Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu zażalenia R. spółki z o.o. z/s w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia 10 czerwca 2022r. opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...].
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
R. spółka z o.o. z/s w P. wnioskiem z dnia 21 maja 2022r. wystąpiła o podział działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] miasta P. Wskazała na projektowany podział tych działek, tj.: 1/ z działki nr [...] powstaną trzy działki: działka nr [...], powierzchnia 0,0381 ha, funkcja działki: budowlana jednorodzinna; działka nr [...], powierzchnia 0,0205 ha, funkcja działki: budowlana jednorodzinna, działka nr [...], powierzchnia 0,0416 ha, funkcja działki: budowlana jednorodzinna; 2/ z działki nr [...] powstaną trzy dziatki: działka nr [...], powierzchnia 0,0367 ha, funkcja działki: budowlana jednorodzinna, działka nr [...], powierzchnia 0,0206 ha, funkcja działki: budowlana jednorodzinna, działka nr [...], powierzchnia 0,0347 ha, funkcja działki: budowlana jednorodzinna. Spółka wyjaśniła także, że projektowane do wydzielenia działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] (działka nr [...]).
Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym podziałem (3 egz.), mapę zasadniczą, wypis z rejestru gruntów (2 egz.), wydruk z ksiąg wieczystych, oświadczenie o stanie prawnym nieruchomości, odpis z KRS oraz decyzję o podziale z dnia 28 grudnia 2007 r. (nr GN.7430-93/07).
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. nr PG.6724.33.2022 Burmistrz P. powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze) dalej jako u.g.n., zaopiniował negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału wskazując na niezgodność projektowanego podziału z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1) w zakresie funkcji nowo wydzielonych działek. Zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 2 ww. miejscowego planu, działki nr [...] i nr [...] znajdują się w jednostce [...] 1/2 o następującym przeznaczeniu; projektowany miejski odcinek drogi powiatowej - głównej południkowej osi kompozycyjnej N. Burmistrz wskazał także na parametry techniczne i użytkowe:
- • ulica zbiorcza, jednojezdniowa, dwupasowa (1/2) z rezerwą terenu na ew. poszerzenie jezdni do czterech pasów (1/4); szerokość w liniach rozgraniczających - min. 35 m, odcinek południowy - 30 m, przekrój uliczny.
- • odcinek południowy od ul. [...] do granicy SSE - do realizacji w I etapie; czasowo dopuszcza się prowadzenie ulicy śladem drogi istniejącej, z zachowaniem istniejącego budynku na działce [...]; przed wjazdem do Specjalnej Strefy Ekonomicznej - projektowany plac, docelowo obudowany obiektami administracji i usług. Przedłużeniem ulicy [...] jest droga wewnętrzna w SSE prowadzona aż do włączenia do drogi [...],
- • odcinek środkowy od ul. [...] do projektowanej alei [...] - do realizacji w powiązaniu z postępującym zainwestowaniem N.; w połowie długości - projektowany plac "municypalny"; między ul. [...] a projektowanym placem ustala się warunek nasadzenia szpaleru drzew ozdobnych wzdłuż wschodniej linii rozgraniczającej: obsługa zainwestowania w sąsiedztwie - z projektowanego lokalnego systemu ulic,
- • na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] - projektowane rondo,
- • odcinek północny od ronda do proj. węzła na drodze krajowej nr [...] - do realizacji w okresie późnej perspektywy lub kierunkowym;
- - inne ustalenia: nie przesądza się geometrii proj. węzła na włączeniu do drogi krajowej.
Organ I instancji stwierdził następnie, że z przeprowadzonej analizy wynika, że wskazana przez wnioskodawcę "funkcja budowlana jednorodzinna" dla projektowanych działek oznaczonych jako [...], [...], [...], [...], [...], [...] - jest niezgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren ten, zgodnie z rysunkiem planu, jest przeznaczony pod plac municypalny.
