Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1289/14

Uzasadnienie

Decyzją z (...) r. nr (...) Burmistrz M. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji) – wskazując w podstawie prawnej na: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 98a i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz § 2 uchwały nr (...) Rady Miejskiej M. z dnia (...)w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej przez § 1 uchwały nr (...) Rady Miejskiej M. z dnia (...) r. w sprawie zmiany uchwały nr (...) – nałożył na M. Z. (dalej jako: "Właściciel" lub "Skarżący") opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w M., działka nr (...) o pow. (...) ha, w wysokości (...) zł, a ponadto określił sposób i termin uiszczenia tej opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w następstwie decyzji Burmistrza z (...) r. nr (...) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej dotąd własność M.Z. powstało dwadzieścia jeden działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Każda z tych działek posiada dostęp do wydzielonej w trakcie postępowania podziałowego drogi. Mając na uwadze treść art. 98a ust. 3 u.g.n., powierzchnia szacowanej nieruchomości objęta wzrostem wartości, pomniejszona [jest] o powierzchnię działki nr (...) wydzielonej pod drogę dojazdową, [która] wynosi 0,0415 ha. Dla obszaru, na którym położona jest szacowana nieruchomość, zarówno przed i po podziale geodezyjnym, obowiązywał i obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B., D., W. i część obrębu M. (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej M.nr (...) z dnia (...) r.;

Dalej Burmistrz wskazał, że wartość rynkowa prawa własności do części nieruchomości o powierzchni 2.4195 ha (po odjęciu powierzchni działek na poszerzenie drogi publicznej) przed podziałem geodezyjnym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt wynosi (...) zł, natomiast na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna –(...) zł.

Organ I instancji wyjaśnił, że w następstwie wszczętego postępowania administracyjnego sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T.D., operat szacunkowy w grudniu 2013 r. Z uwagi na błędne sporządzenie operatu zlecono kolejną wycenę innemu rzeczoznawcy – A. M.. Sporządzony przez biegłą operat z (...) r. został szczegółowo przeanalizowany przez pracowników organu.

Celem dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego było określenie podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w trybie art. 98a ust. 1 u.g.n. Do właściwej analizy przyjęto ceny prawa własności gruntów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej w przedziale powierzchni od 7531 m2 do 21.360 m2, które kształtowały się w cenach od 10,77 zł/m2 do 19,86 zł/m2. W celu określenia wartości rynkowej prawa własności do nieruchomości stanowiących zakres wyceny według stanu przed podziałem, biegły objął analizą transakcje sprzedaży z udziałem niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową spełniające następujące założenia: (i) nieruchomość jest przedmiotem prawa własności, (ii) nieruchomości są zlokalizowane na terenie gminy i powiatu m. o, (iii) powierzchnia działek jest podobna do powierzchni nieruchomości objętej zakresem wyceny, (iv) ceny transakcyjne zawartych umów sprzedaży spełniają kryteria wartości rynkowej.

Dalej Burmistrz wskazał, że na analizowanym rynku działek niezabudowanych wielkoobszarowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową liczba zawartych transakcji na terenie M. była niewielka. Ceny za 1 m2 ustalone na podstawie znalezionych transakcji sprzedaży zawierały się w przedziale od 23,50 zł/m2 do 71,42 zł/m2, natomiast powierzchnie sprzedanych działek wynosiły od 800 m2 do 1.244 m2. Z przeprowadzonej analizy wynika, że istotnymi atrybutami, które różnicują ceny i motywują uczestników przy zakupie nieruchomości gruntowych niezabudowanych są: (1) położenie i lokalizacja: dobra (bliska lub w centrum miejscowości), średnia (stan pośredni), gorsza (peryferie miejscowości, oddalona od centrów komunikacyjnych, handlowych lub ośrodków dyspozycyjnych), (2) możliwość dysponowania: dobra (brak utrudnień), średnia (stan pośredni), gorsza (istnieją ograniczenia czy utrudnienia) – możliwości inwestycyjne, kształt i szerokość frontu, utrudnienia w zabudowie, warunki wodno-glebowe, (3) infrastruktura techniczna: pełna, częściowa lub w zasięgu, wyposażenie gruntu w infrastrukturę techniczną, stan drogi dojazdowej, (4) dostęp i dojazd: dobry (drogi utwardzone, blisko), średni (stan pośredni), "gorszy (dalszy powierzchnia działki".

Przeprowadzona analiza pozwoliła organowi I instancji, jak wskazał, stwierdzić prawidłowość wyceny przedmiotowej działki na podstawie właściwego doboru metod szacowania. Rzeczoznawca zastosował właściwą metodę szacowania, "tj. podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej". Wyboru podejścia i metody oszacowania dokonano zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n., uwzględniając wskazane w tym przepisie czynniki.

