Uzasadnienie
Uchwałą nr XIX/184/16 z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych - gminnych w granicach administracyjnych miasta Międzyzdroje, Rada Miejska w Międzyzdrojach, powołując się na przepis art. 13 ust 1 pkt 1, art. 13b ust. 2,3, 4, 5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazała w § 2 ust. 4 uchwały, że "opłaty za parkowanie pobiera się od 1 maja do 30 września, w dni robocze, od poniedziałku do soboty w godzinach od 8:00 do 22:00".
Pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. Prokurator Rejonowy złożył wniosek do Rady Miejskiej o zmianę ww. uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach w zakresie § 2 ust. 4 uchwały poprzez przyjęcie, że opłaty te pobiera się: "w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 22.00", co będzie zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.
Rada Miejska w Międzyzdrojach na sesji w dniu 15 grudnia 2016 r. nie wyraziła zgody na wprowadzenie wnioskowanych zmian.
Pismem z dnia 15 marca 2017 r. Prokurator Rejonowy złożył skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach w zakresie § 2 ust. 4 uchwały w części dotyczącej opłat pobieranych od 1 maja do 30 września w sobotę w godzinach od 8:00 do 22:00.
Kwestionowanej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię użytego pojęcia "dnia roboczego" i w konsekwencji uznanie soboty w zaskarżonej uchwale, za dzień, w którym opłaty za parkowanie są zgodne z prawem, podczas gdy opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej określanej jako "P.p.s.a.", Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 2 ust 4 dotyczącej opłat pobieranych od 1 maja do 30 września w sobotę w godzinach od 8:00 do 22:00.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w wyznaczonym miejscu pobiera się, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Rada Miejska przyjęła, że dniami roboczymi w rozumieniu wymienionej ustawy są dni od poniedziałku do soboty, czyli jest ich sześć w tygodniu. Zdaniem skarżącego Prokuratora, nie sposób zgodzić się z taką interpretacją pojęcia "dni roboczych". Pojęcie "dzień roboczy" nie jest zdefiniowane w polskim ustawodawstwie. Nie ma wątpliwości jednak, że ściśle związane jest z prawem pracy.
Zasadą jest, że pracowników obowiązuje przeciętnie pięciodniowy tydzień pracy (art. 129 Kodeksu pracy). Ze względu na to, że niedziela jest ustawowo wolna od pracy (ustawa z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy) w celu realizacji wspomnianej zasady pracodawcy muszą wyznaczać swoim pracownikom jeszcze jeden taki dzień wolny od pracy w tygodniu (obok niedzieli). Powszechnie wyznaczanym dniem wolnym od pracy z tytułu przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy jest sobota. Jednakże pracodawcy mogą zarządzić taki dzień w innym dniu tygodnia.
Interpretacja pojęcia "dni roboczych" przyjęta przez Radę Miejską w Międzyzdrojach jest interpretacją dowolną, rozszerzającą, jednocześnie burzącą zaufanie obywateli do państwa, które z jednej strony wprowadza pięciodniowy system pracy w tygodniu, a z drugiej zaś strony (związanej z ponoszeniem opłat jak w ocenianej sprawie) system pracy (roboczy) traktowałby odmiennie (gdyby przyjąć za słuszną interpretację Rady Miejskiej) - jako sześciodniowy dla wszystkich.
Wyraźnie użyte w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "określone dni robocze" wskazuje, iż ustawodawca założył, że nie będą to wszystkie dni robocze w ujęciu potocznym i szerokim (z uwzględnieniem sobót), ale tylko określone, spójnie z zasadą pięciodniowego tygodnia pracy, z uwzględnieniem kompromisu w zakresie dodatkowego dnia wolnego w tygodniu. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie organom samorządów lokalnych dowolność do ustalenia dodatkowego dnia wolnego od ponoszenia opłat za parkowanie obok niedzieli.
Aktualnie na gruncie zarówno prawa administracyjnego, jak i cywilnego to sobotę przyjmuje się za dzień równorzędny z dniem wolnym od pracy. W powszechnej świadomości ludzi ukształtowany jest również zwyczaj traktowania soboty jako dnia wolnego od pracy. Wynika to z ustawowego i powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. Praca zaś w soboty ma charakter wyjątku od zasady i nie stanowi reguły dla większości zatrudnionych.
Pogląd ten jest aktualnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą 7 sędziów z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11 uznał również sobotę jako równorzędną z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Zgodził się z powyższym również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., który stwierdził nieważność części uchwały, która określała wysokość opłat za parkowanie właśnie w soboty.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że wprawdzie Kodeks pracy nie definiuje wprost pojęcia "dni roboczych", jednak w art. 1519 wskazując, że dniami wolnymi od pracy są jedynie niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy, a contrario stwierdza, że wszystkie pozostałe dni, niestanowiące niedziel i świąt, to dni robocze. Fakt, iż Kodeks pracy wprowadza dla każdego pracownika pięciodniowy tydzień roboczy w najmniejszym stopniu zasady tej nie zmienia, bowiem dodatkowy, obok niedzieli, dzień wolny dla pracownika, w zależności od pracodawcy, przypadać może na dowolny dzień roboczy. Twierdzeniom tym nie przeczy, zdaniem organu, treść przywołanej w skardze uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, w której stwierdzono jedynie, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, ale nie tożsamym, a ponadto odnosi się do przepisu prawa procesowego wskazując na trudności w dotarciu na pocztę i nadaniu pisma w niektóre dni.
W konsekwencji uznać należy, zdaniem organu, że gdyby wolą ustawodawcy było odmienne potraktowanie soboty niż pozostałych dni roboczych w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to mógł to uczynić, jednak do chwili obecnej tego nie zrobił. Woli takiej nie można zaś bezpodstawnie domniemywać.
Na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zgodnie z którymi, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ww. ustawy obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.
Zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), dalej: "u.d.p.", opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.
W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, Naczelny Sąd Administracyjny przywołał uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00, w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Należy podkreślić, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". NSA podkreślił, że od daty podjęcia uchwały z dnia 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w tej uchwale. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p.
Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego". Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13 i z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16).
Zdaniem Sądu, skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z ww. uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15, wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 981/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 297/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1013/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1270/16).
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska nie była bowiem upoważniona do ustalania obowiązku pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa.
Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, tj. § 2 ust. 4 w zakresie słów "od poniedziałku do soboty". Konsekwencją tego, dla zachowania spójności prawnej, konieczne było również stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego Załącznik Nr 2 zaskarżonej uchwały. Przepis te stanowi, że "Nie pobiera się opłat w niedziele oraz dni ustawowo wolne." Pozostawienie ww. przepisu, wobec uznania przez Sąd, że również soboty są dniami w których nie ma podstaw do ustalenia obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonych miejscach Strefy Płatnego Parkowania, prowadziłoby do niezgodności postanowień Regulaminu (§ 3 ust.
- 3) z § 2 ust. 4 uchwały, który w wyniku niniejszego wyroku winien określać zasady pobierania opłat w dni robocze, jednakże nie w soboty.