Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ oraz art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. O. rozebrać samowolnie wybudowany wiatrołap pod istniejącym zadaszeniem budynku wielomieszkaniowego w zabudowie szeregowej, położonego w B. [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...]oraz doprowadzić do stanu poprzedniego teren po dokonaniu rozbiórki.
W osnowie decyzji organ orzekający wskazał również, że zaskarżone czynności należy wykonać na koszt własny z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że A. O. została zobowiązana postanowieniem Nr [...]z dnia [...]r. do dostarczenia kompletu dokumentów umożliwiających doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z dobudową wiatrołapu do budynku wielomieszkaniowego do stanu zgodnego z prawem. Mimo upływu terminu dokumenty te nie zostały dostarczone do organu nadzoru budowlanego. W treści postanowienia inwestor został poinformowany, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu zostanie wydana decyzja o rozbiorze wiatrołapu – stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Nakaz takiej rozbiórki następuje w drodze decyzji skierowanej do właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego, który zobowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał dodatkowo, że w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z niniejszej decyzji, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne, zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1960r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. Nr 36 z 1991r. poz. 161/.
Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła A. O., zwracając się w nim o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę wiatrołapu.
W uzasadnieniu odwołania podała, że jest osobą samotną, w wieku [...] lat, dotkniętą licznymi schorzeniami.
Wyjaśniła ponadto, że postawienie wiatrołapu, który ma lekką drewnianą konstrukcję i nie jest trwale związany z gruntem, wynikało z konieczności zatrzymania wiatru i śniegu wiejącego wprost na drzwi prowadzące do mieszkania. Dodała przy tym, że wiatrołap nie utrudnia sąsiadom dostępu na posesję.
Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając w uzupełnieniu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Z. Ś. z dnia [...]r. Nr [...]nakazujące m.in. dostarczenie określonych dokumentów zostało utrzymane w mocy postanowieniem wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r. Nr [...]z tym, że dokonano zmiany terminu realizacji obowiązku, przedłużając go do dnia [...]r.
Następnie organ orzekający podał, że bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt realizacji przedmiotowej wiaty w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę – Prawo budowlane w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak wymaga tego przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane. W sposób jednoznaczny ustalono w sprawie, że inwestorka nie dopełniła tego obowiązku, wobec czego organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, uznając początkowo za możliwą do przeprowadzenia procedurę legalizacyjną określoną w ust. 2 i 3 powołanego przepisu.
Strona zobowiązana nie skorzystała jednak z ustawowej możliwości konwalidacji popełnionej samowoli budowlanej, nie zrealizowała bowiem obowiązków wynikających z powołanego postanowienia organu pierwszej instancji, ani nie podjęła starań o przedłużenie terminu potrzebnego do złożenia żądanej dokumentacji.
W takim stanie faktycznym organ pierwszej instancji był zobligowany do zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z treścią ust. 4 w/w przepisu niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków legalizacyjnych skutkuje automatycznie sankcją w postaci nakazu rozbiórki obiektu na mocy art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na związanie organu orzekającego zaistniałym stanem faktycznym, w którym jest on zobowiązany do zastosowania sankcji rozbiórkowej. Organ orzekający wskazał przy tym, że regulacja zastosowana w przepisie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 nie daje organowi nadzoru budowlanego możliwości orzekania na zasadzie uznaniowości.
W zakończeniu uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zarzuty odwołania należy uznać za bezzasadne.
Wyjaśnił jednocześnie, że dla charakteru prawnego rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego nie ma żadnego znaczenia cel, jaki przyświecał inwestorce w postaci chęci uchronienia się przed złymi warunkami atmosferycznymi, istotny jest bowiem jedynie fakt realizacji przedmiotowej wiaty bez pozwolenia na budowę. Inwestorka nie skorzystała z możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, zatem należy uznać, że godziła się na skutek w postaci rozbiórki.
Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez A. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W skardze A. O. wniosła o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia [...]r. Nr [...] utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi powołane zostały argumenty zbieżne z przedstawionymi wcześniej w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzupełnieniu wyjaśnił, że zarzuty przedstawione w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.
Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.
W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.
Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być realizowanym poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa.
Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie dokonane zostały w sposób wadliwy.
Zważyć przede wszystkim należy, że w toku postępowania orzekającego organy nie ustaliły jak należy kwalifikować – przy zastosowaniu terminologii przyjętej przez ustawę z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania i w warunkach tej regulacji – wiatrołap wykonany przez skarżącą.
Żaden z organów w sposób wyczerpujący i jednoznaczny nie wyjaśnił i nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji czy była to budowa czy wykonywanie innych robót budowlanych i – odpowiednio – czy jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 powoływanej ustawy – Prawo budowlane, czy zgłoszenia, objętego treścią art. 30 tego samego aktu. /Organy nie rozważyły też czy wiatrołap o takiej konstrukcji w ogóle podlega reglamentacji ustawy – Prawo budowlane/. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. /Nr [...]/ wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powoływanej ustawy organ orzekający wskazuje przepis art. 3 pkt 6 tego aktu, stwierdzając wcześniej, że wykonana została "dobudowa do budynku mieszkalnego", ale należy zwrócić uwagę, że wskazany przepis art. 3 pkt 6 w swojej treści nie zawiera określenia "dobudowa", a ponadto organ odwoławczy orzekając w sprawie obowiązków nałożonych na A. O. opisanym powyżej postanowieniem, całkowicie pominął tę kwestię, podając jedynie, że "wiata" była zrealizowana w sposób samowolny, zatem konieczne było zastosowanie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.
Przepis ten odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy wymienia wśród budów nie wymagających pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 10m2 oraz wiaty przystankowe i peronowe /pkt 2 i pkt 5/.
W ocenie Sądu wątpliwa jest – w istniejących warunkach prawnych – możliwość używania nazwy "wiata" w stosunku do wybudowanego przez skarżącą wiatrołapu.
Nie przemawia też za tym powszechne rozumienie tego pojęcia ukształtowane kojarzeniem wiaty z obiektem o innej konstrukcji, innym charakterze i przeznaczeniu.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w protokole oględzin z dnia [...]r. istnieje zapis stanowiący, że właściciel nie posiada ani zgłoszenia ani pozwolenia na wybudowanie wiatrołapu.
Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że organy orzekające nie ustaliły zasadniczej w sprawie kwestii, jaką jest – w warunkach norm przyjętych przez ustawę Prawo budowlane – kategoria materialnoprawna przedmiotowego wiatrołapu.
Istotne są przede wszystkim konsekwencje prawne tego ustalenia, bowiem trzeba mieć na względzie rozróżnienie jakie ustawodawca wprowadził w przepisach art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1, z treści których wynika, że inaczej traktuje samowolę budowlaną zrealizowaną bez pozwolenia na budowę, a inaczej bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Odmienność traktowania tych dwóch zachowań inwestorów utrzymana została również w regulacjach zawartych w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 i art. 49 b ust. 2 dotyczących obligatoryjnych czynności wymaganych w warunkach procedury legalizacyjnej w zależności od tego, czy inwestor zaniechał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia lub podjął działania inwestycyjne pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Z tych względów Sąd uznał również postanowienia wydane w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie za naruszające prawo.
Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić uwagi przedstawione w uzasadnieniu, rozważyć czy wykonany przez skarżącą wiatrołap podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, a jeśli tak, to czy objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia.
W zależności od tego organ orzekający powinien podejmować orzeczenia w sprawie, zważając na obowiązek przyjęcia dla nich prawidłowej podstawy prawnej.
Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że czynności orzecznicze organów orzekających w tej sprawie dokonane zostały z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.