Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 446/22

Uzasadnienie

1. 1. W dniu 26 stycznia 2022 r. D. L. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do MOPS o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem.
2. 2. Prezydent Miasta S. (dalej przywoływany jako: "Organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ uzasadnił niespełnieniem ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia, tj. pozostawaniem ojca w związku małżeńskim, gdzie żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również okolicznością powstania niepełnosprawności ojca po terminach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
3. 3. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że opiekuje się obojgiem rodziców, w tym niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem oraz mamą, która nie jest w stanie opiekować się ojcem.
4. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 17ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r."), utrzymało ww. decyzję Organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca jest córką osoby niepełnosprawnej, która pozostaje w związku małżeńskim przez co obowiązek alimentacyjny jego żony względem męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki względem ojca, co zdaniem Organu oznacza, że obecnie nie przysługuje córce możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nawet gdy to Skarżąca sprawuje opiekę. Zdaniem Organu potwierdza to przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.

1. 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ całodobowo sprawuje opiekę na niepełnosprawnym ojcem od wielu lat. Wskazała, ze dotychczas była na utrzymaniu męża ale sytuacja finansowa jej rodziny znacznie się pogorszyła i stąd jest zmuszona podjąć zatrudnienie, co z kolei uniemożliwia stan zdrowia jej ojca. Wskazała, że jej niepodejmowanie zatrudnienia wynika z konieczności sprawowania opieki nad ojcem i mamą, która posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.

1. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonana przez Sąd kontrola sprawy wykazała, że skarga zawiera usprawiedliwione zarzuty. Rozpoznanie sprawy zostało dokonane w trybie uproszczonym, na wniosek Organu, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

1. 8. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy i argumentacja organów nie jest wystarczająca do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
2. 9. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przedstawiły Organy, obecnie Sąd jedynie dla przypomnienia przytacza treść przepisów.

Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił w pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Prawidłowe jest stanowisko Organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i ugruntowanego na jego podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można uzasadniać odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać z pominięciem art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Poza tym decyzję odmowną oparto na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga uwzględnienia treści ust. 1 i ust. 1a art. 17 u.ś.r.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
4. 10. Zacytowane przepisy określają przesłanki, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a. wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Przy czym ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustanawia przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę. Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym.

Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych i małżonków. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności.

Nie wszystkie stany faktyczne konstruowane na kanwie tego przepisu można odnosić wprost do zakresu stosowania art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W art. 17 ust. 1, 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca sprecyzował tylko jedną obiektywną przesłankę, która uzasadnia przejście obowiązku alimentacyjnego na zobowiązanego w dalszej kolejności, jest to fakt legitymowania się przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał przez to, że tylko względy zdrowotne mogą uzasadniać przejście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności.

11. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym.

W ocenie Sądu, odmowa przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić. NSA wskazał, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.

Mając na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym.

Trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny także wyrokach z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 i 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21. Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny.

Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20, w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Także w wyroku z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 938/21. NSA potwierdził, że nawet w sytuacji, w której współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mogą zaistnieć sytuacje, w których z przyczyn obiektywnych nie będzie on mógł zrealizować obowiązku opieki. Wówczas obowiązek ten ciążyć będzie na osobach zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności.

W wyroku NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20 zauważono, że przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego.

12. Mając na uwadze powyższą argumentację Organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania opieki nad mężem przez matkę Skarżącej. Z powodu braku legitymowania się przez żonę stosownym orzeczeniem, kierując się błędnie jedynie literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ani pracownik socjalny (wywiad z uwagi na pandemię prowadzony był telefonicznie), ani Organ I instancji i Organ odwoławczy nie uznali za konieczne czynienia ustaleń na temat faktycznego stanu zdrowia matki Skarżącej i nie wzywali Skarżącej do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, czy przedłożenia dokumentacji lekarskiej.

Naruszono przez to art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a., obligujące organy do dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, dokumentujące stan zdrowia matki Skarżącej istniejący przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wraz z oświadczeniem Skarżącej, mogą potwierdzać, że z powodu wieku i licznych schorzeń żona S.K., nie jest w stanie zapewnić mężowi opieki, której on wymaga.

Skarżąca w skardze wyraźnie wskazała, że z powodu opieki nad ojcem nie może podjąć zatrudnienia. Fakt sprawowania opieki przez Skarżącą został potwierdzony przez pracownika socjalnego i nie budzi wątpliwości. W związku z tym, jeśli matka faktycznie opieki nie może sprawować, należałoby uznać, że Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

1. 13. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.uznając, że SKO po ponownej analizie sprawy jest władne orzec w sprawie merytorycznie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ orzekający, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie związany dokonaną przez Sąd wykładnią omówionych przepisów. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.