Biorąc pod uwagę obowiązujące uwarunkowania prawne oraz kierując się ustaleniami płynącymi z przeprowadzonej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości oraz biorąc pod uwagę stan nieruchomości przed i po podziale, zasadne było, zdaniem Burmistrza, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowanie "podejścia porównawczego metoda porównywania parami". Dalej jednak organ stwierdził, że "w niniejszej opinii zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej". Wskazał, że na podstawie znalezionych transakcji sprzedaży niezabudowanych działek ustalono rodzaj i liczbę cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym.

Następnie w tabeli zestawiono atrybuty rynkowe oraz odpowiadające im wartości wag rynkowych. Według szacunku rzeczoznawcy wartość nieruchomości oznaczonej nr (...) przed podziałem wynosiła (...) zł, zgodnie z operatem szacunkowym z (...) r. W związku z podziałem nieruchomości według jej stanu przed podziałem (na dzień wydania decyzji podziałowej) i po podziale (na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna) wartość nieruchomości uległa zwiększeniu. Organ podkreślił, że uzyskane wartości za 1 m² powierzchni nieruchomości szacowanej przez biegłego przed i po jej podziale mieszczą się w analizowanym przedziale cenowym znalezionych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Przy określeniu wartości biegły prawidłowo wziął pod uwagę te cechy, które mają największy wpływ na wartość rynkową.

Ponadto Burmistrz wskazał, że zgodnie z uchwałą RMM nr (...), w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Zatem, jak wskazał organ, jeżeli różnica wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału wynosi dla działki nr (...) kwotę (...) zł, to wysokość udziału w opłacie adiacenckiej wynosi (...) zł.

Od opisanej decyzji Burmistrza, Właściciel złożył odwołanie i wniósł o przekazanie, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., operatu szacunkowego do wyceny właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców. Zarzucił, że operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Burmistrza nie spełnia wymogów ustawowych, a decyzja zawiera błędy.

Motywując swe zarzuty Właściciel stwierdził, że uzasadnienie decyzji błędnie wskazuje, iż ceny za 1 m2 ustalone na podstawie znalezionych transakcji sprzedaży zawierały się w przedziale od 23,50 zł/m2 do 71,42 zł/m2 (str. 3), ponieważ z operatu szacunkowego wynika, iż ceny te mieszczą się w przedziale od 10,77 zł/m2 do 19,86 zł/m2 (str. 10–11 operatu). Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie wskazał, jakoby wycena uwzględniała, wymaganą przepisem § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej w skrócie: "rozp.wycen."), liczbę nieruchomości niezbędną do zastosowania metody korygowania ceny średniej ("kilkanaście nieruchomości podobnych"), podczas gdy z operatu wynika, że wybrano pięć transakcji oraz że do porównania wzięto trzy nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej.

Wykazując wadliwość takiej wyceny Skarżący wskazał, że przedmiotową nieruchomość wyceniało dotąd dwóch rzeczoznawców. Pierwszy (Teresa Drela) wycenił jej wartość na kwotę (...) zł przed i (...) zł po podziale (wzrost o około 15,2%), a drugi (A.M.) – na kwotę, odpowiednio: (...) zł i (...) zł (wzrost o około 31%). W ocenie Właściciela, prawie 300% różnicy pomiędzy wycenami wartości nieruchomości i blisko 204% pomiędzy szacowanym wzrostem wzbudza poważne wątpliwości co do rzetelności obydwu wycen. Wobec tego trudno, jego zdaniem, uznać, że rzeczoznawca wykorzystał wszelkie dostępne i niezbędne dane, o których mowa w art. 154 i art. 155 u.g.n. W ocenie Skarżącego wyliczony wzrost wartości nieruchomości jest co najmniej kilkakrotnie zawyżony.

Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a., a także art. 4 pkt 16, art. 98a, art. 156 ust. 3 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 i § 56 rozp.wycen. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, iż w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Badając ponownie sprawę organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W szczególności stwierdził, że biegła – która oszacowała wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami – mogła zastosować podejście porównawcze, gdyż znane były ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, iż biegła wzięła pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości. Dobór metody jest jak najbardziej wskazany, ponieważ w sytuacji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe dzięki większej próbie porównawczej można uzyskać najbardziej wiarygodny szacunek. Badana mapa wyraźnie wskazuje, że obszar po podziale będzie posiadał zwarty obszar działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a ciąg komunikacyjny stanowić będą wydzielone działki (...) i (...).

