Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2009r Starosta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm, zwanej dalej k.p.a., art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2004r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm, zwanej dalej u.g.n.), ustalił na rzecz M.S. odszkodowanie w kwocie[...],- zł za nieruchomość wydzieloną pod drogi, przejętą na rzecz gminy K., położoną w K., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb K., ark. mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś.W.
W uzasadnieniu wskazano, iż na zlecenie Starosty P. został w przedmiotowej sprawie sporządzony operat szacunkowy, w celu ustalenia wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi. Po sporządzeniu operatu przeprowadzona została w siedzibie Starostwa Powiatowego rozprawa, na którą nie stawił się przedstawiciel Gminy K.. Gmina nie ustosunkowała się również do zgromadzonego materiału dowodowego, mimo pouczenia przez organ I instancji o takiej możliwości. Oceniając operat szacunkowy organ I instancji, uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. W tym stanie rzeczy Starosta P. przyjął przedmiotowy operat szacunkowy jako podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz M.S.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina K., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej ustalonej kwoty odszkodowania oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucił organowi naruszenie art. 129 ust. 5, art. 130, art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i § 36 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującego się autorka operatu szacunkowego nie dokonała analizy wypłaconych odszkodowań, w podobnych sprawach w gminie K. i w ten sposób naruszyła art. 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Gmina K. zarzuciła także, iż biegła błędnie przyjęła wielkości działek, biorąc pod uwagę ich wielkości po dokonanym podziale, a nie wielkości sprzed podziału, (w dacie wydania decyzji podziałowej).
Decyzją z dnia [...] 2010r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż wolą ustawodawcy jest aby w pierwszej kolejności stosować § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest zastosowanie ust. 2 § 36 ww. rozporządzenia. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji i biegłej, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji spełniających kryteria wskazane w § 36 ust 1 rozporządzenia, należy zastosować § 36 ust.
2. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, iż z precyzyjnego stanowiska biegłej wynika, iż na terenie miasta K. w okresie dwóch lat były tylko cztery takie transakcje. Biegła wzięła pod uwagę podobne transakcje zawarte w miastach M. i K.. W związku z tym, że w K. nie było w badanym okresie żadnej takiej transakcji a w M. zaledwie trzy dotyczące sąsiednich działek, organ II instancji za biegłą przyjął, iż liczba transakcji była niewystarczająca dla zastosowania procedury z § 36 ust.1. Wojewoda Wielkopolski przyjął także, iż dobór nieruchomości przyjętych do porównania był prawidłowy, nie można zarzucić by biegła naruszyła przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. Różnice wynikające z indywidualnych cech porównywanych nieruchomości zostały uwzględnione w operacie, a zarzut Gminy K. dotyczący doboru porównywanych nieruchomości stanowiących materiał porównawczy, w celu określenia określenia wartości rynkowej nieruchomości – działek: [...] i [...] nie mógł zostać uwzględniony. Organ odwoławczy wskazał również na bierność Gminy K. w toku postępowania przed organem I instancji. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż Starosta P. prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe a przyjęty do ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy, został wykonany zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 ugn i spełnia warunki zawarte w art. 156 ust. 3 tej ustawy.
Na powyższą decyzję skargę wniosła Gmina K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 130, art. 129 ust. 5, art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i § 36 ust. 2 p. 1 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W konkluzji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.
Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organ II instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dowodem wnikliwości organu było w szczególności zobowiązanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia wątpliwości, które dostrzeżono w toku postępowania odwoławczego, (pismo z dnia 16 listopada 2009r, k. 17 akt Wojewody Wielkopolskiego). Również w bardzo szczegółowym i precyzyjnym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił i zanalizował dowody, które uznał za istotne w sprawie, przedstawił ustalony stan faktyczny, omówił przepisy prawne, które w przedmiotowym postępowaniu miały zastosowanie, a w końcu ustosunkował się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej zawiera w szczególności analizę operatu szacunkowego – najistotniejszego dowodu w przedmiotowej sprawie. Organ prześledził wybór metody oraz procedury obliczenia wartości nieruchomości, a także przedstawioną przez biegłą argumentację.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, iż operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Tym samym kierowany pod adresem organu II instancji zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest bezzasadny.
