Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 t.j., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), po rozpoznaniu odwołania R. K., od wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi R. K. zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb S., prowadzonych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, iż po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2020 r., przy udziale inwestora, kontroli budowy prowadzonej na działce nr [...] gm. B., PINB w K. wydał w dniu [...] marca 2020 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienie wstrzymujące inwestorowi R. K. opisane wyżej roboty budowlane, jako wykonywane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Jednocześnie PINB w K. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:

1. - inwentaryzacji budowlanej budynku obejmującej zakres wykonanych robót z uwzględnieniem charakterystycznych parametrów (lokalizacja, długość, szerokość, wysokość, ilość kondygnacji, wysokość kondygnacji, wysokość ścianki kolankowej, kąt nachylenia połaci dachowej, pomiar poziomu posadowienia 0.00 i wysokości w kalenicy w odniesieniu do tego punktu, itp.) wraz z wyszczególnieniem zmian w stosunku do ostemplowanego projektu budowlanego oraz spełnienia wymogów w zakresie izolacyjności cieplnej przegród zewnętrznych, dachu, stropodachu i podłogi na gruncie oraz wskaźników zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną EP obowiązujących od 1 stycznia 2017 r. (wg warunków technicznych),
2. - ekspertyzy technicznej zmienionej konstrukcji stropu nad parterem z uwzględnieniem spełnienia wymogów wytrzymałościowych i przeciwpożarowych,
3. - kwalifikacji dokonanych odstępstw od projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane,
4. - przedstawienia dokumentów dopuszczających do stosowania w budownictwie wbudowanych wyrobów budowlanych i udokumentowania ich wbudowania w kontrolowanym budynku (bloczki ścienne, beton konstrukcyjny, styropian, elementy konstrukcyjne drewnianego stropu i więźby dachowej, stolarki okiennej i drzwiowej, pokrycia).

Dnia [...] sierpnia 2020 r. inwestor przedłożył:

1. - dokument pn.: "Ocena techniczna wykonanego stropu nad parterem ścian poddasza grub. 20 cm w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w S., dz. nr [...], obręb S. gm. B.", wykonany przez mgr. inż. T. L.;
2. - kserokopię dokumentu A. Spółka Akcyjna;
3. - obliczenia pt.: "Sprawdzenie stropu drewnianego nad parterem" wykonane przez mgr. inż. T. L.;
4. - rzut budynku mieszkalnego [...] - przekrój A-A, wykonany przez bud. W. S.;
5. - dokumentację pn.: " Uzupełnienie projektowanej charakterystyki energetycznej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą (...)", wykonaną przez mgr. inż. P. I.;
6. - zaświadczenie o wpisie na listę ZOIIB oraz kserokopię uprawnień budowlanych i wydruk potwierdzenia wpisu do wykazu osób uprawnionych do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej - Pana P. I.;
7. - dokumentację pn.: "Inwentaryzacja budowlana" wykonaną przez bud. W. S. z lipca 2020 r.

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ powiatowy, decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb A., prowadzonych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia z dnia [...].11.2017 r. znak: [...]

Uzasadniając powyższą decyzję PINB w K. wskazał, iż inwestor złożył dokumentację uzupełniającą, która nie spełnia wymogów wskazanych w powyższej decyzji a zatem organ uznaje, że dokumentacja nie została dostarczona i nie może stwierdzić wykonania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1. W złożonej dokumentacji brak jest rysunków zamiennych z dokonaną kwalifikacją odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocena techniczna stropu i obliczenia zawierające stwierdzenie "Przyjęto drewno klasy C18" nie spełniają wymogów ekspertyzy technicznej, bowiem nie zawierają jakichkolwiek dowodów, że do wykonania stropu i więźby dachowej zastosowano drewno konstrukcyjne. W aktualnym stanie prawnym tylko spełnienie wymagań normy PN-EN 14081-l+Al:2011 jest podstawą oznakowania wyrobu znakiem CE, i z tą normą wytwórca elementów z drewna konstrukcyjnego powinien deklarować właściwości użytkowe wyrobu i oznakować znakiem CE.