W dalszej części uzasadnienia SKO podzieliło ustalenia dokonane przez organ I instancji odnośnie do prawidłowości i rzetelności operatu, obszernie je przytaczając, a w szczególności powtarzając argument, że na analizowanym rynku działek niezabudowanych wielkoobszarowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową liczba zawartych transakcji na terenie M. była niewielka, a ceny za 1 m2 ustalone na podstawie znalezionych transakcji sprzedaży zawierały się w przedziale od 23,50 zł/m2do 71,42 zł/m2, natomiast powierzchnie sprzedanych działek wynosiły od 800 m2 do 1.244 m2. SKO zaznaczyło, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, iż operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. "Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodów w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą A. M.."

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji ocenił, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyjaśniając różnicę, jaka powstała w wartościach nieruchomości pomiędzy pierwotną wyceną a drugą, SKO wskazało zaś, że wynika ona z zastosowania prawidłowej metodologii wyceny w oparciu o przepisy prawa materialnego, które nakazują wyceniać nieruchomość w całości wraz z jej cechami powstałymi po dokonaniu podziału, a nie jako sumę działek. Stąd, zdaniem SKO, opłata ustalona w mniejszej wysokości jest związana z zastosowaniem prawidłowej metodologii, która doprowadziła do ustalenia możliwej do uzyskania ceny na rynku nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, M. Z. podtrzymał zarzut, że biegła niewłaściwie wyceniła jego nieruchomość. W jego ocenie, wybranych do porównań nieruchomości (L., D. i L.) nie można uznać za nieruchomości podobne do przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., ponieważ bardzo istotnie różnią się podstawowym kryterium ustawowym, za jakie prawodawca uznaje położenie. Zarzucił, że biegła błędnie ustaliła cenę 1m² jego gruntu przed podziałem na kwotę 14,69 zł/m², a po podziale na kwotę 19,23 zł/m², ponieważ tym ustaleniom przeczą ustalenia organów obu instancji, które wskazały, że kwoty transakcji na nieruchomościach podobnych do nieruchomości Skarżącego kształtują się w przedziale od 23,50 zł/m2 do 71,42 zł/m2.

Skarżący zarzucił również, że nie został poinformowany przez żaden z organów o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazał, że nieujawnionym a rzeczywistym powodem, dla którego organy administracji ani nie skierowały sprawy do ww. organizacji, ani nie pouczyły Skarżącego o takiej możliwości, było działanie pod presją upływającego czasu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie decyzja SKO z (...) r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z (...) r., mocą której ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1. 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela (przy zastrzeżeniu wyjątku z art. 98a ust. 2 u.g.n., który w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi);
2. 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;
3. 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (zob. art. 146 ust. 1a u.g.n.);
4. 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki wymienione wyżej w punktach 1, 2 i 4.

Oto bowiem podział przedmiotowej działki nr (...), której Skarżący był właścicielem, został zatwierdzony decyzją Burmistrza z (...) r. (dalej jako: "decyzja podziałowa"). W wyniku podziału powstały działki od nr (...) do nr (...), z których trzy (a nie dwie, jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wydzielone zostały pod ciągi komunikacyjne, tj. pod poszerzenie drogi publicznej (dz. nr (...)) i pod inne drogi (dz. nr (...) i (...)), a pozostałe dwadzieścia jeden działek – pod zabudowę mieszkaniową (zob. mapa z projektem podziału załączona do decyzji podziałowej – w aktach adm. I inst.). Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B., D., W. i część obrębu M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. nr (...) z dnia (...) r.

Decyzja podziałowa została odebrana osobiści przez Właściciela w dniu (...) r. (zob. adnotacja na kopii decyzji – w aktach adm. I inst.), a więc stała się ostateczna od dnia (...) r. Zatem do dnia (...) r. organy administracji publicznej były uprawnione rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości (art. 98a ust. 1 zdanie trzecie u.g.n.), przy czym chodzi w tym przypadku o rozstrzygnięcie tej sprawy decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z 11.01.2010 r., I OPS 5/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Zaskarżona decyzja SKO została wydana (...) r. (a doręczona Skarżącemu w dniu (...) r. – k. 09 akt adm. II inst.), a więc przed upływem trzyletniego terminu z art. 98a ust. 1 u.g.n.

Również bezsporne jest to, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej M. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału – tj.: uchwała nr (...) z (...) r. zmieniona uchwałą nr (...) Rady Miejskiej M.z (...) r. – która określiła wysokość tej stawki na 30%.

W związku z powyższym do zbadania pozostała jedynie kwestia, czy ziściła się ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość (zob. pkt 3 powyżej). W tym względzie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, muszą brać pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z 05.10.2007 r., I OSK 1425/06, CBOSA). Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., I OSK 729/06, CBOSA).

