Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. D. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 16 października 2023 r. (znak SKO-NP-4115-377/23) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 4 września 2023 r. (znak GOPS.5222-160/09/2023) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawiał się następująco:
Skarżąca pismem z 6.03.2023 r. (data wpływu do organu) złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, I. B. Do wniosku skarżąca dołączyła odpis orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z 17.01.2022 r. Z dokumentu tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności tej osoby datuje się od 21.10.2020 r., zaś przyczyna niepełnosprawności oznaczona została symbolami: 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia), 05-R (dysfunkcja narządu ruchu) oraz 11-l (inne schorzenia). Nadto, skarżąca załączyła wykaz czynności realizowanych względem matki z podaniem ich częstotliwości.
W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31.03.2023 r. pracownik socjalny zapisał, że matka skarżącej leczy się na schorzenia kardiologiczne, neurologiczne, reumatologiczne i ginekologiczne. Ma trudności z poruszaniem się i chory kręgosłup, a pomoc (opiekę) zapewnia jej skarżąca. Niepełnosprawna dowożona jest przez skarżącą na zabiegi rehabilitacyjne do poradni w G., gdzie odbywa dwutygodniowe zabiegi w związku z wypadkiem, który miał miejsce w lutym 2023 r. Pracownik socjalny zapisał także, iż rodzeństwo skarżącej (synowie niepełnosprawnej – M. i Ł.) nie są w stanie sprawować opieki nad matką, gdyż pracują i mieszkają w innej gminie niż matka, a nadto mają swoje rodziny. W toku wywiadu skarżąca złożyła oświadczenie, że udzielana matce pomoc obejmuje wsparcie w codziennych czynnościach, jak dowóz do lekarza i na rehabilitację. Do wywiadu dołączona została karta informacyjna leczenia szpitalnego niepełnosprawnej, z której wynika, że osoba ta przebywała w szpitalu 1 dzień (20.02.2023 r.) w związku z dolegliwościami bólowymi kręgosłupa lędźwiowego i skierowana została do poradni neurologicznej.
Nadto załączono: orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 2019, 2020, 2021 – o niezdolności matki skarżącej do samodzielnej egzystencji oraz z 2022 r. – o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji tej osoby, a także dokument konsultacji fizjoterapeutycznej.
Organ I instancji decyzją z 14.04.2023 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz akcentując powinność wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wszystkich dzieci niepełnosprawnej. Decyzja ta została uchylona przez SKO w Nowym Sączu decyzją z 23.05.2023 r. (znak SKO-NP-4115-166/23). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), a przez to niemożność zastosowania w tej sprawie art. 17 ust. 1b ustawy.
Nadto, organ odwoławczy zalecił, aby Wójt Gminy M. wyjaśnił i udokumentował, czy zostały spełnione przesłanki konieczne do uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności czy istnienie związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W dotychczas zgromadzonych przez organ aktach brak było bowiem dokumentów potwierdzających, czy skarżąca była dotychczas aktywna zawodowo oraz czy niepodejmowanie zatrudnienia powiązane jest z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ II instancji zalecił też wyjaśnić, czy rodzeństwo skarżącej ma obiektywne możliwości sprawowania opieki nad matką lub partycypowania w kosztach tej opieki.
Decyzją z 4.09.2023 r. Wójt Gminy M. ponownie orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że matka skarżącej leczy się z powodu schorzeń kardiologicznych, neurologicznych, reumatologicznych, ginekologicznych. Jest po przebytym złamaniu trzonu kręgu, ma problemy z kręgosłupem i poruszaniem się, jest dowożona na zabiegi rehabilitacyjne, a z powodu ograniczeń wymaga pomocy drugiej osoby. Pomoc tę zapewnia skarżąca. Organ zwrócił uwagę, że w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadzony został kolejny wywiad środowiskowy (14.07.2023 r.), który jednak nie wniósł nowych informacji na temat stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Powyższe pozwoliło organowi uznać, że stan zdrowia niepełnosprawnej nie uległ zmianie względem uprzednio ustalonego. Wskazano również, że w aktach znajduje się karta z opisem czynności, jakie skarżąca wykonuje względem matki. Są to: pomoc w codziennym utrzymaniu higieny osobistej, przygotowywanie ubrań, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie opału, palenie w piecu, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, czytanie, masaże, oklepywanie.