Brak deklaracji właściwości użytkowych i dowodu na wbudowanie wyrobu w dany obiekt, świadczy o tym, że belki stropowe i więźba dachowa, nie zostały wykonane z drewna konstrukcyjnego posiadającego klasę C18. Opracowanie pod tytułem: "Uzupełnienie projektowanej charakterystyki energetycznej" sporządzone w sześciu jednobrzmiących egzemplarzach dla sześciu różniących się od siebie budynków jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia zmiany parametrów obiektu (powierzchnia użytkowa, powierzchnia zabudowy, kubatura) zmiany wyrobów budowlanych zastosowanych w ścianach zewnętrznych, zmiany grubości ocieplenia. Złożone dokumenty nie wyeliminowały wątpliwości, czy drewniany strop i więźba dachowa zostały wykonane z drewna odpowiedniej wytrzymałości (drewna konstrukcyjnego klasy C18 lub wyższej). W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie może dopuścić do kontynuacji budowy która może w przyszłości zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

R. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej również: "ZWINB w S."), wskazując, iż decyzja ta jest niezasadna.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż kontrola budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] wraz z instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej (zbiornik bezodpływowy) oraz instalacją energetyczną zalicznikową, zlokalizowana w m. S. gm. B. na działce nr [...] obręb S. przeprowadzona przez pracowników PINB w K. w dniu [...].03.2020 roku wykazała, iż kontrolowany budynek był nadal w trakcie trwania budowy. Niemożliwym jest w trakcie realizacji inwestycji spełnić wymogi oraz parametry budynku ukończonego lub gotowego do odbioru. Nawiązując do decyzji znak PINB. [...] sporządzono i dostarczono inwentaryzację budowlaną budynku obejmującą zakres wykonania robót, ekspertyzę techniczną zmienionej konstrukcji stropu nad parterem oraz opracowanie pt. "uzupełnienie projektowanej charakterystyki energetycznej" wraz z uzupełnieniem przez osobę uprawnioną odpowiednich wpisów w projekcie budowlanym. Natomiast sama decyzja znak [...] wyszczególniła kolejno uwagi jak niżej:

1. - zmiana materiału budowlanego z bloczków betonu komórkowego gr 24 na bloczki keramzytu o wymiarach 24x33x20 - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę;
2. - wysokość parteru od posadzki do sufitu 268cm zamiast projektowanych 272cm - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę;
3. - szerokość i długość budynku na wysokości parteru zamiast projektowanych 10,0x20, Om wyniosła 9,88x19,83m - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę, wysokość budynku nie uległa zmianie;
4. - brak planu BIOZ na wywieszonej w widocznym miejscu tablicy informacyjnej - uzupełniono tablicę informacyjną o plan BIOZ;
5. - zawiadomienie PINB o terminie rozpoczęcia robót budowlanych: [...].12.2017 r. rozbieżny z terminem rozpoczęcia robót budowlanych określony w zawiadomieniu: [...].12.2017 r. - brak wytłumaczenia na zaistniały fakt, pomylone daty określić można jedynie jako błąd ludzki;
6. - zmiana konstrukcji stropu nad parterem: zamiast projektowanego jako żelbetowy wylewany na mokro wykonano strop o konstrukcji drewnianej z belek o wymiarach 195x50mm o rozstawie ok. 450mm z wypełnieniem wełną mineralną między belkami - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę, opracowana została ekspertyza zmienionej konstrukcji;
7. - zmianie uległa wysokość ścian kolankowych: ustalono wysokość 106cm natomiast projektowana wynosi 91 cm - budynek w dniu kontroli był w trakcie budowy, bez odpowiednich warstw wykończeniowych;
8. - montaż 2 szt. okien o wymiarach 140x180cm zamiast projektowanych okien o wielkości 150x270cm w salonie budynku - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę;
9. - montaż 1 szt. okna o wymiarach 180x220cm zamiast 160x235cm - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę;
10. - wykonanie w części garażowej 3 szt. okien o wymiarach 80x80cm zamiast 2 szt. okien o wymiarach 180x50cm - zdefiniowano przez Kierownika budowy jako nieistotne odstępstwo od uzyskanego pozwolenia na budowę;
11. - wykonanie ocieplenia ścian zewnętrznych styropianem gr. 10cm zamiast gr. 20cm;
12. - opracowanie pt. " Uzupełnienie projektowanej charakterystyki energetycznej " wykazało, że zastosowana ilość docieplenie spełnia wymogi dot. wymagań izolacyjności cieplnej;
13. - nie wykonano schodów zewnętrznych, tarasu zewnętrznego i zbiornika na nieczystości ciekłe - budynek w dniu kontroli był ciągle w realizacji;

