Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją z dnia [...] NR [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 235¹ i art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia u H. W. choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, wymienionej w poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem". W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, iż nie wykazany został związek przyczynowy między pracą H. W. w latach 1976 -2012 w A S.A. z siedzibą w B. - Zakład T. na stanowiskach: robotnika magazynowego - dysponenta materiałów, zgrzewacza, robotnika gospodarczego, pracownika administracyjno-gospodarczego, montera, a wystąpieniem u niej choroby zawodowej.
Z karty narażenia zawodowego sporządzonej w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wynika, że w latach 1976-1981 oraz 1992-2012 wykonywała ona pracę obciążającą kończyny górne. Jednak w wymieniona choroba zawodowa nie została rozpoznana w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] Nr [...] jak również w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] Nr [...].
H. W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i stwierdzenia u niej choroby zawodowej.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że za podstawę decyzji przyjął warunki, jakie powinny być spełnione dla uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 235¹ K.p., która stanowi, iż "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".". Przeprowadzone w sprawie H. W. postępowanie wyjaśniające wykazało, że w latach 1976 -2012 była zatrudniona w A S.A. z siedzibą w B. - Zakład T. na stanowiskach: robotnika magazynowego - dysponenta materiałów, zgrzewacza, robotnika gospodarczego, pracownika administracyjno-gospodarczego, montera, gdzie w latach 1976-1981 oraz 1992-2012 wykonywała pracę obciążającą kończyny górne.
H. W. była badana w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr[...]), gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia nie rozpoznali u niej choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. W uzasadnieniu orzeczenia lekarze orzecznicy WOMP w S. biorąc pod uwagę wyniki badania podmiotowego i przedmiotowego, analizę narażenia zawodowego, dokumentację medyczną, w tym wyniki badań USG stawów barkowych z 2011 r. i 2012 r., a także przeprowadzoną konsultację ortopedyczną uznali, że nie istnieją podstawy do rozpoznania wymienionej choroby zawodowej. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] również nie znaleziono podstaw do rozpoznania zapalenia ścięgna i pochewek ścięgnistych.
Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku rozpoznania choroby zawodowej nie można przyjąć, że ona występuje u H. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia choroby zawodowej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Zarzuciła temu organowi brak wszechstronnej analizy "okoliczności" występowania u niej choroby zawodowej, zwłaszcza pracy w warunkach obciążających kończyny górne oraz błędną ocenę narażenia zawodowego, jak również trybu rozpoznania choroby zawodowej, określonego w rozporządzeniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie podzielić należy stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ K. p. Zgodnie z jej brzmieniem, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb ich stwierdzania oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określa przywołane już wcześniej rozporządzenie. Istotne dla stwierdzenia choroby zawodowej jest ustalenie, czy zdiagnozowane u pracownika schorzenie, występujące jednocześnie w wykazie chorób zawodowych, zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Procedura związana z przeprowadzeniem postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie tej niezbędnej dla stwierdzenia choroby zawodowej przesłanki, nazwana w rozporządzeniu "oceną narażenia zawodowego", wyznaczona została w sposób ścisły. Po myśli § 6 ust. 4 rozporządzenia ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 K. p. przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 298¹ K. p. przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego. Przeprowadza ją: w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w uprawnionej jednostce orzeczniczej; w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy inspektor sanitarny (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).
Narażenie zawodowe podlega ocenie, przy dokonywaniu której uwzględnia się między innymi czynniki chemiczne i fizyczne - rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i średni czas narażenia zawodowego. Akta administracyjne kontrolowanej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że procedura ta została zachowana. U skarżącej dokonano zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej przez pracodawcę i lekarza specjalistę medycyny pracy oraz skierowano ją na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej do właściwych jednostek orzeczniczych (§ 5 rozporządzenia). Twierdzenia o braku danych w zakresie narażenia zawodowego pochodzących od zakładu pracy nie są zatem zasadne. Dane te zebrane zostały przez organ sanitarny pierwszej instancji u pracodawcy i stanowiły podstawę do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sposobem wykonywania pracy a możliwością powstania choroby - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki.
W tej sytuacji wskazywana w skardze konieczność dokonywania dodatkowych czynności zmierzających do powtórnego ustalenia tych samych okoliczności była zbędna dla sprawy. W uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć obu instancji powołano się wynik oceny narażenia zawodowego, z którego wynika, że podczas zatrudnienia w A S.A. z siedzibą w B. - Zakład T. w latach 1976-1981 oraz 1992-2012 wykonując pracę montera skarżąca była narażona na wykonywanie czynności obciążających kończyny górne, tzn. pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu ruchu. Zarzut braku wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano pracę wykonywaną przez skarżącą pracę jako pracę w narażeniu zawodowym nie jest zatem trafny. Stosownie przy tym do § 8 ust. 1 rozporządzenia podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia.
Organ wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradnia Chorób Zawodowych w S. o sporządzenie orzeczenia lekarskiego. Placówka ta wypowiedziała się jednoznacznie o braku rozpoznaniu choroby zawodowej, co znalazło wyraz w orzeczeniu lekarskim Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] Nr [...]. Lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia nie rozpoznali choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. W uzasadnieniu orzeczenia lekarze orzecznicy WOMP w S. biorąc pod uwagę wyniki badania podmiotowego i przedmiotowego, analizę narażenia zawodowego, dokumentację medyczną, w tym wyniki badań USG stawów barkowych z 2011 r. i 2012 r., a także przeprowadzoną konsultację ortopedyczną uznali, że nie istnieją podstawy do rozpoznania wymienionej choroby zawodowej u skarżącej.
Następnie skarżąca była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z [...] nr[...]), gdzie lekarze orzecznicy odmówili rozpoznania wymienionej już wcześniej choroby zawodowej po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją medyczną charakterystyką narażenia zawodowego i wynikami konsultacji ortopedycznej. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są w swej konkluzji zgodne, że stwierdzone u skarżącej zmiany nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych i nie mogą być uznane za chorobę zawodową wymieniona w poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia, pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki.
Zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej uregulowany szczegółowo w rozporządzeniu został tym samym zachowany. Jednak wobec braku rozpoznania u skarżącej choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych nie można było przyjąć, że ona u niej występuje.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione między innymi w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. o sygn. akt OPS 3/02, które zachowuje nadal aktualność (publ. ONSA 2003/1/4). Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest bowiem jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Wydane orzeczenia lekarskie - mające charakter opinii biegłych - wymykają się ocenie merytorycznej, a podlegają jedynie badaniu pod kątem logiki, spójności oraz prawidłowości uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 1436/10; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1809/11, oba dostępne w centralnej bazie orzeczeń NSA).
Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję również nie może kwestionować merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego.
Nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a w tym treść zebranych w sprawie dowodów. Dokonał ich oceny, która okazała się zbieżna z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji, a zajęte w sprawie stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego, jak również materialnego. Nadmienić przyjdzie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej ani organ administracji ani też orzekające jednostki orzecznicze nie są zobowiązane do poszukiwania przyczyn powstania schorzenia u pracownika, ale weryfikują jego powstanie w kontekście stwierdzonego narażenia zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1898/11, dostępny w centralnej bazie orzeczeń NSA).
Całokształt przedstawionych powyżej rozważań prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dlatego skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.