Uzasadnienie
S. M. działający w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletniej O. M. i M. M. (dalej także jako "strona" lub "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr OHP.906.2.4.2022.JF w przedmiocie choroby zawodowej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 28 lutego 2020 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (zwanego dalej: "PPIS w T." lub "organem I instancji") wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej: astma oskrzelowa u K. M. W dniach 28 lutego - 21 lipca 2020 r. upoważniony przedstawiciel organu
I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, sporządził kartę oceny narażenia zawodowego. Z tej karty wynika, że K. M. była zatrudniona w następujących zakładach pracy i stanowiskach:
- - w okresie 1 września 1986 r. - 20 kwietnia 1991 r. jako uczeń-kucharz w P. w T.,
- - w okresie 26 listopada 1992 r. - 31 grudnia 1992 r. jako pracownik kuchni w R. w C.,
- - w okresie 8 listopada 1993 r. - 14 maja 1994 r. jako sprzedawca w M. w T.,
- - w okresie 28 grudnia 1994 r. - 31 maja 1997 r. jako sprzedawca w B. S.A. G. - sklep w T.,
- - w okresie 01 października 2003 r. - 28 lutego 2006 r. (1/2 etatu) jako sprzedawca w W. w T.,
- - w okresie 09 sierpnia 2018 r. - 30 listopada 2019 r. jako młodszy operator produkcji w M2. Sp. z o.o. w T. (obecnie B2. Sp. z o.o.), zaś przed zawarciem umowy o pracę, to jest w okresie 14 czerwca - 8 sierpnia 2018 r. K. M. pracowała w tej firmie w na podstawie umowy zlecenia. Miejsca i okresy zatrudnienia ustalono na podstawie przedłożonych świadectw pracy. Ponadto, ustalono okresy kiedy K. M. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna oraz kiedy nie pracowała (od marca 2006 r. do maja 2018 r.).
Z karty oceny narażenia zawodowego wynika również, że podczas wykonywania obowiązków służbowych w M2. Sp. z o.o. w T. K. M. była narażona na talk, azbest, lotne związki organiczne (etanol, benzyna do lakierów, octan etylu, propan-2-ol) i lateks (czynnik alergizujący). Przeprowadzone badania środowiska pracy nie ujawniły przekroczeń normatywów higienicznych badanych substancji.
W dniu 19 kwietnia 2021 r., w toku trwającego postępowania, K. M. zmarła. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. PPIS w T. zawiesił postępowanie administracyjne. Na skutek doręczenia organowi aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 7 maja 2021 r., postanowieniem z dnia 25 maja 2021 r., organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W podjętym postępowaniu jako strony postępowania zostały określone: S. M., M. M. i małoletnia O. M. (reprezentowana przez ojca - S. M.).
W dniu 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku wydał orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u K. M. choroby zawodowej.
W wyniku rozpoznania wniosku skarżących o ponowną analizę przez jednostkę orzeczniczą II stopnia dokumentacji medycznej byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, stanowiących podstawę do wydania orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wydał w dniu 5 maja 2022 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u K. M. choroby zawodowej.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. wydał decyzję w dniu 30 czerwca 2022 r., nr 3/2022 o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił historię zatrudnienia oraz leczenia K. M. Organ przytoczył też treść zgromadzonych w aktach sprawy orzeczeń lekarskich. Następnie, po przywołaniu ustawowej definicji choroby zawodowej, organ wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ u K. M. nie rozpoznano choroby, która była przedmiotem zgłoszenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania S. M., M. M. i małoletniej O. M., zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr OHP.906.2.4.2022.JF Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (w skrócie - także jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy: art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm.).