W opinii odwołującego się główny zarzut w sprawie [...] cytat: "Powodem wstrzymania robót jest naruszenie przez inwestora i kierownika budowy przepisów budowlanych polegające na wprowadzeniu zmian w stosunku do projektu budowlanego, bez kwalifikacji dokonanego odstąpienia i załączenia odpowiedniej dokumentacji" jest krzywdzące dla Inwestora jak i Kierownika budowy. Artykuł 36a ust 6 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązek zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnych odstąpień od uzyskanego pozwolenia na budowę, jednak nie ma informacji kiedy należy dokonać wpisów. Odpowiednie wpisy uzupełnione zostałyby w momencie najbardziej kluczowym dla realizacji inwestycji tj. w momencie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z artykułem 57 Prawa budowlanego. W związku z powyższym ww. wniósł o uchylenie decyzji nr [...] i umożliwienie ukończenia inwestycji w całości.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu przywołanym na wstępie i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie wskazał, że jak wynika z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r., budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, prowadzona jest w sposób inny niż wynikający z zatwierdzonego zgłoszeniem robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę - projektu budowlanego, w szczególności stwierdzono zmiany lokalizacji obiektów względem siebie, jak również zmiany wymiarów zewnętrznych, zamiast stropu projektowanego jako żelbetowy wylewany na mokro wykonano strop o konstrukcji drewnianej (...) wykonany z belek drewnianych 195 x 50 mm o rozstawie ok. 450 mm, zmianie uległa wysokość ścian kolankowych, ustalono wysokość: 125 cm, dokonano montażu 2 szt. okien o wymiarach 140x180 cm, zamiast projektowanych okien o wielkości 150x270 cm w salonie budynku oraz 1 szt. o wymiarach 180x220 cm zamiast 160x235 cm, wykonano ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem gr. 10, zamiast gr. 20, jak też stwierdzono, że wpisy do dziennika budowy nie odzwierciedlały stanu zaawansowania robót budowlanych, brakowało odniesienia do w/w odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzono brak wpisów odnoszących się do zrealizowanych robót instalacyjnych.

Powyższe odstąpienia, w ocenie organu II instancji zasadnie skutkowały wydaniem przez PINB w K. ww. postanowienia z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego i nałożeniu określonych w tym postanowieniu obowiązków, jak też nałożenia tych samych obowiązków w ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], gdyż PINB w K. zasadnie ocenił, w uzasadnieniu ww. orzeczenia, iż: "Stwierdzono, że wpisy do dziennika budowy nie odzwierciedlały stanu zaawansowania robót budowlanych, brakowało wpisów o kwalifikacji dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzono również brak wpisów odnoszących się do zrealizowanych robót instalacyjnych, brak protokołu tyczenia budynku. W związku z naruszeniem przez inwestora i kierownika budowy przepisów budowlanych, polegających na: wprowadzeniu zmian w stosunku do projektu budowlanego, bez kwalifikacji dokonanego odstąpienia i załączenia odpowiedniej dokumentacji, co stanowi o naruszeniu art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane; fragmentarycznych, mało precyzyjnych i niepełnych zapisach w dzienniku budowy, co nie pozwalało na ocenę techniczną prawidłowości realizacji budowy i stanowi naruszenie art. 42 i 43 tej samej ustawy oraz przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j.