Powyższe rozstrzygnięcie oprotestował w drodze zażalenia wnioskodawca. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego podniesiono w nim, że Spółka nabyła ww. nieruchomości 18 marca 2020 r. Kierując się decyzją o zakupie posiadała wiedzę o tym, że działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone zgodnie z prawomocną i nie zaskarżoną decyzją podziałową z dnia 28 grudnia 2007 r. znak GN-7430-93/07, dla działek nr [...] i nr [...]. Projekt tego opracowano także w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z 6 września 1999 r. Z przywołanej decyzji wynika, że zgodnie z ww. planem wydzielone nieruchomości mają następujące przeznaczenie:
- - projektowana zabudowa na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...],
- - działki o numerach: [...], [...] i [...] - projektowana droga lokalna (ulica [...]),
- - działka nr [...] - projektowana droga zbiorcza,
- - działka nr [...] - projektowany zespół zabudowy usługowo-mieszkaniowej i usług a w części droga zbiorcza,
- - działki nr [...] i nr [...] - projektowane drogi lokalne (ul. [...] i ul. [...]),
- - działka nr [...] - projektowana droga zbiorczą.
Wskazując na powyższe ustalenia wywodzono, że działki będące własnością Spółki (nr [...] i nr [...]) przeznaczone są pod zabudowę, gdyż zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki wydzielone z nieruchomości pod drogi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna, a orzeczenie prawomocne. Mając na uwadze ww. przepis, istotne w przedmiotowej sprawie jest, że po wydaniu ww. decyzji podziałowej z 28 grudnia 2007 r. nie doszło do przejścia na własności Gminy dz. nr [...] i nr [...]. To oznacza, że na działce tej dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna, bez ograniczeń wynikających z rzekomego przeznaczenia tego terenu na plac municypalny lub drogę publiczną. Zdaniem strony "tożsamy wydźwięk" ma decyzja podziałowa z dnia 26 lutego 2001 r. znak: GN-7430/20/2001, która co prawda dotyczy działki sąsiedniej, jednak usytuowanej w jednym ciągu do działek nr [...] i nr [...].
Z uzasadnienia tego aktu nie wynika w szczególności, aby działka nr [...] miała stanowić drogę publiczną, albo że podział jest niedopuszczalny ze względu na planowane zainwestowanie placem municypalnym (kopia tej decyzji w załączeniu).
Podniesiono nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie wskazał dokładnie i precyzyjnie, gdzie konkretnie znajduje się przewidziany w planie plac municypalny oraz drogi publiczne - rzekomo usytuowane kolizyjnie do działek należących do Spółki. Z opisanych względów uzasadnione jest więc wyeliminowanie postanowienia Burmistrza P. z obrotu prawnego oraz uwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych w zażaleniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie podzieliło zarzutów zażalenia. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji SKO wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność w tym zakresie podlega zaopiniowaniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Wskazując na regulacje prawnomaterialne organ stwierdził, że postanowienie opiniujące projekt podziału ma kluczowe znaczenie dla wniosku o podział nieruchomości przesądzając o rozstrzygnięciu sprawy. Pozytywna opinia przesądza o opracowaniu podziału zgodnie z wnioskiem, negatywna przesądza o decyzji odmawiającej zatwierdzenia podziału.
Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie konieczne było zaopiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1) przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 1999 r. Nr [...]. Według ustaleń organu I instancji, zgodnie z rysunkiem planu, obie działki znajdują się w jednostce [...] ½ o przeznaczeniu: projektowany miejski odcinek drogi powiatowej – głównej południkowej osi kompozycyjnej N. W § 7 ust. 2 uchwały umieszczony został szczegółowy opis (ustalenia szczegółowe dotyczące ulic) przeznaczenia gruntów położonych w granicach tej jednostki planistycznej. Wynika z niego, że część drogi powiatowej oznaczony symbolem [...] ½ obejmuje, między innymi, odcinek środkowy od ulicy [...] do projektowanej alei [...] – przewidziany do realizacji w powiązaniu z postępującym zainwestowaniem N.; w połowie długości projektowany jest plac municypalny; pomiędzy ul [...] a projektowanym placem ustala się warunek nasadzenia szpaleru drzew ozdobnych wzdłuż wschodniej linii rozgraniczającej; obsługa zainwestowania w sąsiedztwie – z projektowanego lokalnego sytemu ulic.