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie orzeczenia lekarskie zostały wydane przez lekarzy posiadających wymagane uprawnienia, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia, i nie budzą zastrzeżeń. Również karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez upoważnionego przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. i nie budzi wątpliwości. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika natomiast, że podczas wykonywania obowiązków służbowych w M2. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (obecnie B2. Sp. z o.o.) K. M. była narażona na talk, azbest, lotne związki organiczne (etanol, benzyna do lakierów, octan etylu, propan-2-ol) i lateks (czynnik alergizujący), zaś przeprowadzone badania środowiska pracy nie ujawniły jednak przekroczeń normatywów higienicznych badanych substancji.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu przez skarżących organ II instancji podniósł, że podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej bada i ocenia cały zgromadzony materiał dowodowy, jednocześnie związany jest orzeczeniem lekarskim wydanym w danej sprawie zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ nie ma bowiem prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, co znajduje odzwierciedlenie w linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
W sprawie jednostki orzecznicze pierwszego i drugiego stopnia na podstawie zebranego materiału dowodowego nie rozpoznały u K. M. jednostki chorobowej pod postacią astmy oskrzelowej. Ustalenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku i Instytutu Medycy Pracy w Łodzi w tym zakresie są tożsame i nie budzą wątpliwości. Zatrudniony w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Gdańsku lekarz - specjalista medycyny pracy, w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 7 lipca 2021 r., na podstawie analizy dostarczonej dokumentacji medycznej i specjalistycznego badania lekarskiego przeprowadzonego w Poradni Chorób Zawodowych, nie rozpoznał u K. M. astmy oskrzelowej. Na podstawie informacji uzyskanych od PPIS w T. ustalono, że podczas pracy w M2. Sp. z o.o. w T. K. M. miała kontakt zawodowy z różnymi czynnikami chemicznymi, w tym o udowodnionym działaniu alergizującym. Z wywiadu lekarskiego wynikało, że od lipca 2018 r. u K. M. występowały objawy skórne po założeniu rękawiczek oraz po kontakcie z rozpuszczalnikiem, którym były myte maszyny drukarskie, zaś od grudnia 2018 r. skarżyła się na bóle w klatce piersiowej, duszność i uczucie zmęczenia.
Była leczona antybiotykami, następnie została skierowana do pulmonologa i była hospitalizowana. Podczas zwolnienia lekarskiego następowała poprawa, po powrocie do pracy duszności nasilały się. Dokumentacja lekarska wskazuje, że z powodu dolegliwości ze strony układu oddechowego K. M. pozostawała pod opieką Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy od marca 2019 r., przy czym we wrześniu 2019 r. była hospitalizowana w Klinice Alergologii i Pneumonologii UCK w Gdańsku; w trakcie hospitalizacji wykluczono chorobę śródmiąższową płuc a chora została wypisana z podejrzeniem astmy oskrzelowej. W październiku 2019 r. wykonano badania swoistych przeciwciał przeciwko lateksowi (wynik ujemny). W wyniku specjalistycznych badań alergologicznych, przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Gdańsku u K. M. wysunięto podejrzenie astmy oskrzelowej oraz podejrzenie zwłóknienia płuc. W celu ustalenia ostatecznego rozpoznania alergolog zalecił wykonanie u pacjentki testów skórnych z czynnikami alergizującymi z miejsca pracy oraz przeprowadzenie testu odwracalności z preparatem Ventolin i testu prowokacji z metacholiną.
Ze względu na trwającą pandemię koronawirusa i wprowadzone z tego tytułu ograniczenia nie było jednak możliwe przeprowadzenie zleconej diagnostyki. Dopiero po złagodzeniu ograniczeń związanych z pandemią Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku w Gdańsku zwrócił się pismem do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. o pobranie próbek substancji, z którymi K. M. miała kontakt w miejscu pracy w celu wykonania testów skórnych z tymi czynnikami. Ze względu na zgon K. M. przeprowadzenie testów było niemożliwe. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku nie rozpoznał więc choroby zawodowej, ponieważ w przeprowadzonych badaniach nie potwierdził astmy oskrzelowej. Wysunięto jedynie podejrzenie tej choroby, ale ze względu na śmieć K. M., ustalenie ostatecznego rozpoznania stało się niemożliwe.