Dz. U. z 2018 r. poz. 963), PINB w K. na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Dokonane zmiany mogą również naruszać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w zakresie § 329 (oszczędność energii i izolacyjność cieplna) oraz załącznika Nr 2 do tego rozporządzenia (Wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energii) - co nie zostało skorygowane w postaci zmian w charakterystyce energetycznej budynku stanowiącej część projektu budowlanego.

Ponadto zezwalając na zmianę wymiarów okien w salonie parteru kierownik budowy nie wykazał, chociażby wpisem do dziennika budowy, spełnienia wymogów § 57 ust. 2 warunków technicznych (minimalny stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi)".

Skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego ww. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Zasadnie zatem organ powiatowy zastosował art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko PINB w K. wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zasadne, bowiem wydanie nakazu rozbiórki byłoby konsekwencją zbyt daleko idącą, a jednocześnie niespełnienie przez inwestora (skarżącego) nakazanych obowiązków, nie pozwala na ewentualne umożliwienie kontynuowania budowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, organ wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż ustalone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie są odstępstwami, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, określonymi, jako istotne. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do przeprowadzenia postępowania naprawczego w przypadku ustalenia, iż budowa prowadzona jest wprawdzie bez istotnych odstąpień od udzielonego pozwolenia na budowę, lecz w sposób spełniający inne przesłanki określone w ww. art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. gdy budowa prowadzona jest w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższą decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego R. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego.

W skardze podał, iż z korespondencji, którą otrzymał w miesiącu lipcu 2020 r. z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika wprost, że od prawie 10-ciu lat czynione były starania, aby m.in. powstała droga ekspresowa S-11, łącząca środkowe wybrzeże Bałtyku z południem Polski. O tych planach i postępach w ich realizacji wiedziały samorządy lokalne, w szczególności Gmina B..

Mimo powyższej wiedzy Wójt Gminy B. wydał mu decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2015 r. dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ samorządu terytorialnego po bez mała pięciu latach nie ma konkretnej wiedzy na temat planowanej inwestycji drogowej na swoim obszarze. Dnia [...] listopada 2017 r. dokonał zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] w Starostwie Powiatowym w K., a organ nie wnósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Starosta nie uzgodnił zgłoszenia budowy z GDDKiA, mimo, że miał taki obowiązek, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy B. w 2015 r.

Skarżący podniósł, że wyszczególnione w protokole PINB zmiany w stosunku do zatwierdzonego przez Starostę Powiatowego projektu budowlanego, zostały uznane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej branży jako zmiany nieistotne. Przesłanki wynikające z przepisu art. 36a ust. 5 pkt 3-6 Prawa budowlanego o zmianach nieistotnych zostały w jego przypadku spełnione, nie dokonano jedynie formalnego wpisu w dzienniku budowy.

W ocenie skarżącego, sprawą najważniejszą jest jednak sprawa ochrony i poszanowania własności prywatnej, która przecież jest chroniona konstytucyjnie. Poręczając prawo własności ustawa zasadnicza dopuszcza wywłaszczenie (pozbawienie własności) tylko i wyłącznie na cele publiczne, które zostały sprecyzowane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i za słusznym odszkodowaniem. Nie oznacza to de facto równowartości nieruchomości, ale np. dodatkowe koszty związane z poszukiwaniem i nabyciem nieruchomości zastępczej. Nie może dochodzić w praworządnym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska do sytuacji, że własność prywatna nie podlega żadnej ochronie, a właściciel nieruchomości nie może nią rozporządzać zgodnie ze swoją wolą. Jeżeli w stosunku do nieruchomości podejmowane są działania zmierzające w konsekwencji do wywłaszczenia, to należy to zrobić bezzwłocznie, poprzedzając ten fakt rokowaniami, np. proponując nieruchomość inną, jeżeli strony nie dojdą do porozumienia następuje wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem.