Organ stwierdził, że w opisywanym dokumencie zostały wyeliminowane takie czynności jak: wymiana pielucho-majtek, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przewracanie na inny bok, działanie przeciw odleżynom. W ocenie organu I instancji, wskazane czynności opiekuńcze są w istocie czynnościami sprowadzającymi się do pomocy przy czynnościach codziennych. Taka pomoc nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieści się w ramach prawidłowych relacji rodzinnych, jakie występują pomiędzy rodzicem a dzieckiem, a zatem rodzaj i zakres tych czynności nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej wnioskodawczyni. Wójt podkreślił, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trakcie którego ustalił, iż skarżąca nie pracuje, posiada jedynie 3 miesięczny staż, który odbyła po ukończeniu szkoły. W okresie od 20.06.1997 r. do 8.07.1998 r. oraz od 9.10.1998 r. do 02.03.2009 r. była zarejestrowana jako bezrobotna, a w okresie od 22.09.1997 r. do 31.12.1997 r. otrzymała stypendium dla bezrobotnych.
Organ uzyskał też informację, iż w okresie od 1.01.1999 r. do chwili obecnej, skarżąca nie widnieje w systemie informatycznym ZUS, a zatem nie była zgłoszona przez żadnego płatnika składek. W ocenie organu I instancji, wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bo nigdy nie pracowała. Organ stwierdził ponadto, że trudno się zgodzić, że po przeszło 20 letnim okresie braku podejmowania zatrudnienia, obecne jego niepodejmowanie ma związek przyczynowy z opieką nad matką. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, że skarżąca oświadczyła, iż z dniem 8.11.2022 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym.
Nadto Wójt wskazał, że objęta opieką niepełnosprawna, ma troje dzieci. Niepełnosprawna w toku postępowania oświadczyła, że od lat nie ma kontaktów z synami i nie zna ich adresów zamieszkania. Organ – stosownie do zaleceń SKO wyrażonych w wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej - podjął kroki zmierzające do ustalenia, czy synowie mają możliwość sprawowania opieki nad matką. Przeprowadzony u syna niepełnosprawnej (M.) wywiad środowiskowy dostarczył informacji, że osoba ta pracuje, nie kontaktuje się z matką, nie jest w stanie jej pomagać ze względu na trudną sytuację rodzinną i finansową.
W ocenie organu, niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, nie stanowi przesłanki obiektywnej, a tym bardziej brak utrzymywania kontaktu z rodzicem nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego wobec niego. Nadto organ ponownie podkreślił, że z uwagi na moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej, nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała na wyrok TK z 21.10.2014 r. i niemożność zastosowania w tej sprawie art. 17 ust. 1b ustawy. Nadto zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwe przyjęcie, iż rezygnacja z pracy zarobkowej nie jest spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy strona nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nadto przyjęcie, że do kręgu osób zobowiązanych do opieki nad osobą niepełnosprawną należą wszystkie osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia osobie faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna. Odwołanie zarzucało też naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 16.10.2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaznaczyło, że art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny, nie powinien mieć zastosowania i w tym zakresie decyzja organu I instancji była wadliwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego. Przywołał opisane wyżej schorzenia niepełnosprawnej, w tym problemy z kręgosłupem i poruszaniem się i związaną z tym konieczność dowożenia na zabiegi rehabilitacyjne. Wskazał na świadczenie przez skarżącą pomocy matce akcentując, że czynności opiekuńcze obejmują pomoc w codziennym utrzymaniu higieny osobistej, przygotowywaniu ubrań, mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru, podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, wizytach lekarskich, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów, realizacji recept, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowywaniu opału, paleniu w piecu, odśnieżaniu, czynnościach ogrodniczych, czytaniu, masażach, oklepywaniu.
Pomoc nie obejmuje natomiast wymiany pieluchomajtek, smarowania kremami przeciw odparzeniom, przewracania na inny bok, działania przeciw odleżynom. Organ odwoławczy uznał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że zakres opieki, nie ma takiego charakteru, aby zmuszał skarżącą do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium Odwoławcze akcentowało, że przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tej sprawie nie można przyjąć, iż niemożność podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy przez skarżącą, spowodowana jest koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Kolegium, wskazane przez odwołującą się czynności tj. podawanie leków, przygotowanie posiłków, pomoc w myciu, utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia, towarzyszenie podczas wizyt, robienie zakupów, itp., czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej się.
Ponadto, są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą się nad niepełnosprawną matką, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium, również wskazane przez odwołującą się czynności stricte opiekuńcze, związane tylko z osobistą opieką nad matką, nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby przy należytej organizacji tej opieki, nie mogła skarżąca podjąć pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca nigdy nie była zatrudniona, lecz wykonywała prace w gospodarstwie rolnym, a obecnie oświadczyła, że od 8.11.2022 r. zaprzestała pracy w tym gospodarstwie, jednak dobrowolnie opłaca składki.
Akcentowało SKO także, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest ponadto fakt, że niepełnosprawna ma jeszcze dwóch synów zobowiązanych do jej alimentacji, którzy powinni uczestniczyć w opiece nad nią. Fakt, że nie utrzymują oni kontaktu z matką nie zwalnia ich z wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Osoby te mogą realizować swój obowiązek alimentacyjny w różny sposób - nie tylko poprzez osobiste starania, lecz również poprzez wydatkowanie środków finansowych za pomocą których można zapewnić opiekę osobie niepełnosprawnej. Istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszym rodzicem (rodzicami), aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Kolegium zwróciło też uwagę na możliwość uzyskania usług opiekuńczych po to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie musiał rezygnować z zatrudnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że:
- a) zakres opieki nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej, podczas gdy rozmiar i częstotliwość tej pomocy w związku z chorobami matki ma charakter permanentny, a opieka wymaga stałego udziału skarżącej w czynnościach opiekuńczych i nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy;
- b) sprawowanie osobistej opieki nad matką oraz jej sfinansowanie mogą zapewnić wszystkie dzieci niepełnosprawnej bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, podczas gdy sytuacja finansowa i rodzinna pozostałego rodzeństwa nie pozwala na sprawowanie przez nich opieki nad matką
- 2. art. 7, art 77, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
- a) błędne przyjęcie, iż pomoc jakiej udziela strona matce nie jest na tyle absorbująca aby można ją uznać za stałą i długoterminową, podczas gdy strona opiekuje się niepełnosprawną matką w sposób permanentny, tym samym brak prawidłowej oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji zmierzającej do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
- b) błędne przyjęcie, że rodzeństwo strony ma możliwość sprawowania osobistej opieki nad matką, jak i jej sfinansowania, a w konsekwencji brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu domagało się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu
Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten, w dacie wydania kontrolowanej decyzji mówił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z kolei w myśl art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Stosownie do ustępu 2 cytowanego ostatnio przepisu, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.03. 2021 r., IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., III SA/Kr 1389/22).
Wyrażona zatem w cytowanym wyżej przepisie przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (tak wyrok NSA z 14.02.2024 r., I OSK 229/23). Przy czym podkreślić trzeba, że opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie, czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok NSA z 24.06. 2021 r., I OSK 351/21).
Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (tak cytowany wyżej wyrok NSA z 14.02. 2024 r., I OSK 229/23).
Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy zakres opieki, jaką skarżąca świadczy niepełnosprawnej matce jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza jej aktywność zawodową, tj. pracę w gospodarstwie rolnym, a więc, czy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą pracy w tym gospodarstwie, a opieką sprawowaną nad matką, stwierdzić można wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu wyżej wskazanym. Zdaniem Sądu, prawidłowo wywiodło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w przedmiotowej sprawie wskazany wyżej związek przyczynowy nie występował.
Jak wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącej, zakres czynności opiekuńczych realizowanych względem jej matki obejmuje: dowóz na wizyty lekarskie i na rehabilitację, wykup leków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, porządki domowe, zakupy, przygotowanie posiłków oraz pranie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie opału, palenie w piecu, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, czytanie, masaże, oklepywanie. Ocena przedstawionych czynności opiekuńczych prowadzi do wniosku, iż znaczna ich część odnosi się do szeroko rozumianego prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, prasowanie, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie opału, czynności ogrodnicze). Stwierdzić należy, że przedstawiona wyżej aktywność wykonywana jest zasadniczo w każdym gospodarstwie domowym, bez względu na to, czy członkiem tego gospodarstwa jest osoba niepełnosprawna, czy też gospodarstwo to tworzą wyłącznie osoby niedysponujące takim przymiotem.
Powyższe nakazywało przyjmować, że analizowane czynności nie mogą być uwzględniane przy ocenie skali zaangażowania opiekuńczego skarżącej (por. prezentowane na wstępie części motywacyjnej uzasadnienia wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21 i z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23), tym bardziej, że czynności te skarżąca wykonuje w ramach gospodarstwa domowego, którego sama jest członkiem (por. też wyroki WSA w Gdańsku z 15 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Gd 71/21 oraz WSA we Wrocławiu z 18 marca 2021 r. sygn. IV SA/Wr 39/21), a zatem czynności te wykonuje w istocie na swoją, a nie matki, rzecz.
Nadto, przedstawiona wyżej aktywność skarżącej, z uwagi na jej powszechność i nieodzowność występowania w każdym gospodarstwie domowym, realizowana jest także przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, a zatem czynności te nie mogą być postrzegane jako stanowiące przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia lub świadczeniu pracy. Czynności tego rodzaju mogą być i są czynione bowiem zarówno przed rozpoczęciem pracy (z rana), jak też po jej zakończeniu (wieczorem) albo w dni wolne od pracy (np. w weekendy). Na akceptację zasługiwało więc stanowisko SKO wskazujące, iż zasadnicza część czynności skarżącej względem matki w rzeczywistości sprowadza się do bieżących czynności dnia codziennego.
Nie sposób bowiem twierdzić, aby z uwagi na potrzebę wykonania czynności domowych, skarżąca musiała całkowicie zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Celnie więc akcentował organ odwoławczy, iż czynności te są do pogodzenia z podjęciem zatrudnienia.
Także podana przez skarżącą pomoc udzielana matce w zachowaniu higieny osobistej, czy uczestnictwie w wizytach lekarskich – ze swojej istoty nie stanowi takiej aktywności, która odznaczałyby się długotrwałą opieką, uniemożliwiającą jakikolwiek zatrudnienie opiekuna. Wskazane wyżej czynności są bowiem wykonywane zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas (częstotliwości wizyt lekarskich skarżąca nie podała, zaś czynności higieniczne realizowane są zasadniczo rano i wieczorem). Ograniczony do określonych pór dnia charakter pomocy niepełnosprawnej w higienie oraz odbywanie co pewien czas wizyt lekarskich pozwala – w ocenie Sądu – na takie zorganizowanie własnego czasu, aby realizacja takich zadań nie odbywała się z uszczerbkiem dla aktywności zawodowej opiekuna. Uwzględniając przy tym ustalenia poczynione w sprawie podkreślić trzeba, że matka skarżącej, mimo trudności, jednak samodzielnie się porusza.
Jak wynika z oświadczenia skarżącej z 20.06.2023 r. – niepełnosprawna "chodzi o kijkach". Nie jest to zatem osoba leżąca, długoterminowo zależną od innych osób i zdana na ich wsparcie i pomoc w elementarnych czynnościach życiowych. W toku postępowania skarżąca nie podawała, że jej matka jest np. pampersowana, a dostrzec trzeba, że w tabelarycznym oświadczeniu skarżącej o zakresie czynności realizowanych względem matki, które przedłożone zostało przy wniosku inicjującym postępowanie (brak numeracji kart), wymiana pieluchomajtek nie została wskazana. Pozwala to przyjmować, że matka skarżącej kontroluje czynności fizjologiczne, co również rzutuje na ograniczenie zakresu niezbędnego wsparcia, którego wymaga.
Nadto, w toku postępowania skarżąca nie podawała, iż nieodzowne jest np. karmienie matki, czy stałe jej pilnowanie lub ciągłe monitorowanie stanu jej zdrowia. Takie okoliczności z akt sprawy nie wynikają, a twierdzenie skargi o potrzebie karmienia matki, tudzież występowania u niej zaburzeń depresyjnych, jako niemające oparcia w materiale dowodowym sprawy, ocenić należało jako gołosłowne. Wynikający natomiast z akt stan zdrowia niepełnosprawnej, która choć niewątpliwie obarczona jest szeregiem dolegliwości i schorzeń – nie uprawniał do podważenia przyjętego przez orzekające organy administracji publicznej zakresu czynności realizowanych przez skarżącą względem matki. Czynności te natomiast, jak wyżej już wskazano, nie odznaczają się takim przymiotem, który uzasadniałby nieodzowność całkowitego niepodejmowania przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym. Jak przy tym wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r. (sygn. I OPS 5/12) praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się elastycznością czasu pracy.
Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić więc trzeba, że specyfika pracy w gospodarstwie rolnym, uwzględniająca akcentowaną przez NSA elastyczność czasu tej pracy, pozwala w ocenie Sądu, na dostosowanie przez skarżącą rozkładu zajęć zawodowych w gospodarstwie do wymogów opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Końcowo należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.
Pierwsza kwestia, to wynikająca z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14.07.2023 r. informacja o mających mieć miejsce dwóch wypadkach matki skarżącej – w lutym i maju 2023 r. Choć akta sprawy nie prezentują bliższych wiadomości o tych wypadkach, a w szczególności okolicznościach ich powstania, to jednak nie sposób nie dostrzec, że zaniechanie przez skarżącą pracy celem obecności przy matce, nie uchroniło niepełnosprawnej od wystąpienia tych zdarzeń. Inaczej mówiąc, opieka zapewniana matce przez skarżącą (w celu właśnie świadczenia tej opieki skarżąca miała zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym w dniu 8.11.2022 r.) nie okazała się na tyle skuteczna, aby ustrzec matkę przed dwoma wypadkami. Jak trafnie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 12.10.2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 404/23) zanegowanie przedstawionego wyżej związku przyczynowo-skutkowego może się zasadzać w szczególności na stwierdzeniu, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne w ogóle nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną lub sprawuje tę opiekę nienależycie.
Przedstawione wyżej okoliczności poddają w wątpliwość prawidłowość opieki realizowanej przez skarżącą, skoro sposób realizacji czynności opiekuna nie zapewnia bezpieczeństwa podopiecznego i naraża go na występowanie kolejnych wypadków.
Druga kwestia, to trafnie dostrzeżona przez organ odwoławczy powinność oraz możliwość współpartycypacji w opiece nad niepełnosprawną matką – zobowiązanych do alimentacji, pozostałych jej dzieci. W ocenie Sądu, dla ustalenia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a nieodzownością całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, znaczenie ma także ocena sytuacji rodziny osoby ubiegającej się o to świadczenie - jako całości, w tym sytuacji wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej. Inaczej mówiąc, możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem postrzegać należy jako element stanu faktycznego rzutujący na występowanie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22, wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1280/22).
W sytuacji bowiem, gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód, aby takie zatrudnienie podjął. Stanowisko takie wyrażane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r. (sygn. akt I OSK 2322/22) akcentował bowiem, iż nie bez znaczenia dla sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że podlegająca opiece osoba niepełnosprawna posiada oprócz skarżącego, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) NSA wywodził, że skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywano w niniejszej sprawie.
Ponadto – podkreślał NSA – w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych. Z kolei w wyroku z dnia 6 lutego 2024 r. (sygn. akt I OSK 128/23) NSA zajął stanowisko, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż opieka sprawowana przez skarżącą może być wspomagana przez dwóch braci skarżącej, przy czym wsparcie to nie musi przybierać postaci świadczeń osobistych. Sprawowany wymiar opieki, w tym w związku z uwzględnieniem możliwości wsparcia ze strony rodzeństwa, nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Natomiast w wyrokach z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23 oraz z 21.02.2024 r., I OSK 158/23 Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że nie można pominąć faktu, iż w niedalekiej odległości od matki skarżącej (w sąsiedniej miejscowości) mieszka jej druga córka, która - jak sama podała - sprawuje czasami opiekę nad matką. Okoliczność ta nie ma co prawda decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem.
W toku postępowania skarżąca akcentowała, że dwóch jej braci (synów niepełnosprawnej) nie utrzymuje kontraktu z matką. Dostrzec jednak trzeba, że brat skarżącej M. mieszka w L., a zatem w miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania jego matki o ok. 19 km. Niewielka zatem odległość zamieszkania brata skarżącej od niepełnosprawnej jego matki – jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyżej wyroku – nie pozostaje bez wpływu przy ocenie możliwości organizacji opieki nad osobą jej potrzebującą i włączenia się w tą opiekę brata skarżącej. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ odwoławczy, że brak utrzymywania przez braci skarżącej kontaktów z matką, postrzegać należy jako wybór tych osób, nie zaś jako okoliczność wykluczającą możliwość wywiązywania się z obciążającego obowiązku alimentacyjnego. Akta sprawy nie dostarczają informacji wskazujących na występowanie obiektywnych przesłanek leżących po stronie obu braci skarżących, które rzutowałyby na pominięcie ich przy ocenie możliwości wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego.
Brat skarżącej M., ma dorosłe dzieci, z którymi mieszka, a nadto jest zdrowy i pracuje zawodowo. Z kolei brat Ł., także zawodowo pracuje, a przy braku podania przez skarżącą bliższych danych o jego sytuacji przyjąć należało, iż nie występują obiektywne przeszkody do alimentowania matki, leżące po jego stronie. Wyrażony w skardze pogląd akcentujący to, iż sytuacja finansowa i rodzinna pozostałego rodzeństwa nie pozwala na sprawowanie opieki nad matką – nie prezentuje argumentów i okoliczności podważających stanowisko zajęte przez SKO w Nowym Sączu, a nadto pozostaje ono sprzeczne z ustaleniami poczynionymi w sprawie.
Zajmując stanowisko względem zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy – tak co do przyjęcia zakresu opieki skarżącej nad matką, jak i oceny sytuacji rodzeństwa podkreślić trzeba, że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych.
Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08). Z uwagi na powyższe, podniesienie na etapie skargi zarzutu zaniechania organu poprawnego ukształtowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia – nie mogły zostać uznane za skuteczne.
Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego – wcześniej prezentowane także przez organ pierwszej instancji co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z uwagi na powyższe, Sąd skargę oddalił, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).