Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 287/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2026 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania A. S. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 2293/2025 z dnia 7 listopada 2025 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia - na rzecz A. S. - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb M., gmina K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 lipca 2025 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb M., gmina K. Do wniosku dołączyła m.in. umowę dzierżawy gruntu z dnia 26 lipca 2024 r., zawartą na okres 3 lat z bratem skarżącej, na dzierżawę gruntu o powierzchni [...] ha w M.(1) i oświadczenie rolnika.

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2025 r. Starosta nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez:

1. a) wykazanie, że inwestor jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne o areale wynoszącym minimum 1 ha, a gospodarstwo to ma charakter trwały i nie jest oparte wyłącznie na obligacyjnym tytule do gruntów rolnych z możliwością rozwiązania za wypowiedzeniem;
2. b) określenie wielkości, lokalizacji i sposobu prowadzenia tego gospodarstwa rolnego - w tym celu należy określić listę działek wchodzących w jego skład (nr działki, powierzchnia, lokalizacja), rodzaj prawa do terenu, rodzaj upraw na każdej z działek wchodzących w skład gospodarstwa; jeśli w skład gospodarstwa wchodzą działki położone w dużej odległości od siebie, konieczne jest wyjaśnienie funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania pomiędzy działkami wchodzącymi w jego skład - w tym celu należy przedstawić opis wyjaśniający sposób prowadzenia tego gospodarstwa, sposób zarządzania i funkcjonowania tego gospodarstwa - czynności w nim wykonywane;
3. c) wykazanie, że projektowany budynek mieszkalny jest niezbędny do prowadzenia ww. gospodarstwa rolnego, poprzez wyjaśnienie funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania terenu zainwestowania z prowadzonym gospodarstwem rolnym - w tym celu należy wyjaśnić, na jakiej podstawie uznano, że projektowana lokalizacja siedliska jest dogodna biorąc pod uwagę lokalizację i obsługę prowadzonego gospodarstwo rolnego".

Po uzupełnieniu przez inwestorkę złożonego wniosku, decyzją z dnia 7 listopada 2025 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego, jako podstawę prawną odmowy wskazując art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej jako: "p.b.", wskazując w sentencji decyzji, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. (uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r.).

Utrzymując tę decyzję w mocy Wojewoda Dolnośląski w pierwszej kolejności podniósł, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1-2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1. 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

la) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1125), jeżeli są one wymagane;

1. 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W myśl art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:
2. a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
3. b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
4. c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

1. 2) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie:

1. a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
2. b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
3. 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

1. a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
2. b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

1. a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
2. b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Art. 35 ust. 3 p.b. ustanawia możliwość nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, postanowienia o obowiązku usunięcia danych nieprawidłowości w określonym terminie.

Dokładne i rzetelne ustalenie powyższych okoliczności ma o tyle doniosłe znaczenie, że w myśl art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia powyższych wymagań oraz warunku określonego w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma zatem charakteru uznaniowego. Oznacza to, że właściwy organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia, czy ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę inwestor spełnił wszystkie określone przepisami Prawa budowlanego wymogi, a po stwierdzeniu zaistnienia ustawowych przesłanek obowiązany jest wydać pozytywną decyzję. Odmowa wydania pozwolenia na budowę może wynikać natomiast wyłącznie z niespełnienia przez inwestora choćby jednego ustawowego wymogu.

Zgodnie z art. 35 ust. 5 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku:

1. 1) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o którym mowa w ust. 3;
2. 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3. 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

Materialno-prawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków dokumentacji budowlanej. Na postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie.

Dalej Wojewoda przypomniał, że przedmiotem inwestycji jest budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb M., gmina K. oraz to, że organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielania pozwolenia na budowę, z uwagi na niewypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1597/2025 z dnia 14 sierpnia 2025 r. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego wyszczególnione w postanowieniu obowiązki, których niewykonanie było podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na wnioskowaną inwestycję zostały sformułowane prawidłowo. Organ pierwszej instancji przytoczył podstawę prawną oraz dokonał dostatecznego opisu nieprawidłowości zawartych w przedłożonej dokumentacji budowlanej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że inwestor zrozumiał intencję organu pierwszej instancji oraz przedmiot wezwania - na co wskazuje treść odwołania.

Uznając, że Starosta Powiatu Wrocławskiego właściwie odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, Wojewoda podniósł, że na terenie inwestycji obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r., nr 150, poz. [...] – cyt. z uzasadnienia decyzji)), dalej jako Mpzp.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcją wiodącą terenu inwestycji jest produkcja rolnicza. Ponadto na tym terenie dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej (§ 4 Mpzp).

W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.), dalej jako rozporządzenie; poprzez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1653), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych.

W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071, ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jednocześnie stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha.

Natomiast za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo (art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego).

Dalej Wojewoda wywodził, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uważa się, że osoba fizyczna:

1. 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli:
2. a) pracuje w tym gospodarstwie,
3. b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie;
4. 2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli:
5. a) uzyskała wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, zasadnicze branżowe, średnie, średnie branżowe lub wyższe lub
6. b) uzyskała tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy lub tytuł zawodowy mistrza, w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej, lub
7. c) uzyskała wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie lub średnie branżowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
8. d) posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie.

Dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo (art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego).

Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16 - współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Dalej Wojewoda – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo- produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej można zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze.

Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 981/22).

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podniósł, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W tym kontekście Wojewoda poddała analizie przedstawiony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowalny i przypomniał, że ze s. 16 projektu zagospodarowania terenu wynika, że "Projektowany budynek mieszkalny wejdzie w skład prowadzonego przez Inwestorkę gospodarstwa rolnego. Inwestorka chce rozszerzyć działalność i prowadzić gospodarstwo rolne w M., na terenie gminy K. Inwestorka posiada wykształcenie rolnicze oraz prowadzi już gospodarstwo rolne w miejscowości Ż., R. i C. (pastwiska i łąki). Gospodarstwo podzielone będzie na dwie części. Jedna z istniejących już części, w województwie [...] natomiast druga w województwie [...]". "Wszystkie działki zlokalizowane w powiecie [...] znajdują się w otulinie chronionego krajobrazu doliny W. i W.(1), na terenach czystych i chronionych ekologicznie. Z opisanych wyżej gruntów będą pozyskiwane masy zielone i przerabiane na kompost, istniejące zadrzewienie zostanie przerobione na zrębki drzewne i dodawane do kompostu w celu jego lepszej przyswajalności przez rośliny.

Dodatkowo, z przedmiotowych działek, zwłaszcza z części leśnej będą pozyskiwane zioła i rośliny, z których będą robione gnojówki roślinne zastępujące w uprawie nawozy sztuczne i środki ochrony roślin. Cały proces kompostowania będzie odbywał się w miejscu pozyskania masy zielonej". "W opisanym gospodarstwie rolnym będzie wykorzystywana ziemia kompostowa pozyskiwana z terenów czystych ekologicznie jak i roślinna gnojówka produkowana na własne potrzeby w celach fitosanitarnych. Zgodnie z cyklem wegetacji roślin transport ziemi kompostowej jest niezbędny jedynie w chwili siania warzyw, czyli koszty transportu z B. do W. są rekompensowane faktem, iż nie trzeba kupować ziemi do uprawy sadzonek. Wykonanie zamierzenia biznesowego Inwestorki wiąże się z koniecznością pracy i nadzoru nad produkcją, pielęgnacją i dystrybucją sadzonek, co wymaga stałej obecności Inwestorki w gospodarstwie, dlatego też Inwestorka chce się przeprowadzić i zamieszkać w projektowanym gospodarstwie na działce nr [...] obr.

M. Uprzejmie wyjaśniamy, iż od 01 września bieżącego roku Inwestorka zwolniła się z pracy w Urzędzie Gminy S.(1) i chciałaby przeprowadzić się, na razie do brata w S. i rozpocząć przygotowania do uprawy na dzierżawionej działce w miejscowości M.(1)".

Dodatkowo zaznaczono - "projektowany budynek na działce nr [...] o powierzchni [...] m2 będzie stanowił podstawę prowadzonego gospodarstwa. Obszar z projektowanym budynkiem przeznaczony zostanie na utworzenie siedliska, w którym będą koncentrować się czynności życiowe rolnika oraz będą zaspokajane jego elementarne potrzeby".