Wskazując na powyższe uregulowania planu Kolegium stwierdziło, że co prawda organ I instancji nie odniósł się do przeznaczenia planistycznego każdej z projektowanych do wydzielenia działek, jednak okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Skoro zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] przeznaczone są w miejscowym planie pod plac municypalny, to nie budzi wątpliwości, że takie przeznaczenie odnosi się także do każdej działki projektowanej do wydzielenia. Planistyczne przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] wyklucza więc ich zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową, bez względu na konfigurację projektowanych do wydzielenia działek.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia Kolegium wyjaśniło, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych organ opiniujący ma kompetencję do badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii (przykładowo: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 659/20). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1220/17 pokreślił, że postanowienie o zgodności z planem projektu podziału powinno być wydane w ramach konkretnego postępowania podziałowego, z uwzględnieniem okoliczności konkretnego wniosku i załączonej do niego dokumentacji. W rozpatrywanej sprawie przeznaczenie terenu oznaczonego w przywołanym wyżej planie miejscowym oznaczone jest symbolami [...] 1/2. W § 7 ust. 2 tej uchwały (Ustalenia szczegółowe dotyczące ulic) zamieszczony jest szczegółowy opis przeznaczenia gruntów położonych w granicach tej jednostki planistycznej.
Wynika z niego, że jest to teren przeznaczony pod projektowany miejski odcinek drogi powiatowej - głównej południkowej osi kompozycyjnej N. Wobec powyższego zarzut pełnomocnika nie uwzględnienia przez organ decyzji Burmistrza P. z dnia 28 grudnia 2007 r. nr GN.7430-93/07 w sprawie podziału m.in. działki nr [...] nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Kolegium zauważyło, że możliwość takiego zagospodarowania jest przewidziana w tej decyzji - ale dla działki nr [...]. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie punktem wyjścia do oceny projektu podziału jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje możliwości zagospodarowania działki nr [...] i nr [...] na cele mieszkaniowe – to wydanie zaskarżonego postanowienia było zasadne.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj: 1/ art. 93 u.g.n. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie występuje niezgodność podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1) z treści którego nie wynika zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie działek objętych wnioskiem podziałowym; 3/ pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz. 503) dalej jako u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2021r., poz. 204) które wskazują na niezbędne cechy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozwalają na przypisanie danemu obszarowi jego przeznaczenia;
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: 1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia i zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący a w konsekwencji błędne ustalenie, że wniosek o podział nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2/ art. 107 § 3 k.p.a. przez zdawkowe, lakoniczne i niespójne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, gdyż nie sposób znaleźć w nim jasno wskazanych faktów, które organ uznał za udowodnione i na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Zarzucając powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji" oraz "decyzji" organu I instancji; zasądzenie kosztów postępowania; nakazanie w wyroku wyznaczenia rozprawy administracyjnej celem ustalenia rzeczywistego usytuowania przedmiotowych działek; rozpoznanie skargi na rozprawie. W skardze zawarto także wniosek o rozpoznanie skargi przez Sąd na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że nieprawidłowa jest argumentacja dotycząca kategorycznego ustalenia, że działki należące do Spółki, tj. dz. nr [...] i [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod plac municypalny. Podkreślono, że zasadą wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest to, że dane przeznaczenie powinno jednoznacznie wynikać z zarówno z części tekstowej, jak i załącznika graficznego do planu. W przedmiotowej sprawie, zarówno co do pierwszej warstwy, jak jego graficznej kontynuacji, analizowany miejscowy plan nie daje podstawy, aby wskazać, że niemożliwa jest zabudowa zgodna z planowanym zainwestowaniem właściciela.
