Uzasadnienie
W dniu 9 stycznia 2021 r. P. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej. Wniósł o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 23 grudnia 2020 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 23 grudnia 2020 r. wysłał ze swojej skrzynki mailowej na gminne adresy mailowe wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "proszę o udzielenie informacji dotyczących okoliczności i sposobu organizacji konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W związku z powyższym proszę o przesłanie:
- 1. Skanu pisma skierowanego do Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w S. w sprawie wytypowania przedstawicieli do komisji konkursowej wraz ze skanem odpowiedzi na to pismo.
- 2. Skanu protokołu z przebiegu konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S., który odbył się 3 lipca 2020 r.
- 3. Skanu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody "[...]" z dnia ‘[...]" r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta Gminy nr "[...]" wraz z uzasadnieniem.
- 4. Skanu skargi złożonej przez wójta Gminy na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
- 5. Skanu odpowiedzi na skargę Wojewody."
Skarżący podał, że wiadomość została odczytana przez organ w dniu 23 grudnia 2020 r. jednak do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na wniosek w jakikolwiek sposób. Nie udostępnił informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie poinformował o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek został złożony, a organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie albowiem skarżący otrzymał pełną odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz o oddalenie wniosku skarżącego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 23 grudnia 2020 r. gdyż organ rozpatrzył powyższy wniosek, a odpowiedź została udzielona i przesłana skarżącemu. Wyjaśnił, że w dniu 13 stycznia 2021 r. przesłał skarżącemu na adres poczty elektronicznej wyczerpującą odpowiedz w zakresie pytań 1-4 oraz 19 stycznia 2021 r. w zakresie pytania nr 5, na złożony wniosek z dnia 23 grudnia 2020 r. wraz ze skanem pisma skierowanego do Rady Pedagogicznej S.P. S. oraz jej odpowiedź, protokół Rady pedagogicznej, skan rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy nr "[...]" wraz z uzasadnieniem. W dniu 19 stycznia 2020 r. przesłano odpowiedz na skargę Wojewody.
Skarżący do odpowiedzi na wniosek nie wniósł uwag. Podniósł dodatkowo, że nie bez znaczenia pozostaje szczególna sytuacja wywołana przez wirusa Sars-CoV-2, gdyż Urząd Gminy pracuje w skrajnie trudnych warunkach, boryka się z brakami kadrowymi, pracownik merytoryczny będący w posiadaniu żądanej informacji w okresie od 31 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021 r. przebywał na kwarantannie. Aby skarżącemu udzielić wyczerpującej odpowiedzi należało zgromadzić i przetworzyć wnioskowane informacje. Ponadto, należało dokonać szeregu zmian organizacyjnych i kadrowych, m.in. przeszukać wiele segregatorów w wydziale finansowym i organizacyjnym, przeprowadzić konsultacje z radcą prawnym, wykonać kopie dokumentów, a następnie zeskanować je oraz przesłać skarżącemu. Dodał, że organ nigdy nie pozostawiał wniosków o udzielenie informacji publicznej kierowanych przez skarżącego bez odpowiedzi, również w niniejszej sprawie. Skarżący cechuje się uporczywością w składaniu kolejnych obszernych wniosków o udzielenie informacji publicznej, tylko w grudniu 2020 r. złożył 16 wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W świetle unormowania Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) nie może budzić wątpliwości, że wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi zaś, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Zatem w myśl tego unormowania Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego zaliczane są do władzy publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. organem gminy jest między innymi wójt (burmistrz, prezydent miasta). Artykuł 26 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Wójt jest więc organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny.
Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Wójt, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:
- 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2020 r. (pkt I wyroku).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, w powyższym zakresie organ wskazał na stan pandemii i braki kadrowe. Ponadto zauważyć należy, że organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a, w punkcie III wyroku. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.
Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wyroku wniósł do tutejszego sądu łącznie 13 skarg na bezczynność w udostępnianiem informacji publicznej Wójta Gminy, w tym reprezentowany przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 5/21, II SAB/Ol 9/21, II SAB/Ol 10/21, II SAB/Ol 12/21, II SAB/Ol 13/21). Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu.
Ponadto rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi.