga przepis art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto nie podał, jakie fakty mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie nie zostały wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a tym samym nie wykazał w żaden sposób konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co stanowi kolejną przesłankę wydania decyzji kasacyjnej, określoną w art. 138 § 2 K.p.a. Za wykazanie wystąpienia w sprawie ww. przesłanek nie można było uznać samego zacytowania przez organ odwoławczy brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym z bardzo ogólnej argumentacji Wojewody nie wynika, jakiej konkretnie czynności prawnej miałby dokonać Zarząd Wspólnoty w sytuacji, gdy Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła już swoje stanowisko w formie uchwały z dnia 1 września 2011 r., [...].
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem i argumentacją wyrażoną w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Gl 871/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie wywodził, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie posiada żadnych samodzielnych, autonomicznych, niezależnych od właścicieli lokali kompetencji. W odróżnieniu od szeregu struktur gospodarczych, we wspólnocie mieszkaniowej nie ma bowiem odrębnych organów obdarzonych wynikającymi ze swoistego "podziału władzy" kompetencjami. O sprawach wspólnoty mieszkaniowej w istocie decydują tylko właściciele lokali, natomiast zarząd - przez kierowanie sprawami bieżącymi i reprezentowanie wspólnoty na zewnątrz - realizuje wolę tychże właścicieli. Realizować może ją dwojako. W sprawach zwykłego zarządu - nie potrzebując każdorazowo odrębnej uchwały, w sprawach przekraczających zwykły zarząd - wyłącznie wówczas, gdy dysponuje uchwałą zawierającą stosowne pełnomocnictwo.
W obu jednak przypadkach zarząd w rzeczywistości uzewnętrznia tylko stanowisko właścicieli lokali, jako reprezentant i wykonawca. Zasadę tę podkreśla przepis art. 21 ust. 3 ustawy o własności lokali, wedle którego zarząd na podstawie pełnomocnictwa składa oświadczenia w celu wykonania uchwał, w tym uchwały upoważniającej do wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Jeśli zatem właściciele lokali podejmują dowolnej treści uchwałę, to zarząd może jedynie podejmować działania w celu jej wykonania, nie może natomiast prezentować woli niezgodnej z uchwałą, opóźniać bądź wręcz blokować jej wykonania lub w inny sposób niż przez zaskarżenie do sądu kwestionować jej prawidłowości. W żadnej mierze nie jest też uprawniony, w sytuacji gdy uchwała wspólnoty jest jednoznaczna, ponownie, tym razem samodzielnie, rozważać kwestii, w której wola wspólnoty już została ujawniona.
W konsekwencji, gdy uchwałą wspólnota wyraziła zgodę na obejmującą część wspólną budowę, to jej wola wiążąca jest w pierwszej kolejności właśnie dla zarządu i nie może on na projektowaną inwestycję odmówić zgody bądź ponownie rozważać słuszność jej udzielenia. Przepis art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali nie rezerwuje dla zarządu wspólnoty żadnych wyłącznych uprawnień. Nie wskazuje mianowicie, jakie czynności przekraczające zwykły zarząd leżą w gestii zarządu wspólnoty, lecz wylicza, czego - bez stosownej, zawierającej upoważnienie uchwały - zarząd wspólnoty czynić nie może (tak: WSA w Gliwicach we wskazanym wyżej wyroku, dostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że jeśli zdaniem Wojewody wymaganą czynnością prawną było wyrażenie przez Zarząd zgody na przebudowę lokalu i zmianę sposobu użytkowania, to taka zgoda jest zbędna w sytuacji, gdy ogół właścicieli lokali, czyli organ nadrzędny nad Zarządem, dokona pewnych czynności, przykładowo wyrazi w formie uchwały zgodę na inwestycję. Innymi słowy, w świetle art. 22 ustawy o własności lokali, wybór przez właścicieli lokali Zarządu nie oznacza, że tylko on jest uprawniony do podejmowania bezpośrednich działań, a ogół właścicieli jest wyłącznie powołany do wyrażania zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Ogół właścicieli lokali jest swoistym organem nadrzędnym, a wobec tego poszczególne czynności prawne mogą być dokonywane także przez ten organ.
Ponadto, w ocenie Sądu, Wojewoda nie wykazał, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Nadto organ ten nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe niewątpliwe świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu dostrzec również trzeba, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz ogólnego stwierdzenia, że Starosta nie zbadał, czy Zarząd dokonał odpowiednich czynności prawnych, sam nie poddał analizie dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto organ odwoławczy nie wykorzystał możliwości, jakie posiada w świetle regulacji art. 136 K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego w kwestiach - jego zdaniem - wątpliwych, a dotyczących posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Poza powyższym zauważyć też trzeba, że sformułowanie w uzasadnieniu decyzji - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - jedynie ogólnych i niejasnych stwierdzeń, bez stosownego ich umotywowania, stanowi o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a.
Reasumując, wykazane wyżej uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie, zaś w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na uprzednio wskazane wady zaskarżonej decyzji - byłaby ona przedwczesna. Nie jest bowiem możliwe, aby Sąd dokonywał oceny merytorycznej stanowiska co do istoty sprawy, zajętego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który to tryb wyklucza wydawanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jak wskazano już wyżej, nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się należny wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.
Końcowo, wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ wyznaczony termin rozpoznania sprawy nie był odległy.
Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej o zwrot kosztów, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz uczestnika postępowania.