Nie ma racji skarżący zarzucając organowi II instancji naruszenie § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego autorka operatu nie wykazała braku transakcji pod drogi, (...) a jedynie ograniczyła się do stwierdzenia, iż w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, transakcje pod drogi były zawierane sporadycznie lub nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych. Wniosek ten oderwany jest zdaniem Sądu od przepisów, w oparciu o które sporządza się operat szacunkowy. I tak zgodnie z art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:
- 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;
- 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.
Z kolei zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Nie da się interpretować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 ugn. Rozporządzenie wykonawcze nie może zmieniać ustawy, na podstawie której zostało wprowadzone. Z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami wykluczone jest zatem branie pod uwagę przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust 1 rozporządzenia, tych umów, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę a nie w toku negocjacji, a najistotniejszym czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych rokowaniach.
Zauważyć należy, iż wraz z wejściem w życie tzw. "specustawy" – z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa – własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, (vide: rozdział 3 ww. ustawy). Tak ustalone ceny nie mają nic wspólnego z cenami rynkowymi.
Zgodnie z art. 151 u.g.n., ustalając najbardziej prawdopodobną - możliwą do uzyskania na rynku - cenę nieruchomości, autor operatu szacunkowego musi rozważyć prawa, zależności charakterystyczne dla rynku danego typu nieruchomości. Biegła A. P. w sposób przekonujący i logiczny wykazała, iż rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie rządzi się żadnymi racjonalnymi prawami.
Sąd zauważył, iż przy takiej interpretacji ww. przepisów - z uwagi na specyfikę polskiego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi – przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, może być przepisem martwym. Nie jest to jednak argument mogący podważyć stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej.
W świetle zaprezentowanej wykładni, powstać mogą wątpliwości czy § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie narusza Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie kwestia ta pozostawała poza rozważaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, albowiem obojętnie czy przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z Konstytucją RP, czy też nie, to nie budzi wątpliwości Sądu, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaprezentowanego w wyroku z 17 czerwca 2009r, sygn. akt II SA/Po 90/09 (LEX nr 564006), w który stwierdzono, iż przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Ustawodawca nie wyłączył do porównania cen transakcyjnych uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą (Skarbem Państwa). Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje spełniają przesłanki określone w art. 151 ust. 1 u.g.n.
Powtórzyć należy, iż takie stanowisko – zawarte w cytowanym wyroku - jest przyzwoleniem dla niedopuszczalnego zmieniania przez prawodawcę ustawy, przy pomocy rozporządzenia wykonawczego. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w sprawie o sygn. II SA/Po 97/08, zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2008r., (publikowany w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych), w którym stwierdzono: jeżeli więc rzeczoznawca sporządzając operat nie zidentyfikował wystarczającej ilości umów sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, które odpowiadają warunkom wskazanym w art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., to jego obowiązkiem było dokonanie analizy określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to jest ustalenie wartości rynkowej wywłaszczonej z mocy prawa nieruchomości w relacji do wartości rynkowej terenów, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne.
Nie ma racji skarżący kwestionując przyjęte przez biegłą do porównania nieruchomości (tabela, str. 13 operatu szacunkowego). Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wbrew skarżącemu należy więc zauważyć, że z woli ustawodawcy wielkość porównywanych nieruchomości niewątpliwie nie jest cechą w tym zakresie najistotniejszą. Działki o nr [...] i [...] zostały wydzielone z działek o nr [...] i [...], przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nadto znajdowały się one przy drodze asfaltowej, uzbrojonej we wszystkie sieci infrastruktury technicznej.
W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2010r skarżący zauważył, iż zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną określa się jako iloczyn wartości 1 m² nieruchomości, z której działka została wydzielona i powierzchni tej działki. Sąd zważył, iż biegła zastosowała się do ww. procedury co wynika wprost z operatu szacunkowego. Jednym ze współczynników korygujących, przyjętych przez autorkę operatu szacunkowego była wielkość działki przed podziałem, a nie jak sugeruje skarżący po podziale (str. 14 operatu). Niewątpliwie porównywane działki różnią wielkością, ale jak wskazano powyżej, wielkość działki jest tylko jedną z porównywanych cech, a najistotniejsze cechy to położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Biegła w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśniła motywy którymi kierowała się dobierając do porównania działki, nadto skorygowała szacowaną wartość, w związku z różnicami wielkości działek.
Reasumując Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty skarżącego naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 129 ust. 5, art. 130, art. 134 u.g.n.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
/- / Jakub Zieliński /-/ Aleksandra Łaskarzewska /-/ Elwira Brychcy