Wskazać należy, że cześć tekstowa nie określa dokładnie usytuowania placu municypalnego. Autor planu wskazuje, że "odcinek środkowy od ul. [...] do projektowanej alei [...] - do realizacji w powiązaniu z postępującym zainwestowaniem N., w połowie długości proj. plac municypalny (...)". Taki zapis zupełnie nie pozwala na dokładne stwierdzenie, gdzie rzeczony plac się znajduje. Również część graficzna, całkowicie pomija usytuowanie rzeczonego placu municypalnego, ponieważ jak wynika z legendy do tegoż planu, teren "[...]" oznaczony kolorem czerwonym, nie znajduje w miejscu położenia działek nr [...] i [...]. Legenda planu pomija też oznaczenie jakimkolwiek oznaczeniem usytuowanie tego placu poprzez oznaczenie graficzne.
Odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Gd 313/21, skarżąca podobnie jak na etapie postępowania zażaleniowego podniosła, że organ rozważający możliwość dokonania podziału musi ustalić, czy wstępny projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Tymczasem SKO w zaskarżonym postanowieniu (podobnie jak organ pierwszej instancji) nie wskazuje dokładnie przeznaczenia poszczególnych działek.
Wskazano nadto, że w zaskarżonym postanowieniu w sposób bardzo enigmatyczny odniesiono się do zarzutów zażalenia, w szczególności nawiązujących do decyzji podziałowych z 2007 oraz z 2001 r. Tymczasem w decyzji z 28 grudnia 2007 r. jasno określono, które działki miały być przeznaczone pod projektowane drogi lokalne lub zbiorcze. Działki nr [...] i [...] nie zostały przeznaczone na projektowaną drogę zatem możliwa jest ich inna zabudowa – w tym na cele mieszkaniowe.
Autor skargi zarzucił także zaskarżonemu postanowieniu brak logiki i niekonsekwencję, gdyż na str. 7 uzasadniania wskazano, że nieruchomości objęte wnioskiem są przeznaczone pod projektowany odcinek drogi powiatowej a jednocześnie wskazano, że ich przeznaczenie z decyzji podziałowej z 28 grudnia 2007 r., gdzie opisuje się je jako działki drogowe, jest bez znaczenia dla sprawy. Skoro przedmiotowe działki miałby spełniać funkcje wpisujące się w ciąg oznaczony symbolem [...] ½, to z całą pewnością także w decyzji z 28 grudnia 2007 r. Burmistrz oznaczyłby jako działki drogowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie uznając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia postanowienia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza P. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].
Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r. poz. 1899 ze) dalej jako u.g.n., w szczególności art. 93 ust. 1 zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.
94. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Jednocześnie ustęp 4 wspomnianego artykułu stanowi, że "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1".
Z cytowanych przepisów wynika, że organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma kompetencje do badania wyłącznie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, a jego opinia, wyrażona w formie postanowienia, dotyczy jedynie tych kwestii (por np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1727/19, CBOSA).
Opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i tylko z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu, a także czy nowo wydzielone działki będą mogły być zagospodarowane w sposób przewidziany w planie miejscowym. Dopuszczalny jest więc tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1297/09, CBOSA). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi więc wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym.
Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (zob. wyroki NSA z: 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1860/19, 12 sierpnia 2014 r. I OSK 107/13, CBOSA). Badanie zgodności z planem miejscowym polega zatem na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że działki objęte wnioskiem o podział znajdują się na obszarze na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.(1) który przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 1999 r. nr [...]. Rolą organów było zatem sprawdzenie, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową jak i graficzną tego planu w kontekście możliwości zrealizowania na nowo wydzielonych działkach celu i przeznaczenia terenu, określonego dla nich w planie miejscowym.