Lekarz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu lekarskim z dnia 5 maja 2022 r., nr [...] również nie stwierdził u K. M. podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej. Analiza dostępnej dokumentacji medycznej wykazała, że diagnostykę i leczenie w Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy rozpoczęto w marcu 2019 r. W badaniach TK klatki piersiowej z dnia 15 marca i z dnia 23 września 2019 r. opisywano niespecyficzne zwłóknienia podopłucnowe, dyskretne podopłucnowe przymglenia miąższu płucnego oraz podopłucnowo wczesne cechy włóknienia, a następnie znaczną regresję obszarów matowej szyby zlokalizowanych w obu płucach podopłucnowo. We wrześniu 2019 r. K. M. była hospitalizowana w trybie planowym w Oddziale Pneumonologii Kliniki Alergologii i Pneumonologii w Gdańsku. W badaniu TK klatki piersiowej wykluczono jednak cechy choroby śródmiąższowej płuc. W wykonywanych badaniach czynnościowych - spirometrii bez cech obturacji, obniżenie pojemności życiowej płuc, w body pletyzmografii prawidłowa całkowita pojemność płuc z cechami rozdęcia.
K. M. została wypisana z podejrzeniem astmy oskrzelowej. Dnia 2 października 2019 r. wykonano badanie swoistych przeciwciał przeciwko lateksowi, uzyskano wynik ujemny. W wyniku badania histopatologicznego fragmentów tkankowych z dnia 13 października 2019 r. wysunięto podejrzenie zmian śródmiąższowych płuc. Tego samego dnia, na podstawie badania cytologicznego popłuczyn zaobserwowano, że popłuczyny są zdominowane przez histiocyty, głównie jasne, z bardzo nielicznymi w postaci piankowej, limfocyty są drobne i nieliczne, nieliczne grupy komórek rzęskowych nabłonka oskrzelowego. Co niezwykle istotne, nie obserwowano zwiększonej ilości eozynofilów (komórek charakterystycznych dla astmy oskrzelowej), co nie potwierdza podejrzenia postawionego podczas hospitalizacji K. M. w dniu 20 września 2019 r. dotyczącego eozynofilowego zapalenia oskrzeli i astmy oskrzelowej.
Dodatkowo, zarówno w badaniu fizykalnym, jak i w badaniach czynnościowych płuc wykonywanych podczas tej hospitalizacji, nie wykazano cech obturacji oskrzeli, charakterystycznych dla astmy oskrzelowej. W dostępnej dokumentacji medycznej brak jest badania oceny nadreaktywności oskrzeli, które potwierdziłoby istnienie jednej z cech astmy oskrzelowej. Kolejnym niezwykle istotnym badaniem w toku aktualnego postępowania orzeczniczego jest wynik z dnia 2 października 2019 r. dotyczący oznaczenia alergenowo-swoistych przeciwciał IgE przeciwko lateksowi, w którym uzyskano wynik ujemny, co oznacza brak uczulenia na alergen występujący w miejscu pracy. U K. M. nigdy nie potwierdzono rozpoznania astmy oskrzelowej, a dostępne wyniki badań nie wskazały na obecność uczulenia na alergeny lateksu i objawów związanych z astmą oskrzelową. W związku z tym jednostka orzecznicza drugiego stopnia nie rozpoznała choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej.
Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazał zatem na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej, co zostało szeroko uzasadnione w zebranym materiale.
Organ odwoławczy nie podzielił ponadto zaprezentowanej w odwołaniu interpretacji definicji choroby zawodowej wynikającej z art. 2351 Kodeksu pracy. Sformułowanie: wysokie prawdopodobieństwo, nie dotyczy bowiem wysokiego prawdopodobieństwa rozpoznania schorzenia, które należy potwierdzić u pracownika lub byłego pracownika, a jedynie spowodowania choroby przez szkodliwe działanie czynników występujących w środowisku pracy. W przypadku K. M. obie jednostki orzecznicze bezspornie uznały, że nie ma podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej.
Warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest z kolei rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych w okresie, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym i wykazanie bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W ocenie organu odwoławczego, w realiach sprawy pierwszy warunek nie został spełniony. PPIS w T. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jednocześnie organ ten podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na powyżej opisaną decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 2351 Kodeksu pracy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zdefiniowaniu wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia u K. M. choroby zawodowej (astmy oskrzelowej).
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz każdego z nich kosztów postępowania, a tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wysokie prawdopodobieństwo, o którym mowa w art. 2351 Kodeksu pracy nie oznacza bezsporności. Przepis ten ustanawia bowiem dwie możliwości stwierdzenia choroby zawodowej: bezsporne i z wysokim prawdopodobieństwem. Bezsporne stwierdzenie wykluczyła śmierć K. M. Pozostaje zatem jedynie możliwość druga. Organ drugiej instancji błędnie interpretuje definicję wysokiego prawdopodobieństwa. Nie jest to "graniczenie z pewnością" spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wykluczyć takie prawdopodobieństwo może jedynie przeprowadzenie koniecznych badań. W niniejszej sprawie okazało się to niemożliwe, co nie oznacza, że nie jest możliwe określenie wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia choroby (astmy oskrzelowej) wskutek szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy.
Orzeczenie lekarskie z dnia 5 maja 2022 r. pomija całkowicie kwestię wysokiego prawdopodobieństwa. Natomiast zaskarżona decyzja pomija również okoliczność, że pomiędzy badaniem z dnia 13 października 2019 r., a zgonem K. M. 19 kwietnia 2021 r. upłynęło 1,5 roku. Pominięto prawdopodobieństwo rozwoju choroby w tym czasie i nie zbadano prawdopodobieństwa rozwoju czynników, których brak rzekomo wyklucza chorobę. Nie poddano dostatecznie wnikliwej analizie tych badań, na podstawie których wysunięto tezę o podejrzeniu astmy oskrzelowej mimo, że organ wymienia te okoliczności, to ich nie rozważa.
Tymczasem, jak wynika z literalnego brzmienia art. 2351 Kodeksu pracy, chorobę zawodową stwierdza się nie tylko w przypadku bezspornego stwierdzenia działania czynników szkodliwych dla zdrowia w warunkach pracy, ale też wówczas, gdy związek przyczynowy między chorobą a działaniem czynników szkodliwych jest możliwy do ustalenia z wysokim prawdopodobieństwem W tym właśnie kierunku zmierza orzecznictwo wskazując, że ustawodawca w przepisie tym wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, iż chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem.
W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów oraz ich oderwanie od treści wynikających z zebranego materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że skarżący są następcami prawnymi zmarłej E. M., którzy weszli w jej prawa w niniejszym postępowaniu, co nie było kwestionowane w sprawie.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr OHP.906.2.4.2022.JF, utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 30 czerwca 2022 r., nr HP.9012.1.4.4.2022.KR o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (astma oskrzelowa) u K. M. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2022r., poz. 1510 ze zm., dalej powoływanej również jako "Kodeks pracy") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1836 ze zm., w skrócie - "rozporządzenie").
Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Przepis art. 2352 Kodeksu pracy stanowi, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Określenie - choroby zawodowej - jest niewątpliwie pojęciem, które posiada ustawową definicję. Z powołanych przepisów wynika, że choroba zawodowa jest:
- - po pierwsze, chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych (stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia),
- - po drugie, spowodowaną bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (tzw. narażenie zawodowe);
- - po trzecie, rozpoznaną w trakcie pracy w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w tym narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Choroba zawodowa jako pojęcie prawne odnosi się zatem do zachorowania pozostającego w związku przyczynowym z wykonywaną pracą. Istnienie choroby zawodowej determinowane jest występowaniem schorzenia odpowiadającego schorzeniu zamieszczonemu w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia oraz istnieniem związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a czynnikami szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.
Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że astma oskrzelowa jest chorobą wymienioną w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia.
Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy dokonane w toku postępowania ustalenia dają podstawę do przyjęcia, że u E. M. została rozpoznana choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a mianowicie astma oskrzelowa. Dopiero bowiem w przypadku udzielenia na powyższe pozytywnej odpowiedzi możliwe byłoby stwierdzenie czy choroba ta została spowodowana bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy w zakładzie pracy.
Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 524/22, dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Choroba zawodowa jako pojęcie prawne odnosi się do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo - skutkowym z wykonywaną pracą.
Nie może zatem budzić wątpliwości, że dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest pozytywne ustalenie faktu wystąpienia choroby (jednostki chorobowej) wymienionej w wykazie chorób zawodowych. W tym też aspekcie rozpoznawanej sprawy, trzeba wskazać, że we wniesionej skardze zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 235¹ Kodeksu pracy polegające na błędnym zdefiniowaniu wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia u K. M. astmy oskrzelowej (choroby zawodowej) przez organ i jednostkę orzeczniczą. Podniesiono, że wysokie prawdopodobieństwo nie oznacza bezsporności, gdyż wykluczyła ją śmierć K. M. z uwagi na nieprzeprowadzenie koniecznych badań. Jednak, zdaniem skarżących, w zaistniałej sytuacji nie jest niemożliwe określenie wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia astmy oskrzelowej, zwłaszcza że była stawiana teza o podejrzeniu istnienia tej choroby. Tym samym skarżący wskazywali na możliwość ustalenia wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia u K. M. jednostki chorobowej w postaci astmy oskrzelowej. Stanowiska tego nie można jednak podzielić.
Oczywiście bezsporność nie oznacza wysokiego prawdopodobieństwa. Bezsporność i wysokie prawdopodobieństwo są to dwa odrębne określenia występujące w definicji choroby zawodowej. Należy również zaakceptować utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej występuje nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem. Można dodać, że przesłanka wysokiego prawdopodobieństwa związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby.
Jeżeli określony czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to występowanie tego narażenia zawodowego na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania choroby zawodowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2217/18).
Zatem uwzględniając powyższe uwagi należy przyjąć, że określenia wysokie prawdopodobieństwo zawarte w przepisie art. 235¹ Kodeksu pracy nie należy odnosić do samej choroby (jednostki chorobowej) lecz zasadniczo do choroby zawodowej będącej pojęciem prawnym. Ustawodawca pojęcie wysokiego prawdopodobieństwa nie odnosi do faktu wystąpienia (stwierdzenia istnienia) choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych lecz do związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną chorobą określoną w tym wykazie (jako choroba zawodowa) a warunkami wykonywanej pracy. Innymi słowy, wysokie prawdopodobieństwo nie dotyczy wystąpienia konkretnej jednostki chorobowej określonej w wykazie. Zgodzić się należy z organem, że określenie wysokie prawdopodobieństwo nie odnosi się wysokiego prawdopodobieństwa rozpoznania schorzenia, które należy potwierdzić u pracownika lub byłego pracownika, a jedynie spowodowania choroby przez szkodliwe działanie czynników występujących w środowisku pracy.
Tym samym błędny jest pogląd skarżących o możliwości stwierdzenia wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia astmy oskrzelowej zaś przywołana w tym zakresie argumentacja nie może zostać zaaprobowana. Nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym co istotne z ww. orzeczeń lekarskich wynika, że nie było podstaw do rozpoznania jednostki chorobowej w postaci astmy oskrzelowej u K. M. Należy tu wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, a regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu, stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej ani sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje wnioskodawcę, którego podejrzenie dotyczy, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust.
2. Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. W przypadkach uznanych przez lekarza za uzasadnione stanem zdrowia pracownika, byłego pracownika albo w przypadku śmierci pracownika albo byłego pracownika lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. W przypadku, gdy właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Bez opinii, bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest zatem uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznania chorób zawodowych, ani też dokonania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. II OSK 335/10, z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2269/18 i z dnia 28 września 2021 r., sygn. II GSK 451/21). Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej mogą więc odstąpić od ustaleń lekarskich wyłącznie wtedy, gdy ustalenia te budzą wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów.
Innymi słowy, skoro organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych, to są związane orzeczeniami lekarskimi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 1408/18).
Powyższe nie oznacza oczywiście zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Jednak w przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany.
W rozpoznawanej sprawie zostały sporządzone dwa orzeczenia lekarskie (opinie biegłych), które zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u K. M. jednostki chorobowej w postaci astmy oskrzelowej (w konsekwencji zaś braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej). Treść obu opinii została przywołana powyżej w niniejszym uzasadnieniu.
I tak, w dniu 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku wydał orzeczenie lekarskie nr 74/2021 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u K. M., stwierdzając, że astma oskrzelowa nie została u niej rozpoznana. Zaznaczono, że w przeprowadzonych badaniach wysunięto jedynie podejrzenie tej choroby, zaś ze względu na niemożność przeprowadzenia diagnostyki z powodu śmierci K. M. ustalenie ostatecznego rozpoznania jest obecnie niemożliwe. Następnie w wyniku rozpoznania wniosku skarżących o ponowną analizę przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi im. prof. J. Nofera wydał w dniu 5 maja 2022 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Również w tym orzeczeniu stwierdzono, że analiza narażenia zawodowego, a także dostępnej dokumentacji medycznej nie daje podstaw do rozpoznania u K. M. choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej. Jak wskazano również, nigdy nie stwierdzono u K. M. tej jednostki chorobowej, a wyniki przeprowadzonych badań nie wskazują na obecność uczulenia na alergeny lateksu i objawów związanych z astmą, w tym występowanie obturacji, nadaktywności oskrzeli czy zapalenia alergicznego w drogach oddechowych. W związku z treścią skargi należy ponadto zaznaczyć, że orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej drugiego stopnia dokładnie wyjaśniało dlaczego wyniki badań nie potwierdziły podejrzenia astmy oskrzelowej.
Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż sporządzone orzeczenia lekarskie nie nasuwają wątpliwości. Są one spójne i przekonywujące. Zostały oparte na całokształcie dostępnego materiału zgromadzonego w sprawie, w tym karcie oceny narażenia zawodowego, dostępnej dokumentacji lekarskiej i wynikach przeprowadzonych badań do momentu śmierci K. M. Orzeczenia lekarskie, którymi dysponowały organy obu instancji, zawierają elementy merytoryczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazują, co ważne, że z medycznego punktu widzenia brak było podstaw do rozpoznania u K. M. choroby w postaci astmy oskrzelowej wymienionej w pozycji 6 wykazu, tak jak tego wymaga przepis art. 235¹ Kodeksu pracy.
Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zostały także podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Istniejące ograniczenia związane z pandemią, jak i niemożność przeprowadzenia dodatkowych badań z uwagi na śmierć K. M., znalazły również odzwierciedlenie w wydanych decyzjach, jak i w treści orzeczeń lekarskich. W konsekwencji też podnoszona przez skarżących okoliczność upływu 1,5 roku pomiędzy badaniem z dnia 13 października 2019 r., a zgonem K. M. i pominięcia prawdopodobieństwo rozwoju choroby w tym okresie, nie mogły wywołać oczekiwanego przez nich skutku, zwłaszcza wobec treści wydanych orzeczeń lekarskich, mających walor opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), które są wiążące.
W niniejszej sprawie obowiązujące zasady procesowe wyrażone w normach kodeksu postępowania administracyjnego a także zawarte w rozporządzeniu nie zostały naruszone. Jak wynika z przywołanych regulacji, koniecznym warunkiem stwierdzenia przez organy choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwe jednostki medyczne w przepisanym trybie, w tym stwierdzenie istnienia choroby określonej w wykazie. Tylko te jednostki są uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych. Bez orzeczenia właściwych jednostek medycyny pracy lub wbrew tym orzeczeniom organy nie mogą stwierdzić choroby zawodowej.
Reasumując, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie pozwoliła na stwierdzenie naruszenia podniesionych w skardze przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, których naruszenie miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja - wbrew twierdzeniom skarżących -zapadła na skutek dostatecznego wyjaśnienia sprawy, to jest zgromadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny, prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, jak również została wystarczająco i poprawnie uzasadniona, co czyni ją zgodną z prawem.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).