Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 października 2001 r., (...) Prezydent W. działając na podstawie art. 34 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ zmienił, na wniosek Edwarda Ś., decyzję ostateczną wydaną przez Prezydenta W. w dniu 25 kwietnia 1999 r., (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę -rozbudowę istniejącego budynku w zabudowie bliźniaczej, przy ul. S. 15 we W., zatwierdzając projekt budowlany obejmujący zmiany w postaci nadbudowy nad częścią segmentu budynku dachu wielospadowego z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne i udzielając pozwolenia budowlanego na tego rodzaju inwestycję.
W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja została wydana w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zakres rozbudowy i nadbudowy prowadzonej w odległości ponad 3 m od granicy z sąsiadem nie narusza jego praw wynikających z warunków technicznych.
W odwołaniu Stanisław i Stanisława P. zarzucili, że ich wątpliwości budzi skuteczność odprowadzenia wody deszczowej z wielopołaciowego przykrycia części segmentu, co skutkować będzie zalewaniem ich posesji, proponowana forma architektoniczna narusza art. 4 ustawy - Prawo budowlane na skutek nie dostosowania jej do otaczającej zabudowy, a hałas związany z budową wpłynie niekorzystnie na zdrowie przewlekle chorego Stanisława P. Wojewoda D. decyzją z dnia 26 listopada 2001 r., (...), podjętą na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie dopatrując się jej sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.
W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 4 Prawa budowlanego ustanawia jedynie ogólną zasadę, która ma na celu zapewnienie dostosowania projektowanych obiektów budowlanych do krajobrazu i otaczającej je zabudowy, natomiast nie może stanowić on samodzielnej podstawy do stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszenia tej zasady przez konkretnego projektanta. Do postawienia takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie, że zostały naruszone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa m.in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy. Dopiero naruszenie takich ustaleń stanowić może podstawę do ewentualnej odmownej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana została zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie znalazł podstaw do uznania za zasadne pozostałych zarzutów odwołania.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław i Stanisława P. podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 18 października 2001 r., (...), a tym samym w ich ocenie utraciła moc prawną decyzja zaskarżona, która na decyzji tej się oparła. Podtrzymali ponadto pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, co do naruszenia na skutek zamierzonej rozbudowy ładu architektonicznego, gwarantowanego przez art. 4 Prawa budowlanego i nie zapewnienia skutecznego systemu odprowadzania wód opadowych, wskazując przy tym, że w ich ocenie, po wykonaniu nadbudowy sąsiedniego budynku ich część straci ok. 30 procent dotychczasowej wartości.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło jedynie z przyczyn formalnych decyzję Prezydenta W. z dnia 6 czerwca 2001 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 marca 2000 r. wydanej dla przedmiotowej nadbudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądową kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a wiec zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Zgodnie z art. 28 Prawa Budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Właściwy do wydania decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wszechstronnej kontroli zamierzeń inwestycyjnych strony składającej wniosek o pozwolenie na budowę, nie tylko pod względem zgodności z przepisami regulującymi techniczne uwarunkowania i rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym, czy też zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także pod kątem uwarunkowań dotyczącym ochrony interesów osób trzecich oraz pod kątem zgodności z innymi rozwiązaniami wskazanymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej trafnie przyjął, że podstawę prawną do wydania decyzji zawierającej pozwolenie budowlane na budowę obiektu rodzajowo różnego /zawierającego istotne odstępstwa/ od obiektu, na budowę którego wydano ostateczną decyzję administracyjną, stanowi przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.
Wydanie decyzji zamiennej nakłada jednak na organ identyczne obowiązki jak w przypadku decyzji o pozwoleniu budowlanym. Dotyczy to zwłaszcza wymogu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wśród których mieści się także obowiązek weryfikacji zaproponowanego przez stronę sposobu zaprojektowania obiektu budowlanego pod kątem tego, czy spełnia on wymóg zapewnienia formy architektonicznej dostosowanej do krajobrazu i otaczającej zabudowy.
W ocenie Sądu obowiązku tego nie można sprowadzać wyłącznie do oceny zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i normami technicznymi, ku czemu - jak się zdaje - skłaniają się organy obu instancji.
Przepis art. 4 Prawa Budowlanego nakładający obowiązek właściwego projektowania obiektu budowlanego, w sposób zapewniający określony ład architektoniczny, jakkolwiek może łączyć się w praktyce z przepisami dotyczącymi rozwiązań zapewniających ochronę interesów osób trzecich, stanowi odrębną normę prawną, regulującą zasady projektowania. Nie wymienienie uwarunkowań wynikających z tej normy w przepisach regulujących zasady ochrony interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego/, nie oznacza, że norma ta ma charakter blankietowy, a osoby posiadające interes prawny w tym zakresie, nie mogą się powoływać w postępowaniu administracyjnym na konieczność dostosowania formy architektonicznej, wynikającej z projektu do krajobrazu i otaczającej zabudowy.
W tej mierze na aprobatę zasługuję pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1999 r. II SA/Gd 686/99 /OSP 2000 z. 11 poz. 162/, w którym stwierdzono, że "właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego może badać, czy obiekt budowlany i związane z nim urządzenia zostały zaprojektowane w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Uprawnienie do takiej kontroli projektu budowlanego wynika z art. 35 ust. 2 prawa budowlanego.
Kontrola projektu budowlanego powinna nastąpić zwłaszcza wtedy, gdy w toku postępowania ujawnione zostaną sprzeczne interesy inwestora oraz osób trzecich, czyli właścicieli nieruchomości sąsiednich. W razie sporu pomiędzy zainteresowanymi osobami, czy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, organ administracyjny powinien dopuścić dowód z opinii biegłych".
W rozpoznawanej sprawie pogląd ten musi znajdować pełne uzasadnienie, jako że projekt budowlany wedle którego prowadzona ma być inwestycja dotyczy rozbudowy budynku bliźniaczego, który do tej pory stanowił jednolitą bryłę pod względem architektonicznym. Prawidłowa ocena zarzutów odwołania wymagała zatem od organu odwoławczego zbadania projektu pod takim kątem, przy zapewnieniu wszelkich dostępnych środków dowodowych /w tym także opinii biegłego/. Poniechanie powyższego oznacza naruszenie jednego z podstawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/.
Podobne zarzuty należało postawić organowi II instancji ze względu na nie wyczerpujące rozpoznanie zarzutu skarżącego, dotyczącego nieprawidłowości przewidzianego w projekcie sposobu urządzenia odpływu wód opadowych. Odwołujący się Stanisław i Stanisława P. podnieśli w swoim odwołaniu zastrzeżenia co do skuteczności zaprojektowanego systemu odprowadzania wód opadowych i obowiązkiem organu odwoławczego było w takim stanie rzeczy szczegółowo rozważyć, na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego /w tym wypadku par. 126 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ czy w istocie projekt zapewnia wszelkie wynikające z tego przepisu rozwiązania techniczne i czy w konkretnym przypadku są one w pełni skuteczne. Brak takich ustaleń narusza przepisy art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa w zakresie wskazanym w części wstępnej niniejszych rozważań, natomiast ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu, że "organ odwoławczy, po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej, nie znalazł (...) podstaw do uznania za zasadne zarzutów skarżących, dotyczących niebezpieczeństwa zalewania ich posesji (...)" nie odpowiada wymogom, jakie stawia uzasadnieniu decyzji administracyjnej przepis art. 107 par. 3 Kpa.
W doktrynie przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji powinno nie tylko odzwierciedlać stanowisko organu, ale także powinno wyjaśniać adresatowi decyzji na jakiej podstawie stanowisko takie zostało zajęte. Musi ono zatem stanowić odzwierciedlenie procesu dedukcyjnego, popartego przytoczeniem konkretnych dowodów, który doprowadził do przyjęcia przez organ określonego rozwiązania. Dotyczy to zwłaszcza decyzji drugoinstancyjnych, które powinny zawierać nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów strony ale w sposób szczegółowy i przekonywający powinny wyjaśniać powody, dla których organ nie podzielił poglądów wynikających z odwołania.
Reasumując, przy braku dostatecznych ustaleń, niezbędnych do właściwego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz przy braku właściwego ustosunkowania się do odwołania, nie sposób zaakceptować, jako zgodnego z prawem, podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.
Zakres popełnionych błędów proceduralnych oraz związane z tym niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przy jednoczesnym naruszeniu przepisów prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne i miało wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji.