Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 999/20

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu [...] w dniu 12 grudnia 2018 r. na podstawie art. 70 § 1 i § 3 Kodeksu pracy w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2190 ze zm.), podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Pogotowie Ratunkowe w N – J. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odwołania J. Z. jest ciężkie naruszenie obowiązków służbowych, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez Zespół ds. Kontroli i Analiz Starostwa Powiatowego w N w okresie 28 sierpnia - 26 października 2018 r., tj. brak realizacji części zaleceń pokontrolnych z 2017 r.; nieprawidłowe gospodarowanie środkami finansowymi w okresie objętym kontrolą, tj. rok 2017 oraz 2018 - do sierpnia; brak należytej kontroli zarządczej wymaganej przepisami art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.).

Zarząd wskazał, że zgodnie z § 15 ust. 2 statutu SP ZOZ [...] Pogotowie Ratunkowe w N stanowi, iż Dyrektor samodzielnie podejmuje decyzje dotyczące zarządzania i funkcjonowania podmiotu i ponosi za nie odpowiedzialność. Ponadto oczywiste jest w ustalonych okolicznościach, iż kierownik podmiotu leczniczego naruszył art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych poprzez dokonywanie wydatków publicznych w sposób niecelowy, nieoszczędny, z pominięciem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Organ stwierdził ponadto, iż w okolicznościach nin. sprawy brak było podstaw prawnych do zasięgania opinii Rady Społecznej podmiotu leczniczego, albowiem przepis art. 48 ust. 2 lit. d ustawy o działalności leczniczej nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego. Obowiązek zasięgania opinii rady nie został w nim wyrażony wprost. Rada społeczna podmiotu leczniczego nie ma wobec kierownika zakładu kompetencji władczych, a nadto podmiot tworzący nie ma obowiązku zasięgać jej opinii nawet w sprawach z zakresu jej kompetencji. W większości spraw będących w zakresie przekazanych mu zadań organ ten wyraża tylko swoje stanowisko w formie niewiążących wniosków i opinii. Z analizy przepisu art. 48 ust. 2 pkt d ustawy o działalności leczniczej wynika, że zarówno podmiot tworzący, jak i kierownik nie mają obowiązku z własnej woli poddawać pod opinię wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem podmiotu leczniczego.

Wskazanie zatem w art. 48 ust. 2 katalogu spraw, którymi może się zajmować rada społeczna, jest wyłącznie określeniem granic jej aktywności wnioskowej a nie wskazaniem formalnego obowiązku konsultacyjnego.

Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. skarżący J. Z. wniósł do WSA w Krakowie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez niedochowanie standardów proceduralnych w procesie wydawania uchwały, tj. naruszenie mających zastosowanie na zasadzie analogii legis przepisów art. 6 k.p.a. stanowiącego zasadę praworządności, art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, art. 10 § 1 k.p.a. wymagającego zapewnienia stronie czynnego udziału oraz art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującego organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a brak uzasadnienia uchwały w sposób poddający się kontroli i nadzorowi;
2. - § 89 ust. 4 Statutu Powiatu [...] poprzez wprowadzenie zmiany do porządku obrad już po rozpoczęciu posiedzenia Zarządu;
3. - art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o finansach publicznych poprzez nieuprawnione formułowanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odwołaniu go ze stanowiska, twierdzeń o naruszeniu przez niego zasad dokonywania wydatków publicznych.

Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczność treści tych dokumentów oraz na fakty wskazane w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że uchwałą z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] został odwołany ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Pogotowie Ratunkowe w N. W dniu 9 stycznia 2019 r. wniósł pozew do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych domagając się odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie ze stanowiska oraz sprostowania świadectwa pracy w części dotyczącej przyczyn ustania stosunku pracy oraz okresu zatrudnienia. Skarżący podkreślił, że zakwestionował zachowanie warunków formalnych oraz przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazując, że nie jest ona konkretna ani rzeczywista. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy, uznając, że odwołanie go w trybie dyscyplinarnym było niezgodne z prawem nakazał stronie pozwanej, aby sprostowała świadectwo pracy z dnia 17 grudnia 2018 r. w ten sposób, że w pkt l jako data zakończenia stosunku pracy zostanie wpisane "20.12.2018" oraz w pkt 4a zostanie wpisane "na skutek wypowiedzenia przez pracodawcę (art. 70 § 2 w zw. z art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy).

Wyrok w tej części nie został zaskarżony przez żadną ze stron. Nadto przed Sądem Okręgowym zakwestionował on wysokość należnego mu z tego tytułu na gruncie prawa pracy odszkodowania. Sprawa w tym zakresie również zakończyła się korzystnym dla niego wyrokiem.

Następnie skarżący wskazał na warunki dopuszczalności niniejszej skargi, w tym na naruszenie, zaskarżonym aktem, jego interesu prawnego, jako dyrektora pogotowia ratunkowego. Zdaniem skarżącego, skarga na ww. uchwałę stanowiącą akt zarządu powiatu podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej naruszający interes prawny, zasługuje na rozpoznanie przez sąd administracyjny.

W dalszej części skarżący szczegółowo omówił podniesione w skardze zarzuty. Wyjaśnił, że podstawą podjęcia uchwały był przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przywołany przepis ma charakter normy kompetencyjnej. Tej normie kompetencyjnej nie towarzyszy żaden przepis określający przesłanki zatrudnienia i zwalniania kierownika jednostki organizacyjnej (odmiennie niż w przypadku między innymi instytucji kultury czy jednostek systemu oświaty). Nie oznacza to jednak, że organ ma w tym zakresie dowolność i pozbawioną granic swobodę.

Ponadto personalny charakter zaskarżonego aktu, dodatkowo uzasadnia konieczność zastosowania wymogów zawartych w ogólnych zasadach procedury administracyjnej, stanowiących gwarancję realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Prawidłowość uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinna być zatem oceniana na podstawie faktów wskazanych w jej uzasadnieniu, które z kolei muszą być ustalone w postępowaniu przeprowadzonym w sposób rzetelny, obiektywny i zapewniający czynny udział zainteresowanego. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację prawną umożliwiającą sądową kontrolę. W niniejszej sprawie zarówno postępowanie, w którym uchwała została wydana, jak i jej uzasadnienie nie spełniają, zdaniem skarżącego, wymaganych prawem standardów.

Skarżący podkreślił, że wydając zaskarżoną uchwałę Zarząd dopuścił się rażącego naruszenia zasady praworządności. Zaskarżoną uchwałą został on odwołany z pełnionej przez siebie funkcji a odwołanie w zamierzeniu Zarządu miało być równoważne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, a zatem miało nastąpić z winy pracownika, z przyczyn o których mowa w art. 52 Kodeksu pracy. Ocena dopuszczalności i skutków takiego odwołania na gruncie prawa pracy zastrzeżona jest do kognicji sądów powszechnych. Jak wskazano wyżej, wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy, uznał, że odwołanie go w trybie dyscyplinarnym było niezgodne z prawem, a wyrok w tej części jest prawomocny. Powyższe stanowi, w ocenie skarżącego, istotną okoliczność faktyczną, która może i powinna być oceniana w kontekście oceny zgodności uchwały z prawem. Nie może bowiem być poddawanym w wątpliwość, że negatywna ocena prawna trybu odwołania na gruncie prawa pracy powinna determinować negatywną ocenę zgodności z prawem samej zaskarżonej uchwały.

Skoro bowiem organy powinny działać w zgodzie z przepisami prawa, to w sposób rażący przeczy tej zasadzie uchwała, której celem i treścią jest niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy. Nie sposób bowiem przyjąć, że uchwała, której samo podjęcie skutkuje naruszeniem prawa, może być uznawana za zgodną z prawem. Zważywszy, że niezgodność trybu odwołania została przesądzona prawomocnym wyrokiem, to już z tego tylko powodu, w opinii skarżącego, w pełni uzasadniony jest wniosek skargi o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W ocenie skarżącego, niezależnie od powyższego zaskarżona uchwała dotknięta jest również szeregiem innych, podniesionych w dalszej części uzasadnienia, uchybień, które również powinny być uwzględnione przy ocenie wadliwości zaskarżonej uchwały.

Podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, jak wymagają tego standardy proceduralne wynikające z art. 77 § 1 k.p.a. Potwierdzeniem tych standardów jest także art. 9 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r., zgodnie z którym w toku podejmowania decyzji urzędnik bierze pod uwagę wszystkie istotne czynniki i przypisuje każdemu z nich należyte znaczenie, a jednocześnie urzędnik nie uwzględnia żadnych okoliczności nie związanych ze sprawą.

Skarżący podkreślił, że jako powód podjęcia przez Zarząd rozstrzygnięcia o odwołaniu go ze stanowiska wskazano ciężkie naruszenie obowiązków służbowych, które miało być "stwierdzone" podczas kontroli przeprowadzonej przez Zespół ds. Kontroli i Analiz Starostwa Powiatowego w okresie: 29 sierpnia - 26 października 2018 r. (dalej: "Kontrola 2017/2018"). Jednakże uchwała i jej uzasadnienie nie wskazują, na czym konkretnie miały polegać uchybienia po jego stronie skutkujące odwołaniem. W sposób ogólny odwołano się jedynie do przeprowadzonej kontroli.

W tym kontekście skarżący podniósł, że w dacie podjęcia uchwały Kontrola 2017/2018 nie była zakończona. Zgodnie z § 10 ust. 9 Regulaminu przeprowadzania kontroli wprowadzonego Zarządzeniem nr [...] Starosty z dnia 27 marca 2018 r. wyniki przeprowadzonych kontroli przedstawiane są w protokole kontroli. Jednocześnie na podstawie postanowień § 11 przedmiotowego regulaminu kierownik jednostki kontrolowanej ma prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, które kontrolujący zobowiązany jest przeanalizować i które mogą spowodować podjęcie dodatkowych czynności kontrolnych, czy też zmianę lub uzupełnienie protokołu kontroli. Całą procedurę zamyka dopiero sporządzenie przez kontrolujących uzupełniającego załącznika do protokołu lub pisemne stanowisko Starosty w przedmiocie zastrzeżeń. W przedmiotowym stanie faktycznym uchwała została podjęta w dniu 12 grudnia 2018 r., tj. w czasie kiedy trwała jeszcze procedura rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu złożonych przez Pogotowie w dniu 23 listopada 2018 r. Ostateczne odrzucenie zastrzeżeń nastąpiło dopiero w dniu 17 grudnia 2018 r. Dopiero zatem od dnia 17 grudnia 2018 r. można mówić o definitywnych ustaleniach organu kontrolującego.

Skoro zatem procedura kontroli była jeszcze w toku, w uzasadnieniu uchwały w sposób nieuprawniony opisano rzekome naruszenia obowiązków służbowych jako "stwierdzone" podczas kontroli. Wskazuje to, w opinii skarżącego, na iluzoryczność tezy, jakoby ustalenia Kontroli 2017/2018 stanowiły podstawę dla decyzji o odwołaniu ze stanowiska. Wskazuje to zarazem na skrajnie arbitralne podejście Zarządu do ustaleń faktycznych. Opierając się wyłącznie na nieostatecznym jeszcze protokole kontroli Zarząd pominął treść złożonych przez niego zastrzeżeń i przedstawionych w nich argumentów oraz okoliczności faktycznych. Jak ujął to Sąd Rejonowy w wydanym wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. "nie do końca jest to działanie transparentne, skoro przed rozpatrzeniem stanowiska kontrolowanego podmiotu przyjmuje się, że to stanowisko i tak nic nie wniesie do sprawy, jeżeli chodzi o decyzje co do odwołania kierownika tej jednostki".

Skarżący wyjaśnił nadto, że materiał przyjęty za podstawę wydania Uchwały jest wybiórczy i niepełny, a jego ocena dokonana przez Zarząd jest skrajnie jednostronna.

Zarząd powołał się w pierwszej kolejności na brak realizacji przez niego części zaleceń pokontrolnych z 2017 r. Jednakże jak podał skarżący, na podstawie uchwały Zarządu Powiatu z 14 grudnia 2016 r. Pogotowie zostało poddane doraźnej kontroli w zakresie organizacji pracy, kosztów, gospodarowania: mieniem, samochodami służbowymi, magazynową oraz odzieżą roboczą. Kontrola dotyczyła działalności za 2016 r. do dnia zakończenia kontroli. W wystąpieniu pokontrolnym wskazano uchybienia wymagające poprawy oraz 10 zaleceń. Skarżącemu zakreślono termin do 31 lipca 2017 r. na złożenie informacji o wykonaniu zaleceń. W dniu 31 maja 2017 r. przedstawił on uwagi do wystąpienia pokontrolnego. W dniu 31 lipca 2017 r. przedstawił Staroście informację o stanie wykonywania zaleceń. Po tej dacie zarówno Rada Społeczna, jak i Rada Powiatu nie występowały do niego o przedstawienie informacji co do stanu realizacji zaleceń.

W toku Kontroli 2017/2018 uznano, że 3 zalecenia pokontrolne zostały w pełni zrealizowane, 5 zaleceń nie zostało zrealizowanych, natomiast 2 zalecenia zostały zrealizowane częściowo. Podniesiono brak realizacji przed rozpoczęciem kontroli zaleceń dotyczących: zorganizowania pracy w Pogotowiu oraz opracowania nowego regulaminu organizacyjnego a także regulamin pracy i sporządzenia zakresów czynności pracowników na podstawie nowego regulaminu organizacyjnego; przestrzegania zapisów regulaminu organizacyjnego oraz regulaminu pracy; przestrzegania zapisów ustawy o finansach publicznych w zakresie wydatkowania środków publicznych oraz sprawowania kontroli zarządczej, z uwagi w szczególności na przyznanie pracownikom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego niezgodnie z regulaminem wynagradzania oraz przyznanie trzem pracownikom wynagrodzenia zasadniczego przekraczającego limity wynagrodzeń; sprawdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym oraz formalno-rachunkowym przed wydatkowaniem środków publicznych, sprawdzania rachunków przedłożonych przez zleceniobiorców z umowami zlecenia w zakresie prawidłowo rozliczonych godzin pracy oraz doprowadzenia do zwrotu nadpłaconych kwot; zawierania umów zleceń przed realizacją zadań, a nie w trakcie ich realizacji.

Kontrolujący wskazali, że projekty regulaminów zostały przekazane do konsultacji związkom zawodowym w trakcie Kontroli 2017/2018, a regulamin organizacyjny został wprowadzony zarządzeniem dyrektora numer [...] z 27 września 2018 r. Uznano jednak, że mimo wprowadzenia zmian w trakcie Kontroli 2017/2018 występowały dalsze nieprawidłowości w organizacji, np. pracownicy realizowali zadania nieprzypisane do ich działu/sekcji. Odnotowano ponadto, że mimo umowy zlecenia zawartej z pracownikiem Pogotowia na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., której przedmiotem było wykonywanie przeglądów, konserwacji oraz kalibracji urządzeń warsztatowo - diagnostycznych, realizację tych czynności zlecano podmiotom zewnętrznym.

Skarżący podniósł, że Zarząd koncentruje się na realizacji zaleceń z 2017 r. z całkowitym pominięciem okoliczności podnoszonych przez niego zarówno w uwagach do ówczesnego wystąpienia pokontrolnego, jak i w zastrzeżeniach do protokołu Kontroli 2017/2018 r. Zarząd nie wziął pod uwagę, że stwierdzone uchybienia dotyczą w znacznej mierze zagadnień niemieszczących się bezpośrednio w zakresie jego obowiązków, ale należących do kompetencji zatrudnionych w tym celu specjalistów (np. prawidłowość wypełniania druków delegacji służbowych czy arkuszy spisu z natury). Nie uwzględniono też faktu, że zarówno stwierdzone uchybienia, jak i stopień realizacji zaleceń pokontrolnych są w istocie pochodną niezawinionych przez niego braków i zmian kadrowych. Nie zostały też uwzględnione okoliczności związane z funkcjonowaniem w Pogotowiu dwóch niezależnych od siebie związków zawodowych podnoszących niezależne (często rozbieżne) postulaty, co również nie pozostawało bez wpływu na sposób realizacji zaleceń pokontrolnych, w szczególności dotyczących wprowadzenia regulaminu organizacyjnego i regulaminu pracy.

W opinii skarżącego, Zarząd przypisuje przy tym omawianym uchybieniom nieadekwatnie wysoką rangę. Adekwatna ocena powinna prowadzić do wniosku, że nie sposób przypisywać mu odpowiedzialności za stan wdrożenia zaleceń pokontrolnych, a ponadto że ten stan nie miał znaczącego wpływu na wywiązywanie się Pogotowia z powierzonych mu zadań. Zarząd skupił się wyłącznie na administracyjnoprawnych aspektach funkcjonowania Pogotowia, pozostawiając poza zakresem analizy aspekty merytoryczne, które są kluczowe ze względu na pełnione przez Pogotowie funkcje publiczne w zakresie ratowania i ochrony życia i zdrowia i za które właśnie jemu należy przypisywać zasadniczą odpowiedzialność. Tymczasem tego rodzaju analiza musiałaby prowadzić do wniosku, że zespoły ratownicze były prawidłowo przygotowane do realizacji ustawowych i statutowych zadań Pogotowia, a świadczenia realizowane były terminowo i z zachowaniem wysokich standardów jakościowych.

Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest brak jakichkolwiek skarg na działania Pogotowia w okresie gdy jednostka była przez niego zarządzana, przy dużej intensywności interwencji w liczbie ok. 200 000 tysięcy. Potwierdzeniem prawidłowego wywiązywania się przez zarządzaną przez niego jednostką z jej statutowych zadań są także nagrody, jakie przyznawano mu za realizację należących do niego obowiązków. Skarżący wyjaśnił, że corocznie otrzymywał nagrody roczne za lata 2012 - 2017. Wskazał on w tym miejscu na uregulowania zawarte w uchwale Zarządu nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. z późn. zm., dotyczące zasad i trybu przyznawania nagrody rocznej dyrektorom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Podkreślił nadto, że uchwałą Zarządu z 16 maja 2018 r. nr [...] przyznano mu również nagrodę roczną za 2017 r., co dowodzi, że prawidłowo realizował on powierzone mu obowiązki. Przyznanie nagrody za rok 2017 (tj. za rok, którego dotyczą zalecenia pokontrolne, na które powołuje się Zarząd w uchwale) wskazuje również, że oprócz uchybień, którym Zarząd przypisuje w uchwale nieadekwatnie istotną rolę, istniały również okoliczności faktyczne przemawiające na jego korzyść, które nie zostały uwzględnione, a powinny były być wzięte pod uwagę w prawidłowo prowadzonym postępowaniu.

Skarżący podniósł ponadto, że choć uchwała nie zawiera wskazania konkretnych naruszeń, które stanowiłyby uzasadnienie dla jej podjęcia, poprzez odwołanie się do przeprowadzonej w Pogotowiu Kontroli 2017/2018 Zarząd zdaje się zarzucać mu błędne gospodarowanie środkami finansowymi polegające na nieprzestrzeganiu harmonogramu podwyższania wynagrodzeń przewidzianego w ustawie z 8 czerwca 2017 r. o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników wykonujących zawody medyczne, zatrudnionych w podmiotach leczniczych (zwiększenie o 100% kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wynagrodzeniem zasadniczym a kwotą najniższego wynagrodzenia zasadniczego, zamiast o 20% tej różnicy w okresie 1 lipca 2018 r. - 30 czerwca 2019 r., a następnie o 20% tej różnicy w okresie 1 lipca 2019 r. - 30 czerwca 2020 r., a także przyznanie podwyżki od l czerwca 2018 r. zamiast od 1 lipca 2018 r.).

W tym zakresie jednak Zarząd całkowicie pomija, zdaniem skarżącego, podnoszone przez niego w piśmie z 11 października 2018 r. - skierowanego do Starostwa - okoliczności leżące u podstaw decyzji dotyczących podwyżek dla personelu. Jest faktem notoryjnym, że płace pracowników ratownictwa medycznego od lat pozostawały na niezmienionym poziomie, co doprowadziło właśnie w kontrolowanym okresie do niepokojów, akcji protestacyjnych i groźby strajków. Również w Pogotowiu od początku 2018 r. zatrudnieni ratownicy medyczni oraz przedstawiciele związków zawodowych zaczęli wysuwać żądania podwyżek wynagrodzenia. W tym czasie istniały dwa związki zawodowe ("Solidarność" oraz Ogólnopolski Związek Zawodowy Ratowników Medycznych), które przedstawiały często rozbieżne stanowiska w przedmiocie interesów pracowników, jednak jednoznacznie domagały się jednorazowego (a nie stopniowego) wprowadzenia podwyżek i formułowały groźby strajków i innych form protestów skutkujących zaprzestaniem świadczenia pracy.

Skarżący wyjaśnił, że cel funkcjonowania Pogotowia, jakim jest udzielanie świadczeń zdrowotnych w warunkach pozaszpitalnych w celu ratowania osób w stanie nagłego zagrożenia zdrowia wymagał podjęcia działań zapobiegających sparaliżowaniu jednostki. Decyzja o przyznaniu podwyżek doprowadziła do powstrzymania protestu załogi i zachowania sprawnego działania Pogotowia. Skutki finansowe decyzji podjętych przez niego w tym zakresie wyniosły w okresie od 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. ok. 54 000 zł, natomiast w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. ok. 86 000 zł. Wymaga szczególnego podkreślenia - co również nie zostało uwzględnione przez Zarząd - że decyzja o podwyższeniu wynagrodzeń była wpisana w szerszy plan naprawczy zakładający reorganizację polegającą na wprowadzeniu dwuosobowych zespołów ratowniczych, co pozwoliłoby na redukcję kosztów funkcjonowania Pogotowia.

Skarżący podkreślił, że przedstawiał w tym zakresie szczegółową analizę finansową, a wręcz dwukrotnie wydawał zarządzenia obniżające obsadę karetek. W każdym przypadku pod naciskiem członków Zarządu i Rady Powiatu motywowanym zbliżającym się terminem wyborów samorządowych, zmuszony był anulować zarządzenia, a tym samym przesuwać termin wprowadzenia zakładanych zmian organizacyjnych (do czasu przeprowadzenia wyborów). W odpowiedzi na wezwanie Zarządu do przedstawienia planu naprawczego w celu zlikwidowania ujemnego wyniku finansowego, w dniu 31 października 2018 r. przedstawił on na piśmie plan zakładający wprowadzenie od 1 listopada 2018 r. czterech dwuosobowych zespołów ratownictwa medycznego (redukcja kosztów wynagrodzeń za listopad 2018 r. o ok. 29 000 zł), wprowadzenie dwuosobowych podstawowych zespołów od 1 grudnia 2018 r. (kolejne zmniejszenie kosztów wynagrodzeń o ok. 26 000 zł), co w związku ze zmianą obsady zespołów miało doprowadzić w 2019 r. do redukcji kosztów zatrudnienia o ok. 660 000 zł, przy całkowitej redukcji kosztów o ok. 893 000 zł.

Skarżący podkreślił, że wskazywał także na wpływ okoliczności zewnętrznych (jak zapowiadane przez rząd zwiększenie kontraktu oraz wprowadzenie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym) na proces reorganizacji i bilansowania budżetu. Wdrożenie postulowanych przez niego zmian już po odwołaniu go ze stanowiska przyniosło oczekiwaną poprawę finansową.

Kolejną kwestią poruszaną w protokole Kontroli 2017/2018, do której w opinii skarżącego, Zarząd zdaje się odnosić w uchwale jest kwestia wypłacania pracownikom dodatków do wynagrodzenia. Również w tym wypadku Zarząd opiera się na materiale zebranym w sposób wybiórczy, z pominięciem najbardziej istotnych okoliczności faktycznych. Skarżący wskazał, że w okresie nieobecności pracowników spowodowanych urlopami macierzyńskimi, przedłużającymi się zwolnieniami chorobowymi, czy wakatami zmuszony był przydzielać obowiązki przypisane do danego stanowiska pozostałym pracownikom. W związku z nałożeniem dodatkowych obowiązków nieprzewidzianych w zakresie czynności na danym stanowisku konieczne było przyznanie i wypłacenie dodatków do wynagrodzeń. Sytuacja taka dotyczyła między innymi głównej księgowej, specjalisty do spraw księgowych, starszego inspektora do spraw rozliczeń i statystyki medycznej oraz zastępcy kierownika działu administracyjno-technicznego.

Trzem pracownikom przyznano również dodatki do wynagrodzenia za przeprowadzenie analizy dokumentacji pracowniczej kasy zapomogowo-pożyczkowej za okres 2001 - 2016 oraz rozwiązanie i rozliczenie środków zgromadzonych w funduszu kasy. Konieczność przeprowadzenia tych czynności wynikała z przejścia na emeryturę pracownika zajmującego się od lat prowadzeniem dokumentacji i obsługi kasy. Powierzenie tych czynności pracownikom było uzasadnione brakiem Komisji Rewizyjnej oraz faktem, że członkami kasy byli sami pracownicy.

Skarżący podkreślił w tym miejscu, że regulamin wynagradzania dopuszczał wypłatę pracownikom świadczeń pieniężnych w formie jednorazowej, stałej lub czasowego dodatku do wynagrodzenia, jeżeli taki obowiązek wynika z obowiązujących przepisów prawa, zawartych umów lub innych okoliczności. W niniejszej sprawie dodatki zostały wypłacone za prace dodatkowe, niemieszczące się w zakresie czynności danego pracownika, które zostały rzeczywiście wykonane i zostały zrealizowane poza godzinami pracy. Nadto, w toku Kontroli 2017/2018 stwierdzono przypadki wypłaty dodatków w zawyżonej wysokości. Zarząd pominął jednak fakt, że w tych przypadkach wypłata dodatku w błędnej wysokości miała charakter omyłkowy, a z pracownikami zawarte zostały porozumienia w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconych kwot. Skarżący wyjaśnił, że nie wydał co prawda w przedmiocie dodatków pisemnych zarządzeń, dodatki były jednak dokumentowane i na bieżąco ujmowane w ewidencji księgowej Pogotowia.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności pominiętych przez Zarząd w toku postępowania nie może być zatem mowy, zdaniem skarżącego, o jakiejkolwiek nieprawidłowości w gospodarowaniu przez niego środkami publicznymi. Potwierdzeniem takiego stanowiska są również ustalenia Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie dopatrzyła się (poza brakiem pisemnych zarządzeń) uchybień w zakresie przyznawania dodatków.

Skarżący podkreślił, że jak zdaje się sugerować uzasadnienie uchwały, została ona oparta wyłącznie na argumentach podnoszonych w trakcie niezakończonej Kontroli 2017/2018, z pominięciem wszelkich innych okoliczności dotyczących gospodarki finansowej Pogotowia, w szczególności tych okoliczności, które wskazują na legalność i transparentność działań przez niego podejmowanych.

Zgodnie z § 22 Statutu Pogotowia (tekst jednolity ogłoszony uchwałą nr 249/XXVI/17 Rady Powiatu z dnia 22 września 2017 r.), [...] Pogotowie Ratunkowe prowadzone jest w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty swojej działalności i reguluje zobowiązania. Jak stanowi § 23 Statutu, podstawą gospodarki [...] Pogotowia Ratunkowego jest roczny plan finansowy, w tym plan inwestycyjny ustalany przez Dyrektora i zaopiniowany przez Radę Społeczną. Dyrektor [...] Pogotowia Ratunkowego przekazuje zaopiniowany plan finansowy, w tym inwestycyjny Zarządowi Powiatu [...]. Jak stanowi § 24 Statutu, roczne sprawozdanie finansowe [...] Pogotowia Ratunkowego podlega zatwierdzeniu przez Zarząd Powiatu [...], nie później niż w terminie 6 miesięcy licząc od dnia bilansowego. Organem sprawującym nadzór nad Pogotowiem jest Rada Powiatu [...].

Rada Powiatu [...] sprawuje nadzór nad zgodnością działań Pogotowia z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz dokonuje kontroli i oceny jego działalności. Uchwałą nr [...] z dnia 18 kwietnia 2018 r. Zarząd Powiatu [...] zatwierdził sprawozdanie finansowe Pogotowia za 2017 r.

Skarżący wyjaśnił, że pierwotny plan finansowy Pogotowia na 2018 r. został pozytywnie zaopiniowany przez Radę Społeczną Pogotowia uchwałą z 31 stycznia 2018 r. Co miesiąc przekazywał on organowi założycielskiemu sprawozdanie finansowe wraz z informacją o przychodach, kosztach i wyniku finansowym oraz działalności inwestycyjnej. W dniu 19 czerwca 2018 r. zarządowi powiatu została złożona informacja o przebiegu wykonania planu finansowego za 1 półrocze 2018 r. wskazująca na wzrost kosztów wynagrodzenia pracowników Pogotowia wraz z uzasadnieniem, że na ten wzrost miało wpływ wejście w życie ustawy z 8 czerwca 2017 r. o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników wykonujących zawody medyczne zatrudnionych w podmiotach leczniczych, wypłata dodatku jednorazowego dla pracowników, a także wzrost wynagrodzenia od 1 stycznia 2018 r. dla ratowników medycznych i pielęgniarek.

Wskazano też, że istotny wpływ na koszty jednostki ma utrzymywanie trzyosobowych zespołów ratownictwa medycznego, podczas gdy w województwie [...] 90% zespołów ratownictwa medycznego ma obsadę dwuosobową. W związku ze stratą za 1 półrocze 2018 r. wskazano, że podjęto działania mające na celu zmniejszenie kosztów zakładu, polegające na wprowadzeniu od 1 września 2018 r. trzech zespołów dwuosobowych oraz od 1 sierpnia 2018 r. jednego nowego zespołu dwuosobowego. Uchwałą z 25 lipca 2018 r. Zarząd powiatu przyjął informację i postanowił o przedłożeniu jej Radzie Powiatu [...] oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej w terminie do 31 sierpnia 2018 r. Rada Powiatu [...] w dniu 7 września 2018 r. pozytywnie zaopiniowała informację o przebiegu wykonania planu finansowego za 1 półrocze 2018 r.

Skarżący podkreślił, że pismem z dnia 3 września 2018 r. przedstawił Staroście plan zmian organizacyjnych, jakie zamierzał wdrożyć w Pogotowiu, obejmujących między innymi zmiany na stanowisku do spraw transportów sanitarnych i informacji medycznej (ograniczenie czasu pracy z 24 do 12 godzin na dobę), co miało przełożyć się na liczbę zatrudnionych, likwidację pewnych stanowisk pracy wraz z przejęciem obowiązków przez innych pracowników, rozwiązanie umów o sprzątanie na podstacjach, likwidację jednego stanowiska ds. obsługi, rezygnację z umowy dotyczącej systemu zarządzania jakością, ujednolicenie stawek dla ratowników medycznych współpracujących na podstawie umów cywilnoprawnych, likwidację dodatku dla kierownika zespołu ratownictwa medycznego oraz kierującego pojazdem uprzywilejowanym oraz wzrost przychodów z usług działalności pomocniczej.

Skarżący wyjaśnił, że w związku z jego decyzją o podwyżkach wynagrodzeń, plan finansowy Pogotowia na 2018 r. został zmieniony i po zmianie przedstawiony Radzie Społecznej do zaopiniowania. Uchwałą z dnia 27 września 2018 r. zmieniony plan zakładający stratę rzędu 1 203 000 zł został zaopiniowany pozytywnie. Pismem złożonym w dniu 31 października 2018 r. przedstawił on plan naprawczy zakładający redukcję kosztów wskutek wprowadzenia od listopada 2018 r. czterech dwuosobowych zespół ratownictwa medycznego i kolejnych dwóch takich zespołów od grudnia 2018 r. W dacie odwołania go ze stanowiska Pogotowie zachowywało płynność finansową i było zdolne do regulowania wymagalnych zobowiązań. Sytuacja finansowa nie wymagała redukcji etatów ratowników medycznych. Uchwałą z dnia 15 maja 2019 r. Zarząd zatwierdził roczne sprawozdanie finansowe Pogotowia za 2018 r.

Jak podniósł zatem skarżący z powyższego wynika, że na bieżąco informował Zarząd o sytuacji finansowej Pogotowia i przedstawiał plany zmian organizacyjnych zmierzających do redukcji straty, a podejmowane przez niego działania były akceptowane przez organ nadzorczy. Żadna z tych okoliczności nie została jednak wzięta przez Zarząd pod uwagę w procesie podejmowania uchwały.

Odnosząc się do braku pozyskania przez organ materiału dowodowego w postaci opinii Rady Społecznej Pogotowia skarżący wyjaśnił, że jak stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1) ustawy o działalności leczniczej, w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy o działalności leczniczej, do zadań rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem. Analogiczne zapisy zawarte zostały w statucie Pogotowia. Choć w judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym powołany przepis nie nakłada na podmiot tworzący obowiązku zasięgania opinii rady społecznej, nie powinno ulegać wątpliwości że w postępowaniu prowadzonym zgodnie ze standardami proceduralnymi wynikającymi z konstytucyjnych zasad legalizmu, demokratycznego państwa prawa i zaufania, tego rodzaju opinia powinna uzupełniać materiał składający się na podstawę podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych, a także biorąc pod uwagę treść uzasadnienia uchwały oraz okoliczności jej podjęcia nie może budzić wątpliwości, w opinii skarżącego, że w sprawie odwołania go ze stanowiska, Zarząd nie przeprowadził wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności. Jak wskazuje Protokół Nr 3 Posiedzenia Zarządu Powiatu [...] V Kadencji z 12 grudnia 2018 r., kwestia podjęcia uchwały w sprawie odwołania go ze stanowiska nie była objęta zaplanowanym porządkiem obrad. Została wprowadzona do porządku obrad już po otwarciu posiedzenia. Z protokołu nie wynika, aby zarządzono przerwę w celu zapoznania członków Zarządu już nawet nie z całokształtem materiału dotyczącego wywiązywania się przez niego z obowiązków dyrektora Pogotowia, ale choćby z materiałem Kontroli 2017/2018 (nota bene niezakończonej w tym dniu). Jak wynika z Protokołu, wymagane prawem rozpatrzenie okoliczności sprawy ograniczyło się do przedstawienia przez starostę projektu uchwały i poddaniu jej pod głosowanie.

W opinii skarżącego nadto, podjęcie uchwały zostało dokonane z naruszeniem gwarancji procesowych wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania, których konkretyzacją jest w szczególności przepis art. 10 § 1 K.p.a. Jak dokumentuje to Protokół, nie został on zaproszony na posiedzenie Zarządu, na którym zapadła uchwała, ani nawet nie został poinformowany o planach poddania uchwały pod głosowanie. Przed podjęciem uchwały nikt nie podjął z nim rozmów na temat sytuacji Pogotowia i nie umożliwił mu ustosunkowania się do formułowanych zarzutów. Uzasadnienie uchwały wskazuje, że nawet stanowisko i wypowiedzi formułowane wcześniej przez niego w toku kontroli oraz w toku komunikacji z organami powiatu nie zostało w żaden sposób wzięte pod uwagę. Ignorowano wszelkie podejmowane wcześniej przez niego inicjatywy przeprowadzenia spotkania z nowo wybranym Zarządem.

Zdaniem skarżącego naruszenie gwarancji procesowych dobitnie i trafnie ilustruje fragment uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]), gdzie wskazano, że "skoro został przesłany projekt wystąpienia pokontrolnego Pogotowiu, które się do niego ustosunkowało, to rodzi się pytanie, dlaczego nie czekano do zapoznania się ze stanowiskiem podmiotu kontrolowanego. Już 12 grudnia podjęta została uchwała o odwołaniu [Skarżącego - przypis pełnomocnika], a odrzucenie zastrzeżeń Pogotowia ma miejsce 17 grudnia. Albo więc prowadzono realny dialog z Pogotowiem i chciano zapoznać się ze stanowiskiem w zakresie spornych kwestii, albo wszystkie te działania były pozorowane (...) by ukryć podjętą już decyzję o odwołaniu [Skarżącego - przypis pełnomocnika] z pełnionej funkcji".

Sąd stwierdza dalej, że "znamienne jest również całkowite pominięcie w procesie decyzyjnym stanowiska Rady Społecznej. Pomijając kwestię, czy jej stanowisko było z formalnego punktu widzenia niezbędne dla legalności decyzji o odwołaniu [Skarżącego — przypis pełnomocnika], to w ocenie sądu skonsultowanie tej kwestii powinno mieć miejsce, wymagała tego elementarna przyzwoitość. (...) W przypadku [Skarżącego - przypis pełnomocnika] nie mamy do czynienia z sytuacją, która wymagałaby natychmiastowego napiętnowania (...). Powód zajmował to stanowisko od kilku lat, podjął wiele działań mających na celu usprawnienie pracy Pogotowia (np. podstacje, nowe karetki), przedstawił plan naprawczy, współpracował z Radą. Mógł zasadnie oczekiwać podmiotowego potraktowania. Tymczasem nie tylko z nim, ale również z Radą Społeczną jako organem Pogotowia nikt nie zamienił ani słowa, nie podjął próby wyjaśnienia kwestii spornych. (...) Podstawową zasadą stosunków międzyludzkich jest wysłuchanie drugiej strony, nawet jeśli z jej zdaniem się nie zgadzamy, każdy ma mieć prawo do bycia wysłuchanym. (...) Tych elementarnych czynności zabrakło w przypadku [Skarżącego - przypis pełnomocnika]".

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ zasady demokratycznego państwa prawa poprzez sformułowanie uzasadnienia uchwały w sposób niepoddający się kontroli i nadzorowi, skarżący wyjaśnił, że uzasadnienie to odwołuje się do ustaleń niezakończonej na dzień jej podjęcia Kontroli 2017/2018, nie wskazując jednak, które konkretnie jego działania stanowią w ocenie Zarządu naruszenie powołanych przepisów ustawy o finansach publicznych. W uchwale nie utrwalono żadnych innych - poza ustaleniami Kontroli 2017/2018 - zebranych w sprawie materiałów. Nie przedstawiono też jego stanowiska ani nie odniesiono się do podnoszonych przez niego argumentów. Uzasadnienie nie zawiera argumentacji prawnej na potwierdzenie formułowanych w nim tez o naruszeniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

Wadliwość uzasadnienia uchwały stwierdził w wyroku również Sąd Rejonowy (sygn. akt [...]) wskazując, że "uchwała o odwołaniu ani jej uzasadnienie nie wskazują na czym konkretnie uchybienia [Skarżącego - przypis pełnomocnika] miały polegać. (...) Również uzasadnienie uchwały zarządu nie wyjaśnia i nie uszczegółowia przyczyn odwołania [Skarżącego - przypis pełnomocnika]. W ocenie sądu zapis powyżej przytoczony [dotyczący "ciężkiego naruszenia obowiązków służbowych" - przypis pełnomocnika] nie spełnia kryteriów jasności, konkretności i zrozumienia".

W ocenie skarżącego, rażąca wadliwość uzasadnienia uchwały w powiązaniu z pozostałymi podniesionymi w skardze naruszeniami zasad prowadzenia postępowania potwierdza, że Zarząd przekroczył granice uznania administracyjnego i podjął uchwałę w sposób dowolny, z naruszeniem prawa.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia § 89 ust. 4 Statutu Powiatu [...] poprzez wprowadzenie zmiany do porządku obrad już po rozpoczęciu posiedzenia Zarządu, skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu. Jak stanowi § 89 ust. 1-3 Statutu Powiatu [...] (t.j. ogłoszony uchwałą nr 265/XXII/13 Rady Powiatu [...] z 31 stycznia 2013 r. ze zm.), Zarząd obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez Starostę, nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie. Wraz z zawiadomieniem o posiedzeniu Zarządu, Starosta przekazuje jego członkom niezbędne materiały, nie później niż w dniu poprzedzającym termin posiedzenia. W uzasadnionych przypadkach termin ten może ulec skróceniu. Zgodnie z § 89 ust. 4 statutu, poszczególni członkowie Zarządu wnioski o zmianę porządku obrad mogą zgłaszać do rozpoczęcia posiedzenia Zarządu. Wprowadzenie wniosku przyjmuje się za zgodą Starosty lub uchwałą Zarządu.

Jak wynika z Protokołu dokumentującego przebieg posiedzenia Zarządu w dniu 12 grudnia 2018 r., podjęcie uchwały zostało wprowadzone do porządku obrad już po otwarciu posiedzenia i stwierdzeniu kworum. Wicestarosta [...] wprowadził uchwałę do porządku obrad jako ostatni punkt posiedzenia, obok takich spraw jak dokonanie zmian w planie wydatków budżetu na 2018 r. Wydziału Administracyjnego w kwocie 100 zł oraz przyznanie Nagrody Zbiorowej Starosty [...] dla Zespołu Regionalnego "[...]" w ramach obchodów 55-lecia działalności artystycznej (obie pozostałe sprawy nie wymagające uchwały Zarządu). Zmieniony porządek obrad został jednogłośnie przyjęty przez biorących udział w posiedzeniu.

Skarżący wskazał, że przywołane na wstępie postanowienia Statutu Powiatu [...] regulujące tryb pracy posiedzeń Zarządu, wymagające ustalenia porządku obrad i dostarczenia wszystkim członkom tego kolegialnego organu niezbędnych materiałów przed rozpoczęciem posiedzenia mają niewątpliwie na celu zapewnienie odpowiedniego przygotowania merytorycznego uczestników posiedzenia. Naruszenie tych statutowych wymogów samo w sobie zapewne nie powinno przesądzać o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie jest ono jednak symptomatyczne w kontekście podniesionych w niniejszej skardze naruszeń zasad (postępowania i gwarancji procesowych). Nie przywiązano należytej wagi do zebrania materiału stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia ani też do przedstawienia go członkom Zarządu w celu merytorycznej oceny.

W ocenie skarżącego, jego sprawa została potraktowana w sposób nonszalancki, jako zagadnienie podobnej wagi i o podobnym poziomie skomplikowania jak nie wymagające podjęcia uchwały zmiany w planie wydatków o kwotę 100 zł czy przyznanie nagrody regionalnemu zespołowi pieśni i tańca. Brak zachowania choćby minimalnego terminu dla merytorycznego zapoznania się ze sprawą przez wszystkich członków Zarządu potwierdza, że w niniejszej sprawie nie tyle przeprowadzono postępowanie w sposób nierzetelny, ale wręcz, że w rzeczywistości nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a decyzja o odwołaniu miała w istocie charakter arbitralny.

Końcowo skarżący odniósł się do uzasadnienia zarzutu naruszenia przez organ art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o finansach publicznych poprzez nieuprawnione formułowanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odwołaniu twierdzeń o naruszeniu przez niego zasad dokonywania wydatków publicznych. Wskazał on, że uzasadnienie uchwały zdaje się wskazywać, że powodem odwołania miałoby być naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych. Powołane przepisy stanowią, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Wymaga w tym miejscu odnotowania, że przepis art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zawiera szerszy katalog zasad dokonywania wydatków publicznych, zaś prawidłowość wydatkowania środków publicznych wymaga ich łącznego spełnienia.

W opinii skarżącego, formułowane pod jego adresem zarzuty dokonywania wydatków publicznych w sposób nieprawidłowy są nieuprawnione. Głównym czynnikiem, jaki wpłynął na zaburzenie sytuacji finansowej Pogotowia była konieczność podwyższenia uposażeń pracowników Pogotowia. Nie można przy tym analizować tej okoliczności w oderwaniu od ogólnej sytuacji krajowego sektora służby zdrowia. Jak ujęła to Najwyższa Izba Kontroli w Raporcie "System ochrony zdrowia w Polsce - stan obecny i pożądane kierunki zmian" ([...]), sytuację finansową podmiotów leczniczych w znacznym stopniu determinują koszty zatrudnienia, na których wysokość wpływa nie tylko wewnętrzna organizacja pracy, ale i też uwarunkowania zewnętrzne, w tym związane z niedoborem fachowego personelu medycznego. Efektem tych niedoborów stają się wysokie oczekiwania płacowe, których spełnienie wpływa na wzrost kosztów funkcjonowania placówek.

Dodatkowo, selektywne podwyżki dla personelu, wynikające z przyjętych regulacji na poziomie ogólnokrajowym i finansowane z odrębnie przekazywanych przez NFZ środków, wzmacniają oczekiwania płacowe wszystkich zatrudnionych w podmiotach leczniczych. W 2017 r. Narodowy Fundusz Zdrowia zwiększył wartości umów zawartych ze świadczeniodawcami, w stosunku do 2016 r., o 5,4 mld zł (o 7,6%), ale ponad 20% tej kwoty, tj. 1,1 mld zł, przeznaczono na wzrost kosztów wynagrodzeń personelu medycznego. Łącznie na podwyżki wynagrodzeń personelu medycznego w 2017 r. Fundusz wydatkował 2,6 mld zł. Wprowadzone przez Ministra Zdrowia regulacje prawne nie wiązały tych wypłat z realizacją świadczeń i zwiększeniem ich dostępności".

Skarżący podkreślił, że jak wielokrotnie podnosił zarówno w toku przeprowadzanej w Pogotowiu kontroli, jak i w toku raportowania o sytuacji finansowej Pogotowia organowi założycielskiemu i organom nadzorczym, konieczność wprowadzenia podwyżek była spowodowana bezpośrednio właśnie rosnącymi oczekiwaniami płacowymi załogi i związaną z tym groźbą sparaliżowania pracy jednostki wskutek protestów pracowniczych (w tym groźbą strajku). Poniesienie nieprzewidzianych w pierwotnym planie finansowym wydatków było zatem bez wątpienia celowe, to jest niezbędne dla realizacji statutowych zadań Pogotowia. Wysokość wydatków była ograniczona do minimum wypracowanego w wyniku negocjacji z funkcjonującymi w Pogotowiu związkami zawodowymi. Był on zmuszony do podjęcia decyzji o podwyżkach, aby zapewnić jakość i terminowość świadczonych przez Pogotowie usług.

Nie można też zapominać, że podwyżkom towarzyszył szerzej zakrojony plan restrukturyzacji, który miał w zamierzeniu doprowadzić do redukcji kosztów, a który nie został przez niego wdrożony z przyczyn politycznych, od niego niezależnych. Skarżący podkreślił, że pomimo ocenionych przez Zarząd krytycznie jego decyzji, w dacie odwołania go ze stanowiska Pogotowie zachowywało płynność finansową.

Skarżący wskazał, że nadrzędnym celem podejmowanych przez niego działań było przeprowadzenie reorganizacji w taki sposób, aby nie obniżyła się jakość i skuteczność niesienia przez Pogotowie pomocy. Podejmował on przy tym działania racjonalne, zmierzające do wykorzystania środków publicznych w sposób najbardziej efektywny dla osiągnięcia zakładanego celu. Formułowane przez Zarząd zarzuty naruszenia przez niego zasad wynikających z art. 44 ust. 3 lit. a) i b) ustawy o finansach publicznych są nieuprawnione i jako takie nie mogą być ocenione jako zgodne z prawem uzasadnienie podjęcia uchwały i odwołania go ze stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej odrzucenie jak wniesionej po upływie terminu, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego.

Uzasadniając odrzucenie skargi organ wskazał, że należy ją traktować jako wniesioną w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, z późn. zm. - dalej u.s.p.). Dokonując oceny jej dopuszczalności zasadne jest uznanie, że została ona wniesiona po upływie wymaganego terminu, lub co najmniej w wadliwym trybie.

W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. zastosowanie znajduje reguła zawarta wart. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W rozpoznawanej sprawie wezwanie takie nie zostało wniesione do organu w ogóle. Niezachowanie wymogów proceduralnych poprzedzających wniesienie skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powoduje bezprzedmiotowość tak skonstruowanej skargi administracyjnej. Znamienne jest także to, w ocenie organu, że skarżący przywołuje w skardze orzeczenia w przedmiocie podobnych spraw, w których właśnie takie wezwanie stanowi pierwszorzędny wymóg formalny.

Organ wskazał, że uchwała Zarządu w sprawie odwołania dyrektora Pogotowia jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, sprawy promocji i ochrony zdrowia publicznego należą do zadań własnych powiatu, zaś zgodnie z ustawą o działalności leczniczej do zadań zarządu powiatu jako podmiotu stanowiącego należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników sp zoz. Uchwała Zarządu w niniejszej sprawie, stanowiąc realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie funkcjonowania sp zoz jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego, ale w ustawowym terminie, który w niniejszej sprawie nie został zachowany.

W opinii organu, nie ma racji skarżący powołując się na przepis art. 53 § 2a ustawy, albowiem nie zachowany został ww. wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Z tych względów odrzucenie skargi jest oczywiście uzasadnione i konieczne.

Odnosząc się merytorycznie organ wskazał, iż nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego podnoszone w skardze zarzuty naruszenia Konstytucji RP, ustawy o samorządzie powiatowym oraz Statutu Powiatu [...].

Organ podkreślił, iż w toku postępowania przed sądem powszechnym skarżący uzyskał korzystny wyrok ustalający wadliwość odwołania go z funkcji Dyrektora Pogotowia, prostujący świadectwo pracy oraz zasądzający odszkodowanie w kwocie 33.000 zł. Okoliczności sprawy określone zostały w uzasadnieniach rozstrzygnięć sądu powszechnego w obu instancjach. Powyższe przekonuje, iż aktualnie już skarżący utracił niejako podmiotowy interes prawny w domaganiu się stwierdzenia przez Sąd wydania uchwały z naruszeniem prawa, skoro okoliczność ta wynika bezpośrednio z treści korzystnych dla niego wyroków.

W ocenie organu, skarżący nie ma już zatem naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, skoro sąd powszechny przyznał my satysfakcjonujące rozstrzygnięcie, a w konsekwencji skarżący nie może już zaskarżyć uchwały Zarządu Powiatu [...] do sądu administracyjnego.

Zarząd nadto wskazał, iż odwołanie skarżącego poprzedzone było wnikliwą i kompleksową analizą krytycznej sytuacji organizacyjnej i finansowej Pogotowia, a za ten stan oczywistą odpowiedzialność ponosił skarżący. Skarżący zresztą sam liczył się z odwołaniem z funkcji tylko zaskoczeniem był dla niego natychmiastowy skutek tego odwołania.

Zdaniem organu, zarzuty dot. braku prawdy obiektywnej i nielegalności działania są nieskuteczne w świetle rozmiaru nieprawidłowości w Pogotowiu, które to nieprawidłowości obiektywnie przez sąd powszechny zostały potwierdzone. Sąd powszechny uznał tylko za wadliwe odwołanie skarżącego ze skutkiem natychmiastowym.

Zarząd wskazał, iż szczegółowe kontrole z 2017 r. i 2018 r. wykazały konkretne uchybienia, za które odpowiedzialność przypisana zostać mogła wyłącznie skarżącemu. Uchwała o jego odwołaniu stanowiła wyłącznie wyraz reakcji organu stanowiącego na krytyczną wówczas sytuację Pogotowia. Kwestia ta została wykazana w protokole kontroli, który w dniu 21 grudnia 2018 r. otrzymała następczyni skarżącego.

Zarząd wskazał także, iż przepisy prawa nie nakazują przed podjęciem uchwały o odwołaniu kierownika powiatowej jednostki lub kierownika sp zoz wysłuchania go przez zarząd powiatu, ponadto w sprawie odwołania nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne, a w konsekwencji w sprawie tej nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuty skarżącego co do naruszenia jego gwarancji procesowych i pominięcia osobistego udziału są bezprzedmiotowe, skoro z protokołów kontroli i bieżących ustaleń z Zarządem, zajmował stanowisko, a przede wszystkim stworzył swoistą protezę planu naprawczego. Powyższe świadczy o tym, iż wiedział co się dzieje wokół jego zarządzania Pogotowiem, a zatem żadne czynności nadzorcze nie mogły stanowić zaskoczenia.

Organ podkreślił, że skarżący poddaje w wątpliwość skuteczność jego odwołania opartego na wynikach kontroli zawartych w projekcie wystąpienia kontrolnego. Zarząd wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami projekt wystąpienia pokontrolnego ma walor urzędowy, albowiem pozwala kontrolowanemu na odniesienie się poruszonych w nim kwestii. Skarżący nie miał okazji do osobistego odniesienia się do sprawy, ponieważ skorzystał z długotrwałego zwolnienia chorobowego. Tym samym oczekiwanie przez skarżącego, iż w trakcie jego choroby będzie on zapraszany na posiedzenia zarządu jest co najmniej bezprzedmiotowe.

Ewentualna sądowoadministracyjna kontrola uchwały dotyczącej odwołania skarżącego determinuje badanie zachowania przez zarząd powiatu przewidzianych w przepisach wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. W ocenie Zarządu, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie, oraz zawiera wymaganą treść. Uchwała ta posiada uzasadnienie, któremu nie można w żaden sposób zarzucić lakoniczności lub nieprecyzyjności. Podejmując uchwałę o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska Zarząd działał w ramach swoich kompetencji przypisanych mu przez art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepisy ww. ustawy nie wprowadzają żadnych innych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zarząd podjął uchwałę w trybie zgodnym z ustawą o samorządzie powiatowym oraz na podstawie Statutu Powiatu [...], który w § 89 wskazuje, iż zarząd obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez Starostę, nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, a wraz z zawiadomieniem o posiedzeniu Zarządu, Starosta przekazuje jego członkom niezbędne materiały, nie później niż w dniu poprzedzającym termin posiedzenia, przy czym w uzasadnionych przypadkach termin wymieniony ten może ulec skróceniu.

Nadto organ podniósł, że gdyby nawet przyjąć, iż zaskarżona uchwała powinna być szerzej uzasadniona, to w odniesieniu do okoliczności sprawy i samej treści uchwały dotyczącej odwołania skarżącego ewentualny brak szerszego uzasadnienia powinien być traktowany jako nieistotne naruszenie prawa. W sytuacji bowiem, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały), a podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.

Zarząd wskazał, iż skarżący był informowany przez ten organ o zastrzeżeniach co do wykonywania swoich obowiązków, dotyczących w szczególności nierealizowania powierzonych zadań lub realizowania ich w sposób kosztochłonny.

Organ wyjaśnił, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są oczywiście roszczenia pracownicze odwołanego skarżącego, ale zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.

Systemowo, stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania cechuje się znacznie słabszymi gwarancjami protekcyjnymi w relacji do stosunku pracy, którego źródłem jest umowa o pracę. Wyrazem owej słabszej ochrony jest możliwość odwołania ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania przez organ, który go powołał, w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - art. 70 § 1 k.p. Wymogiem bezwyjątkowym jest dokonanie odwołania na piśmie - art. 70 § 11 k.p. Skutek odwołania ustawodawca zrównał z wypowiedzeniem umowy o pracę - art. 70 § 2 k.p. Jeżeli natomiast odwołanie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 k.p. jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia - art. 70 § 3 k.p. Treściowe i funkcjonalne zestawienie treści paragrafu 2 i 3 k.p. uzasadnia, w opinii organu, konkluzję, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem, organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania.

Jeżeli natomiast odwołanie w swych skutkach jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, przyczyny odwołania muszą zostać ujawnione, albowiem jedynie w takim układzie będzie można zweryfikować, czy są one adekwatne do podstaw wyartykułowanych w art. 52 i 53 k.p.

W opinii organu kwestionowana skargą uchwała, jest w swych pryncypiach zgodna z prawem, przy czym nie istnieją żadne tezy uzasadniające stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Odwołanie zostało sporządzone na piśmie i skutecznie doręczone skarżącemu, a w jego treści przywołane zostały realne przyczyny odwołania z funkcji. Wszelkie rozważania skarżącego o okolicznościach ustalonych przez Zespół Kontroli i Analiz Starostwa Powiatowego w N są aktualnie bezprzedmiotowe tak samo jak epatowanie przez niego linią rzekomego zaangażowania w ratowanie Pogotowia.

Z wyżej wyrażonych wniosków o braku odpowiedniego stosowania kpa bezprzedmiotowe są w ocenie organu, także oczekiwania skarżącego co do rzekomej konieczności zapraszania go na posiedzenie Zarządu na którym podjęta została uchwała o jego odwołaniu.

Zarząd podał także, iż Regionalna Izba Obrachunkowa oraz Prokuratura Rejonowa prowadzą postępowania w sprawie skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i odniósł się szczegółowo do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w tym do wniosku organu o odrzucenie skargi, zarzutu o braku jego interesu prawnego, negowaniu przez organ wyroku Sądu Rejonowego, negowaniu przez Zarząd naruszenia Statutu Powiatu [...].

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 27 października 2020 r. organ odniósł się do ww. pisma skarżącego z dnia 30 września 2020 r., wskazując na prawidłowość swojego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a.

Skarga jest usprawiedliwiona, bowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa.

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem jest art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym: 1. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

|Jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności | |

|niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, | |

|które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez | |

|odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny | |

|obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego | |

|państwa prawnego, co wielokrotnie podkreślają od lat sądy administracyjne (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK | |

|410/06). Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu | |

|administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli,| |

|co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu | |

|prawnego (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenie uzasadnienia umożliwia | |

|kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu | |

|rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie | |

|uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. | |

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i aktem podjętym w sprawie z zakresu stosunku służbowego, a więc administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlegać może ocenie nadzorczej właściwego wojewody, jak również kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała wywołuje skutki zarówno w sferze stosunku służbowego (zajmowanego stanowiska), jak również w sferze stosunku pracy (prawa pracy), to osoba odwołana ze swojej funkcji dochodzić może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych także przed sądem pracy. Skarżący taką ochronę uzyskał (wyrok Sądu Rejonowego o sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego o sygn. akt [...]).

Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są jednak odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13). Skorzystanie zatem przez skarżącego z drogi postępowania przed sądem pracy nie powoduje utraty interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Również ocena sądu pracy co do istnienia/nieistnienia stosunku pracy, a więc w istocie ocena wtórnych skutków prawnych administracyjnego aktu podjętego przez zarząd powiatu nie może ani niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie sąd administracyjny nie ma obowiązku kierowania się zaistnieniem wtórnych skutków uchwał w sferze prawa pracy (tak też m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.10.2017 r. sygn. akt II SA/Po 702/17).

Przedmiotem kontroli tut. Sądu było więc wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu.

Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, z późn. zm. – dalej w skrócie "ustawa o samorządzie powiatowym"). Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, co nie oznacza, że w tym zakresie nie są obowiązane do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Według art. 87 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Jak wynika wprost z zaskarżonej uchwały przy jej podjęciu zastosowanie znalazła również ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiotami leczniczymi są m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, a zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy wynika, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, a zatem także za zarządzanie samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, ponosi kierownik. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy, kierownikiem bez bliższego określenia – jest zarząd spółki kapitałowej, a w przypadku innych podmiotów wykonujących działalność leczniczą – osoba uprawniona do kierowania tymi podmiotami i ich reprezentowania na zewnątrz, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto według art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, w przypadku podmiotów leczniczych, niebędących przedsiębiorcami, podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną.

W konsekwencji skarżący jako kierownik podmiotu wykonującego działalność leczniczą w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej posiada legitymację czynną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, tj. bezpośredni i realny interes prawny, który został naruszony w przypadku zwolnienia go ze stanowiska. Z tej przyczyny nie budzi wątpliwości to, że odwołany dyrektor może kwestionować akt jego odwołania przed sądem administracyjnym.

Kolejnym, oprócz braku interesu prawnego, zarzutem organu podniesionym w odpowiedzi na skargę jest zarzut wniesienia skargi po terminie. Jest on również niezasadny. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazać należy, że po zmianie dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowanie administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nie jest wymagane uprzednie, tj. przed wniesieniem skargi, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a do terminu wniesienia skargi ma zastosowanie art. 53 § 2a P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co oznacza, że można ją wnieść w każdym czasie.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały podnieść należy, w pełni zasadne są zarzuty skargi, że Zarząd Powiatu nie dał skarżącemu możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że pomimo że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, wbrew stanowisku skarżącego, nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to nie zmienia to faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17, wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. II OSK 494/20).

Tym samym – w ocenie Sądu – w pełni usprawiedliwione jest stanowisko skarżącego, że Zarząd Powiatu nie dał mu żadnych możliwości, a w istocie pozbawił go prawa wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie jest usprawiedliwieniem skoro organ mógł zwrócić się do skarżącego także pisemnie.

Ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały, szczególnie zmiana planu porządku obrad posiedzenia już po jego rozpoczęciu i wprowadzenie do niego punktu dotyczącego odwołania skarżącego budzi wątpliwości, czy w ogóle również członkowie Zarządu zapoznali się wcześniej z wszystkimi dokumentami, w tym zawierającymi pisemne oświadczenia skarżącego, w tym dotyczące przeprowadzanej kontroli. Na pewno okoliczność ta nie wynika z protokołu Zarządu Powiatu z dnia 12 grudnia 2018 r. Z protokołu tego nie wynika także, aby organ rozważał argumenty za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu, szczególnie wytłumaczył nagłą zmianę porządku obrad, czy też konieczność podjęcia uchwały na podstawie wyników kontroli zawartych w projekcie wystąpienia kontrolnego, czyli jeszcze przed zakończeniem kontroli i uzyskaniem protokołu końcowego z tej kontroli.

Ponadto, co w nin. sprawie jest najistotniejsze, to podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło na podstawie ogólnego stwierdzenia, że powodem odwołania J. Z. jest ciężkie naruszenie obowiązków służbowych, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez Zespół ds. Kontroli i Analiz Starostwa Powiatowego w N w okresie 28 sierpnia - 26 października 2018 r., tj. brak realizacji części zaleceń pokontrolnych z 2017 r.; nieprawidłowe gospodarowanie środkami finansowymi w okresie objętym kontrolą, tj. rok 2017 oraz 2018 - do sierpnia; brak należytej kontroli zarządczej wymaganej przepisami art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.).

Rację zatem należy zatem przyznać skarżącemu, że takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały sprawia, że w Sąd nie miał w istocie prawnych możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że ocena organu, który odwołał skarżącego ze stanowiska kierowniczego ma w rozważanym przypadku w rzeczywistości charakter dowolny i arbitralny. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały i odwołanie się do innego nieznanego dokumentu (czy też jego części, np. "brak realizacji części zaleceń pokontrolnych z 2017 r."). Rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały nie wyjaśnia również powołany wyżej protokół posiedzenia Zarządu Powiatu, w którym także nie wskazano konkretnych zarzutów. Do protokołu nie dołączono nawet dokumentu do którego się odwołano. Nie wskazano, jakie konkretne działania lub zaniechania skarżącego zostały ocenione negatywnie, a ich ocena zdecydowała o odwołaniu. Nie wskazano tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia.

Przed rozpoznaniem sprawy, Sąd zwrócił się do organu o ustosunkowanie się do zarzutu o niekompletności akt. W odpowiedzi organ stwierdził, że akta są kompletne, a na potrzeby podjęcia decyzji w sprawie odwołania dyrektora zarząd "nie potrzebował tworzenia kompletu akt administracyjnych, skoro wiedzę o sytuacji znał z urzędu"(k. 145 akt sądowych).

Pomimo, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały, organ ustosunkowując się do zarzutów skargi, nie wyjaśnił dlaczego negatywna ocena pracy skarżącego (tj. ciężkie naruszenie obowiązków służbowych, stwierdzone podczas kontroli, m. in. brak realizacji części zaleceń pokontrolnych z 2017 r.; czy nieprawidłowe gospodarowanie środkami finansowymi w okresie objętym kontrolą, tj. m.in. w roku 2017) poprzedzona została zatwierdzeniem sprawozdania finansowego Pogotowia za rok 2017 uchwałą z 18 kwietnia 2018 r. oraz przyznaniem skarżącemu nagrody rocznej za rok 2017 r. uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 16 maja 2018 r., bądź odwrotnie - dlaczego pomimo wcześniejszych akceptacji działań skarżącego i jego nagradzania (za rok 2017) nastąpiła ocena usprawiedliwiająca, zdaniem organu, jego odwołanie. Nie wyjaśniono też dlaczego proponowane i przygotowane przez skarżącego sposoby uzdrowienia sytuacji pogotowia w 2018 r. zostały uznane za niecelowe, skoro skarżący stwierdził, że po jego odwołaniu zostały one zrealizowane i przyniosły pozytywne efekty. Nie wyjaśniono również dlaczego o odwołaniu zdecydowano przed zakończeniem kontroli, w tym nawet przed rozpoznaniem zgłoszonych przez dyrektora zastrzeżeń.

Stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie było konieczne uzasadnienie uchwały, czy też że brak szerszego uzasadnienia to nieistotne naruszenie prawa nie jest zasadne.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich wad należy m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932 i in.). W licznych wyrokach na tle stosowania art. 32 § 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje się, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny.

Z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Jak stwierdził to już WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1194/17 w sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposób wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie odwołanie bądź nieodwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora nie było zdeterminowane przepisem ustawy a oceną jego pracy przez organ tworzący podmiot leczniczy, która winna znaleźć się w motywach podjętej uchwały.

Zdaniem Sądu, wprawdzie zaskarżona uchwała wydana została w granicach kompetencji zarządu powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny (bez uzasadnienia) i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Właśnie dlatego, że przepisy prawa materialnego poprzestają na ustanowieniu normy kompetencyjnej ale nie określają przesłanek odwołania dyrektora, uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. I nie jest to kontrola zasadności przesłanek którymi kierował się organ np. przez ustalenie, czy rzeczywiście odwołana osoba dopuściła się działań albo zaniechań wskazanych w treści uzasadnienia uchwały i z jakich powodów, ale kontrola, czy podejmując uchwałę o odwołaniu dyrektora organ podał motywy (udokumentowane), którymi się kierował, czy też uczynił to bez żadnego uzasadnienia bądź uzasadnienia ogólnikowego nie popartego dokumentami oraz analizą wszystkich racji, w tym stanowiska odwoływanego.

Wbrew zarzutowi skarżącego nie istnieje jednak obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala przez Zarząd Powiatu przy podejmowaniu uchwały gdyż, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego. Obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala nie został w nim wyrażony wprost (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 673/16).

Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżona uchwała w istocie w ogóle nie posiada uzasadnienia oraz że w postępowaniu wyjaśniającym nie uczyniono zadość jednej z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi, jaką jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu, to oznacza to, że wydana została z istotnym naruszeniem prawa – art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowej, co stanowiło wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Ponieważ jednak, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 12 grudnia 2018 r., a zatem upłynął rok od daty jej podjęcia, Sąd, uwzględniając art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowej, orzekł, że wydana została z naruszeniem prawa.

Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono natomiast w pkt III na podstawie art. 225 p.p.s.a.