Należy podkreślić, że poza nielicznymi wyjątkami nabywa się nieruchomości w celu inwestowania, ponosząc duże nakłady finansowe, bardzo często mając sprecyzowane plany związane z tą nieruchomością. W jego sytuacji czekał około 5 lat zanim wystąpił z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Czekał tak długo bo jak "wieść gminna niosła" były plany związane z m.in. jego nieruchomością, lecz żaden organ nie wiedział jakie i kiedy się urzeczywistnią.

Poinformował końcowo, że działka nr [...], obręb S. została podzielona na działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działkę [...] - droga wewnętrzna. Decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zostały wydane dla działki, której już nie ma.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, według wyżej wskazanego kryterium jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszej kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2020 r. nakazującą R. K. zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb S., prowadzonych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...]

Wydanie powyższych decyzji poprzedzało, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej "P.b."), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2020 r. nakazujące inwestorowi wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i przedstawienie inwentaryzacji prowadzonych robót, ekspertyzy technicznej zmienionej konstrukcji stropu nad parterem z uwzględnieniem spełnienia wymogów wytrzymałościowych i przeciwpożarowych, kwalifikacji dokonanych odstępstw od projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz przedstawienia dokumentów dopuszczających do stosowania w budownictwie wbudowanych wyrobów budowlanych i udokumentowania ich wbudowania w kontrolowanym budynku (bloczki ścienne, beton konstrukcyjny, styropian, elementy konstrukcyjne drewnianego stropu i więźby dachowej, stolarki okiennej i drzwiowej, pokrycia). Postanowienie takie organ wydaje w ramach postępowania naprawczego, które ma umożliwić inwestorowi zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych i dokończenie inwestycji.

Organ I instancji jako podstawę postanowienia wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. uznając, iż stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego są odstępstwami istotnymi. Natomiast zdaniem organ II instancji stwierdzone odstępstwa nie należy kwalifikować jako istotne, lecz mimo to wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych było zasadne w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że każde opisane w art. 50 ust. 1 P.b. działanie inwestora prowadzi do stanu niezgodnego z prawem, jako naruszające przepisy prawa i w rezultacie wymagające interwencji organu nadzoru budowlanego. Przez pojęcie działań niezgodnych z prawem, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b., należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub z przepisami, jak też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.

Wskazać też należy, że niezależnie od stwierdzonych naruszeń, treść wydanego postanowienia obejmuje rozstrzygnięcie nakazujące wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz możliwość nałożenia na inwestora określonych obowiązków.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie dalszych robót budowlanych i nałożenie na skarżącego określonych obowiązków. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r., budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, prowadzona była w sposób inny niż wynikający z zatwierdzonego zgłoszeniem robót budowlanych projektu budowlanego. Zmiany dotyczyły wymiarów zewnętrznych budynku, zmiany ich lokalizacji wymiarów zamontowanych okien, a także, wykonanie stropu o konstrukcji drewnianej z belek drewnianych zamiast stropu projektowanego jako żelbetowy wylewany na mokro. Z protokołu oględzin wynika również, że żadne ze stwierdzonych odstępstw nie zostało odnotowane w dzienniku budowy, ani nie dokonano stosownych adnotacji w projekcie budowlanym.

Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż prowadzona w taki sposób budowa może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa konstrukcji budowanego obiektu, a tym samym czy nie zagraża zdrowiu i życiu przyszłych mieszkańców. W rezultacie stwierdzić należy, że zasadne było wydanie postanowienia nakazującego skarżącemu wtrzymanie dalszych robót budowlanych i nakazanie przedłożenia ekspertyzy technicznej zmienionej konstrukcji stropu nad parterem, dokumentów potwierdzających dopuszczenie do stosowania w budownictwie wbudowanych wyrobów budowlanych: bloczki ścienne, beton konstrukcyjny, styropian, elementy konstrukcyjne drewnianego stropu.