W treści odwołania z dnia 24 listopada 2025 r. doprecyzowano, iż "projektowana inwestycja w M., jest rozszerzeniem dotychczasowego gospodarstwa rolnego o produkcję ekologicznych sadzonek sałat, prowadzonej wspólnie z moim bratem jako rodzinne gospodarstwo rolne. Wyjaśniam, iż mój brat w 2021 roku kupił dom w miejscowości S. i tam zamieszkał. Produkcja sadzonek będzie prowadzona na licencji holenderskiej, w systemie modułów wertykalnych, które pozwalają ograniczyć powierzchnię zajmowaną pod uprawy. Produkcja sadzonek mieści się w ogólnie przyjętej działalności rolniczej, a jej lokalizacji w pobliżu W. jest ekonomicznie uzasadniona z uwagi na duży rynek zbytu".

Nadto odwołującą się zaznaczyła, że organ nie wykazał, iż odległość między częściami gospodarstwa, a więc koszty transportu ziemi, są wyższe niż koszty jej nabycia. Jednocześnie podkreśliła, że każda nowa inwestycja jest przyszła i niepewna.

W ocenie Wojewody przytoczone okoliczności nie wykazały, iż wzmiankowane zamierzenie budowlane będzie pełniło funkcję zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego (składającego się z działek ewidencyjnych opisanych na s. 16a projektu zagospodarowania terenu). Organ uznał brak podstaw do uznania, że realizacja budynku mieszkalnego w takiej odległości od głównej części prowadzonej działalności jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

Organ podkreślił, że gospodarstwo rolne w znacznej części (ponad 7 ha) znajduje się w odległości ok. 190-200 km od terenu zainwestowania oraz dzierżawionej działki nr [...] ([...] ha powierzchni). Strona wywodzi, iż przedmiotowe części gospodarstwa rolnego są ze sobą funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane, z uwagi na przewożenie ziemi kompostowej pozyskiwanej z mas zielonych, zrębków drzewnych a także gnojówki roślinnej na teren zainwestowania oraz dzierżawionej działki nr [...]. Wojewoda wyjaśnił, że "gospodarstwo rolne" w powiecie [...] się składa się z działki nr [...] (obręb M.) o powierzchni [...] m2 (będącej przedmiotem współwłasności) oraz [...] m2 powierzchni dzierżawionej działki nr [...] (obręb M.(1)).

Wobec powyższego podkreślił, że większość gruntów wchodzących w skład opisanego gospodarstwa rolnego znajduje się poza powiatem [...]. Jednocześnie znaczna część gruntu w tym powiecie pozostaje w dyspozycji Inwestorki, z uwagi na zawartą umowę dzierżawy.

Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu a trwałość tę trudno wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 714/18).

Tym samym organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty Powiatu Wrocławskiego wyrażone w kwestionowanej decyzji nr 2293/2025 z dnia 7 listopada 2025 r., wskazujące, że gospodarstwo rolne nie może opierać się głównie na umowach dzierżawy.

Końcowo Wojewoda wskazał, że z uwagi na znaczną odległość poszczególnych części gruntów wchodzących - zdaniem odwołującej się - w skład gospodarstwa rolnego oraz charakter zawartej umowy dzierżawy, brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowe działki tworzą jedno powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie gospodarstwo.

Organ podkreślił przy tym, że z pism strony wynika, że produkcja sadzonek nie została rozpoczęta. Wobec tego podniósł, że zabudowa zagrodowa ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej, co oznacza, że winna łączyć istniejące a nie potencjalne części gospodarstwa. Odwołująca się nie wykazała, w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji istnienia gospodarstwa rolnego w powiecie [...]. Tym samym brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę wzmiankowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Wojewody, pomimo określenia inwestycji jako siedliskowej, planowana zabudowa ma w istocie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zaakceptowanie złożonego wniosku i udzielenia pozwolenia na budowę stanowiłoby rażące naruszenia prawa, z uwagi na obejście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. S. i P. K. (dalej jako "strona, "strona skarżąca") wnieśli na nie skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucili brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną ocenę stanu faktycznego mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez pominięcie i nieuwzględnienie istotnych dowodów w sprawie oraz działania w ramach uznania administracyjnego w sposób nadmierny i dowolny bez uwzględnienia interesu skarżących oraz zasad sprawiedliwości i racjonalności, w szczególności braku wykazania, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z logiką, nieopłacalne ekonomicznie, niewykonalne lub niemożliwe technicznie, w szczególności naruszające art. 7, 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew ustaleniom organów, główna część produkcji rolnej będzie odbywała się na działce w M., a nie w powiecie [...]. Wyjaśniono, że z działek w powiecie [...] będzie pozyskiwana czysta ziemia do uprawy sadzonek oraz rośliny do produkcji gnojówki, które przewożone będą do powiatu [...], gdzie strona uprawiać będzie sałatę. Wskazano, że z uwagi na system wertykalny uprawy sadzonek, do prowadzenia produkcji nie potrzeba dużej powierzchni działki, zatem mogą one mieć miejsce w M., gdzie skarżąca – zamieszkująca po realizacji wnioskowanej inwestycji – będzie mogła na bieżąco doglądać upraw. Na dzierżawionej działce w M.(1) natomiast, gromadzona będzie przywożona ziemia kompostowa z działki w powiecie [...] i napełniane nią będą skrzynki na sadzonki. Na działce tej będzie także rozrabiana gnojówka roślinna, przywożona w beczkach z powiatu [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 lipca 2026 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżących podniosła dodatkowo, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jakikolwiek obowiązek, który strony miały spełnić, aby otrzymać pozwolenie na budowę. Pełnomocnik organu wyjaśnił zaś, że organ administracji budowlanej związany jest złożonym wnioskiem i nie może sugerować inwestorom podejmowania działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ponadto organ zobowiązany jest do oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 i 13 i przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.

Zaznaczyć jednak należy, że organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli działka inwestycyjna znajduje się na terenie objętym planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy jeżeli taki plan nie został uchwalony. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie działka zainwestowania, tj. działka nr [...] w M., Gmina K., położona jest na obszarze obowiązywania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2003 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. (Dz.Woj. Dolnośl. Z 2003 r., nr 126, poz. [...]).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że w decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 2293/2025, zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu decyzji wskazano prawidłowy numer oraz datę podjęcia uchwały, podobnie jak w postanowieniu nr 1597/2025, natomiast Wojewoda Dolnośląski w części historycznej uzasadnienia nieprawidłowo wskazał datę podjęcia uchwały jako 4 lipca 2023 r., natomiast w uzasadnieniu decyzji, na stronie 5, przytoczył nieprawidłowo dane uchwały w sprawie wsi S., nie zaś M., gdzie znajduje się teren zainwestowania. Błąd ten jednak nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia, albowiem po wskazaniu błędnych identyfikatorów uchwały organ przytoczył prawidłowo treść § 4 uchwały i przeprowadził niewadliwą analizę treści obowiązującego faktycznie aktu, uznając niezgodność z nią planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcją wiodącą terenu inwestycji jest produkcja rolnicza. Ponadto na tym terenie dopuszcza się lokalizację zabudowy siedliskowej (§ 4, ust. 2 pkt 17 Mpzp). Stosownie do treści § 6 ust. 17, pkt 1 mpzp, "ustalenia ogólne dla terenów RP/MR": a) tereny rolne przeznaczone pod uprawy polowe z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej wraz z niezbędnymi urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenu; b) Zaleca się zachować cechy charakterystyczne dla historycznej zabudowy wsi w zakresie gabarytów (budynek nie wyższy niż 2 kondygnacje w tym 1 w dachu) oraz kształtu dachów (dachy dwu- lub wielospadowe o równym nachyleniu połaci); c) Zaleca się pokrycie budynków dachówką; d) Dopuszcza się uprawy sadownicze i ogrodnicze; e) Wyklucza się realizację obiektów gospodarczych mogących pogorszyć stan środowiska.

Status rolnika indywidualnego skarżącej jako inwestorki jest w sprawie bezsporny. Wykazała ona bowiem, że spełnia wszystkie warunki do uzyskania takiego statusu, wymienione w art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Sąd nie kwestionuje tego ustalenia.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do rozstrzygnięcia, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej jest zgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc czy można uznać, że zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym, spełniają kryteria dotyczące zabudowy zagrodowej.

Jak słusznie stwierdził organ pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie posiada legalnej definicji ani w przepisach prawa budowlanego, ani na gruncie u.p.z.p., posiada natomiast swoje definicje w innych aktach prawnych, które pomocniczo mogą posłużyć do interpretacji tego pojęcia również na potrzeby ustalenia faktycznego charakteru zabudowy planowanej przez inwestora i zgłoszonej do zatwierdzenia przez organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zgodnie z § 3 pkt 3 r.w.t. przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Z kolei stosownie do art. 4 pkt 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za zabudowę zagrodową uznaje się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna. Innymi słowy tego rodzaju zabudowa stanowi zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego w znaczeniu określonym w art. 553 k.c., który stanowi, że są to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1383/25 i powołane tam inne orzeczenia).

Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa nie pełnią w żadnym wypadku identycznej funkcji; zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie i którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny (por. wyrok NSA z 17 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 498/25). Zabudowa zagrodowa zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące produkcji rolnej (tak wyrok z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 526/13). Z powyższego wynika, że nie można mówić o zabudowie zagrodowej, w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, niezależnie nawet od tego czy ów "budynek gospodarczy" stanowi garaż, czy też ma inny charakter, jeżeli ta zabudowa nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że mając na uwadze postanowienia projektu budowlanego organ pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia, że projekt ten jest niezgodny z przepisami miejscowego planu albowiem nie obejmuje przewidzianej w planie zabudowy zagrodowej, a zabudowę typowo mieszkaniową. Sąd podziela stanowisko organu, który stwierdził, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Okoliczność, że na tej samej działce skarżąca planuje postawić konstrukcję namiotową, w której hodowane były sadzonki sałaty, nie zmienia tego stanowiska.

Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone przez organy obu instancji, że budowa planowanego budynku mieszkalnego nie jest niezbędna do realizacji planowanego przedsięwzięcia rolnego. Zdecydowanie większa część gospodarstwa rolnego inwestorki zlokalizowana jest w powiecie [...], stamtąd pozyskiwana ma być ziemia do uprawy sadzonek oraz rośliny do produkcji gnojówki. W takim wypadku podnoszenie przez skarżącą, że ziemia ta i gnojówki będą przewożone do powiatu [...] w celu napełniania nimi skrzynek i produkcji sadzonek sałaty na niewielkiej działce w M. budzi nie dające się usunąć wątpliwości, w szczególności w kontekście oświadczeń skarżącej, że sadzonki te, produkowane w wertykalnie ustawionych modułach, nie zajmą wiele miejsca. Stąd deklarowana konieczność usytuowania przedmiotowych modułów na działce oddalonej o kilkaset kilometrów od działki skąd pozyskiwana będzie ziemia do skrzynek, a nie na nieruchomości na której ziemia ta się znajduje, wskazują na fakt, że w istocie głównym celem planowanej inwestycji jest budowa domu jednorodzinnego mieszkalnego, a nie produkcja rolna.

Skarżąca nie zdołała wykazać, że prowadzi gospodarstwo rolne, w którym budowa siedliska na działce w M. jest niezbędna. Co więcej, jak wskazano powyżej, zabudowa zagrodowa oznacza, że istnieje w gospodarstwie rolnym co najmniej kilka budynków tworzących "zagrodę", a budynek mieszkalny jest tylko jednym z nich, nie mającym funkcji wiodącej, dominującej. Taka formy zabudowy zagrodowej z pewnością nie wynika z przedstawionych przez stronę projektów. Należy wyraźnie zaznaczyć, że budowa budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, w oderwaniu od działalności rolniczej nie może zostać zakwalifikowana, jako zabudowa zagrodowa. O tym czy określona zabudowa stanowi zabudowę zagrodową nie przesądza to czy w jej skład wchodzi wyłącznie dom i garaż bądź inny budynek gospodarczy, a to czy ta zabudowa stanowi funkcjonalnie cześć gospodarstwa rolnego.

W sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że działka inwestycyjna przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową, to obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest precyzyjne ustalenie, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. W związku z tym, że projekt skarżącej nie wskazywał na wymienione elementy organ pierwszej instancji prawidłowo wydał postanowienie wzywające inwestorów do złożenia w tym zakresie stosownych wyjaśnień. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Taką nieprawidłowością w niniejszej sprawie była niezgodność projektu z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), który przewiduje zabudowę zagrodową.

Stąd też postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. Starosta wezwał skarżącą m.in. do przedłożenia charakterystyki prowadzonej działalności rolniczej, w celu wykazania rzeczywistego tworzenia zabudowy zagrodowej.

Sąd podziela również stanowisko organów, że produkcja rolnicza, której służyć ma zabudowa zagrodowa, musi mieć charakter trwały. Tego charakteru nie zapewnia terminowa umowa dzierżawy działki w M.(1) przedstawiona przez skarżącą, niezależenie od deklarowanych przez nią dodatkowych, ustnych ustaleń między stronami. Organy dokonały przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów i sformułowały na ich odstawie prawidłowe wnioski.

Słusznie tez organ wskazał, że na moment składania wniosku i wydawania rozstrzygnięć w sprawie, nie jest prowadzona żadna produkcja rolnicza, której elementem byłby planowany dom jednorodzinny. Z oświadczeń skarżącej wynika, że taka produkcja mogłaby być podjęta co najwyżej po wybudowaniu tego budynku, co potwierdza ustalenie, że celem złożonego wniosku jest po prostu budowa budynku mieszkalnego w powiecie [...], a nie wsparcie prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Wobec tego, że inwestor nie wykazał, że planowana inwestycja ma związek z prowadzoną działalnością rolniczą to organ zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

W ocenie Sądu, mając na uwadze, że inwestorka nie wykonała prawidłowo nałożonego obowiązku doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z postanowienia Starosty z 7 listopada 2025 r. organ działając na podstawie art. 35 ust 1 i 3 P.b. zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący nie wykazali, że planowana inwestycja jest funkcjonalnie powiązana z działalnością rolniczą. Zaznaczyć jednocześnie należy, że o tym czy dana zabudowa ma charakter zagrodowy nie decydują elementy podmiotowe, a cechy funkcjonalne tej zabudowy.

Nie są również zasadne sformułowane w skardze zarzuty. Jak wskazano, organ administracji architektoniczno – budowalnej ocenia zgodność przedłożonego projektu budowlanego ze wskazanymi wcześniej przepisami prawa. Nie ocenia natomiast i nie mogły też tego dokonać organy orzekające w sprawie, czy przedłożony przez inwestora projekt zgodny jest z "logiką, nieopłacalny ekonomicznie" Takie kryteria oceny zamierzenia inwestycyjnego pozostają całkowicie poza kompetencjami organów. Prawidłowo organ nie oceniał – czego domagała się strona – czy zakup ziemi będzie bardziej opłacalny niż jej pozyskanie i transport z działek skarżącej w województwie [...]. Wbrew zarzutowi pełnomocniczki przedstawionemu na rozprawie, organy wezwały skarżącą do doprowadzenia przedłożonego projektu do stanu zgodności z zapisami obowiązującego planu miejscowego, wskazując szczegółowo te zapisy planu oraz zakres niezbędny do uzupełnienia w celu akceptacji wniosku.

Dalsze pouczanie strony, czy też doradzanie stronie w zakresie planowanych inwestycji, również nie leży w kompetencji organów, którą związane są wnioskiem złożonym przez inwestora i oceniają go w jego ostatecznie przedstawionym kształcie.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył również przepisów postępowania, w takim stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może stanowić dla sądu administracyjnego podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). W szczególności nie zostały naruszone art. 7, 8 oraz 11 k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i szczegółowo wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji motywy rozstrzygnięcia. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dowiodła, iż stan sprawy został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, nadto spełniony został ciążący na organie obowiązek wyjaśniania zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.