Ocena powyższych okoliczności w pierwszym rzędzie wymagała ustalenia, w sposób bezsporny, przeznaczenia przewidzianego w planie miejscowym dla działek objętych wnioskiem o podział, co z kolei wymagało precyzyjnego określenia ich usytuowania na rysunku planu. Realizując ten wymóg organy obu instancji przyjęły, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]1/2 o przeznaczeniu: projektowany miejski odcinek drogi powiatowej - głównej południkowej osi kompozycyjnej N. Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego obwiązujących dla terenu oznaczonego symbolem [...] zawartych w § 7 ust. 2 uchwały wynika, że dla przedmiotowego terenu obowiązują następujące ustalenia: "A - Projektowany odcinek drogi powiatowej – głównej południowej osi kompozycyjnej N.; B – Ulica zbiorcza, jednojezdniowa, dwupasowa (1/2) z rezerwą terenu na ew. poszerzenie jezdni do czterech pasów (1/4), szerokość w liniach rozgraniczających - min. 35 m, odcinek południowy - 30 m, przekrój uliczny; odcinek południowy od ul. [...] do granicy SSE - do realizacji w I etapie; czasowo dopuszcza się prowadzenie ulicy śladem drogi istniejącej, z zachowaniem istniejącego budynku na działce [...]; przed wjazdem do Specjalnej Strefy Ekonomicznej - projektowany plac, docelowo obudowany obiektami administracji i usług.
Przedłużeniem ulicy [...] jest droga wewnętrzna w SSE prowadzona aż do włączenia do drogi [...]; odcinek środkowy od ul. [...] do projektowanej alei [...] - do realizacji w powiązaniu z postępującym zainwestowaniem N.; w połowie długości - projektowany plac "municypalny"; między ul. [...] a projektowanym placem ustala się warunek nasadzenia szpaleru drzew ozdobnych wzdłuż wschodniej linii rozgraniczającej: obsługa zainwestowania w sąsiedztwie - z projektowanego lokalnego systemu ulic; na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] - projektowane rondo; odcinek północny od ronda do proj. węzła na drodze krajowej nr [...] - do realizacji w okresie późnej perspektywy lub kierunkowym, C – Nie przesądza się geometrii proj. węzła na drodze krajowej nr [...] – do realizacji w okresie późnej perspektywy lub kierunkowym".
Analizując ustalenia części tekstowej organ I instancji stwierdził następnie, że zgodnie z rysunkiem planu teren projektowanych do wydzielenia działek przeznaczony jest pod plac municypalny. Na tym stwierdzeniu oparto ocenę, że wskazana we wniosku o podział funkcja wydzielanych działek - budowlana jednorodzinna, jest niezgodna z planem miejscowym. Stanowisko to w całości podzielone zostało przez organ II instancji.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego wyrażone jednak zostało przedwcześnie, gdyż nie znajduje ono oparcia w materiale aktowym który przedstawiony został Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego toczącego się przed nimi postępowania. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018).
Z powyższego wynika, że tylko kompletne akta administracyjne przekazane sądowi przez organ którego działanie jest przedmiotem skargi, dają możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (a więc pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie prawidłowej kontroli postanowienia objętego skargą. Skoro obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1242/21).
Uwzględniając powyższe wywody stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak możliwości przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji podzielił bowiem w całości stanowisko organu I instancji co do funkcji wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych wnioskiem o podział, jednakże zgromadzony w sprawie materiał stanowiska tego nie potwierdza. Tymczasem kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i co istotne, jest kwestią sporną. Skarżąca Spółka podważa bowiem stanowisko organów, że co do tego, że przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] a konkretnie, że przeznaczone zostały na plac municypalny.
Sąd stwierdza, że na podstawie przedstawionych akt sprawy nie jest możliwe wiążące rozstrzygnięcie tej kwestii. Znajdują się w nich bowiem jedynie dokumenty które wraz z wnioskiem o podział złożone zostały przez stronę skarżącą oraz fragmenty rysunku planu sporządzone w technice czarno-białej i w skali która nie pozwala na odczytanie numerów działek. Materiał włączony do akt sprawy jest zatem nieczytelny i na jego podstawie nie jest możliwe zlokalizowanie położenia działek nr [...] i [...], nie mówiąc już o możliwości potwierdzenia, czy istotnie znajdują się one w granicach terenu oznaczonego symbolem [...] i to jeszcze w części oznaczonej jako plac municypalny. Także sięgnięcie do załącznika graficznego do przedmiotowego planu opublikowanego przez Gminę na jej stronach internetowych (BIP), nie pozwala na wyjaśnienie powyższej kwestii, pomimo, że udostępniony tam załącznik sporządzony został w technice kolorowej i istnieje możliwość jego powiększenia.
Nawet bowiem przy wykorzystaniu tych możliwości nie można ustalić lokalizacji przedmiotowych działek na rysunku planu a w konsekwencji ich przeznaczenia. Przyczyną tych niejasności może być oczywiście brak aktualności podkładów mapowych na których sporządzony został rysunek planu. Uwzględnić bowiem należy, że plan ten uchwalony został w 1999 r. i od tego czasu dane ewidencyjne dotyczące numerów działek i ich powierzchni mogły ulec znacznej zmianie. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest innych dokumentów pozwalających na ustalenie czy istotnie przedmiotowe działki znajdują się liniach rozgraniczających (w całości lub w części) terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ½. W tej sytuacji Sąd nie był w stanie zweryfikować spornych twierdzeń skarżącego i organu co do lokalizacji działek na rysunku planu, co w konsekwencji uniemożliwiło także zrekonstruowanie w sposób miarodajny całokształtu przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonego aktu.
W aktach sprawy powinny bowiem znajdować się dokumenty które pozwoliłby, w jednoznaczny sposób na ustalenie lokalizacji przedmiotowych działek na rysunku planu. Ich brak powoduje, że ocena przesłanek jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie praktycznie wymyka się kontroli Sądu. Wskazuje jednocześnie na wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania rolą organu II instancji jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. W odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza to, że obowiązkiem Kolegium było zweryfikowane we własnym zakresie prawidłowości ustaleń organu I instancji co do usytuowania przedmiotowych działek względem rysunku planu i ich przeznaczenia. Przedstawione Sądowi akta sprawy wskazują, że z obowiązku tego Kolegium się nie wywiązało.
Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze stroną skarżąca, że organy nie wyjaśniły toku rozumowania który doprowadził je do wniosku, że przedmiotowe działki nie tylko, że znajdują w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] 1/2 ale także, że przeznaczone zostały na plac municypalny. Plac ten nie został bowiem w sposób wyraźny oznaczony na rysunku planu. Także legenda planu nie przewiduje odpowiedniego oznaczenia tego rodzaju placu. W związku z tym należy zwrócić uwagę na brzmienie § 7 ust. 1 pkt 6 uchwały planistycznej, według którego o systemie projektowanych placów publicznych na obszarze N. przesądza rysunek planu w skali 1:5000 oraz ustalenia szczegółowe planu. W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie przedstawiające analizę ustaleń planu (w części tekstowej i graficznej), która pozwoliła organowi na stwierdzenie, że działki skarżącej Spółki przeznaczone zostały na plac municypalny o którym mowa w § 7 ust.2 uchwały w odniesieniu do terenu [...].
Podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia i wykazania powyższych okoliczności faktycznych stanowi o naruszeniu przez organ II instancji wymogów określonych w art. 7, art. 11, art. 77, art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. ze względu na bak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W świetle przedstawionych Sądowi akt sprawy, ocena Kolegium o braku zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego ze względu na sprzeczność funkcji wydzielanych działek z funkcją wynikającą z planu miejscowego nie została w wystarczający sposób wykazana i uzasadniona.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone wydane zostało przedwcześnie bez odpowiedniego wyjaśnienia i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Jednocześnie ze względu na proceduralny charakter naruszeń, których dopuścił się organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania przedwczesnym było merytoryczne odniesienie do tych zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczą zagadnień materialnoprawnych.
W ponownym postępowaniu właściwy organ, uwzględniając przedstawioną ocenę, uzupełni materiał dowodowy w sposób pozwalający na jednoznaczne określenie położenia przedmiotowych działek na rysunku planu. Dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności organ oceni ponownie, czy wnioskowany podział zgodny jest planem miejscowym rozważając, czy przedstawiony projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. Wyniki tych rozważań z jednoczesnym przedstawieniem przyjętej wykładni przepisów planu powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia sporządzonego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.a.