Skarżący nie wykonał opisanych powyżej obowiązków. Nie przedłożył inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Nie przedstawił też żadnych dokumentów potwierdzających, że użyte do budowy materiały budowlane dopuszczone zostały do stosowania w budownictwie oraz, że strop o zmienionej konstrukcji jest wystarczająco wytrzymały. Przedłożona przez skarżącego ekspertyza techniczna konstrukcji stropu potwierdza jedynie, że do obliczeń wytrzymałości stropu przyjęto belki drewniane klasy C18 i przy takim założeniu strop spełniałby wymagania normowe, tj. posiadałby odpowiednią wytrzymałość. Jednak skarżący nie wykazał, że użył do budowy belki stropowe klasy C18.

Niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. doprowadziło do wydania w dniu [...] lipca 2020 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., decyzji ponownie nakładającej na skarżącego określone obowiązki. Rzeczony przepis stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest kolejnym etapem prowadzonego postępowania i jest ściśle związana z wykonaniem lub niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora w ramach postępowania naprawczego.

Skarżący ponownie nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków. Nadal nie przedstawił też żadnych dokumentów potwierdzających, że użyte do budowy materiały budowlane dopuszczone zostały do stosowania w budownictwie oraz, że strop o zmienionej konstrukcji jest wystarczająco wytrzymały. Dowodu na tą okoliczność nie stanowi wydruk ze strony Internetowej A. S.A. Wydruk ten potwierdza jedynie, iż Przedsiębiorstwo to zajmuje się sprzedażą drewna certyfikowanego, a nie to, że skarżący zakupił jakiekolwiek drewno budowlane w tym Przedsiębiorstwie.

W sytuacji, gdy organ administracji dokona ustaleń z których wynika, że inwestor obowiązku nie wypełnił zobowiązany jest wydać, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpatrywanej sprawie, nakazując skarżącemu zaniechanie dalszych robót budowlanych, organ, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, prawidłowo zastosował powołane przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do treści skargi wyjaśnić należy, iż fakt, że skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia budowy spornego budynku na nieruchomości stanowiącej jego własność, nie oznacza zwolnienia go od obowiązku przestrzegania zasad – podstaw prawidłowej budowy, o której stanowi art. 5 ust. 1 P.b. Zawarta w art. 5 P.b. zasada zgodności projektowania, budowania, użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych z przepisami, w tym i techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, odnosi się do całego procesu budowlanego i powinna być przestrzegana na każdym etapie budowy.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, iż w zaskarżonej decyzji podano jako teren inwestycji działkę nr [...] z obrębu S., która w chwili obecnej już nie istnieje z uwagi na jej podział. Zauważyć należy, że niniejsza sprawa dotyczy budynku, a nie działki. Budynek został w decyzji opisany symbolem [...] fakt, że w chwili obecnej usytuowany jest na działce o innym numerze, nie uniemożliwia jego identyfikacji. Tym samym nie ma wątpliwości co do tego co było przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Końcowo wyjaśnić należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku sformułowane w skardze zarzuty odnoszące się do planowanego przeznaczenia działki inwestycyjnej pod drogę. Decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych została bowiem wydana nie z tego powodu, że inwestycja realizowana jest na działkach, na których w przyszłości może przebiegać droga, ale z tego powodu, iż skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków.

Podsumowując, Sąd w pełni uznaje zasadność zaskarżonej decyzji i wskazanej w niej argumentacji, jako adekwatnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Wyrażone w niej stanowisko organu zostało w należyty sposób wyjaśnione i uzasadnione.

W tej sytuacji, wobec braku stwierdzenia naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.