W tym miejscu należy zauważyć, że, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zaskarżona decyzja z 19 września 2014 r. nie była pierwszą wydaną przez SKO w tej sprawie. Wcześniejszą decyzją – z (...) r. nr (...) – SKO uchyliło poprzedzająca ją decyzję Burmistrza (...) r. nr (...), ustalającą opłatę adiacencką w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości na kwotę (...) zł, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się krytycznie do prawidłowości pierwszego operatu sporządzonego w tej sprawie (autorstwa inż. T.D.), organ II instancji wskazał (z powołaniem się na wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/12), że obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Wycenie podlega po podziale nieruchomość jako całość, choć składająca się z kilku działek, a nie poszczególne wydzielone działki z osobna.

Sąd w niniejszym składzie pogląd ten podziela i zauważa, że w drugim operacie sporządzonym w tej sprawie (autorstwa mgr inż. Alicji Mikołajczak), prawidłowo przedmiotem wyceny po podziale uczyniono całą nieruchomość (składającą się z działek nr (...)–(...)), a nie poszczególne działki wyodrębnione w wyniku podziału.

Jednakże, w ocenie Sądu, operat ten obciążony jest innymi wadami, przede wszystkim w zakresie zasad doboru nieruchomości do porównania, które pozbawiają tego dokumentu pełnej mocy dowodowej. Ponieważ wady te nie zostały dostrzeżone przez weryfikujące go organy, to należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza, w zakresie oceny operatu szacunkowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji bowiem nie dość wnikliwie zbadały operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji nie wykazały w sposób niewątpliwy, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście doszło do wzrostu jej wartości.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, który winien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozp. wycen. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień wydania decyzji o ustalaniu opłaty, a różnica tych wartości stanowi podstawę do określenia opłaty. Jest to zasadniczy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Z tego względu organ rozstrzygający sprawę jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.), nie oznacza jeszcze, iż może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma zaś obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 172/11, CBOSA). Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06; z 04.06.2009 r., I OSK 860/08 – CBOSA).

W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Art. 152 u.g.n. stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości.

Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zdanie pierwsze i drugie).

W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA z 27.04.2010 r., II SA/Lu 85/10, CBOSA). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA z 07.12.2007 r., II SA/Łd 915/07, CBOSA).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego, mgr inż. Alicję Mikołajczak, nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotne zastrzeżenia budzi sam dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania – czy rzeczywiście wszystkie one mogły być uznane za podobne do wycenianej nieruchomości przed i po podziale.

Definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 k.p.a., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W świetle tej definicji należy oczekiwać, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca zawrze uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących te nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (zob. wyrok WSA z 27.04.2010 r., II SA/Lu 85/10, CBOSA). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Ponadto niezbędne jest prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości przyjęte do porównań, gdyż dopiero wówczas możliwe jest trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu istotne cechy nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości oddzielnie.

Skoro zaś celem sporządzanej wyceny jest uchwycenie ewentualnej, obiektywnej zmiany wartości (tu: rynkowej) własności nieruchomości w wyniku jej podziału, to w świetle przytoczonej definicji legalnej "nieruchomości podobnej" nie sposób przyjąć, że ta sama nieruchomość może być jednocześnie uznana za "porównywalną" – a więc i "podobną" – zarówno do nieruchomości przed podziałem, jak i po jej podziale. Wszak sens analizowanej wyceny dokonywanej na potrzeby wymierzenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości zasadza się na założeniu, że nieruchomość po podziale "jakoś" różni się od tej przed podziałem – i właśnie o uchwycenie wartości tej "różnicy" w tym przypadku chodzi. Uznanie zaś, że ta sama nieruchomość (i związane z nią parametry transakcji) może być wzięta do porównania zarówno względem nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, pozbawia takiej wyceny niezbędnego pierwiastka obiektywizmu – zawierającego się w pojęciu "wartości rynkowej" w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. – czyniąc z niej wyłącznie czysto matematyczną operację na subiektywnie określonych i "zważonych" przez autora operatu współczynnikach korygujących (tu: "poprawkach").

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że każda nieruchomość po podziale zachowuje większość cech tożsamych z nieruchomością przed podziałem, w szczególności taką samą lokalizację i taki sam dostęp do infrastruktury. Podstawową cechą, która różni nieruchomość przed podziałem od nieruchomości po podziale, jest natomiast fakt, że ta pierwsza stanowi zwykle jedną, jednolitą działkę, natomiast ta druga składa się już z dwu lub więcej działek. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że nieruchomością podobną do nieruchomości przed podziałem obejmującej tylko jedną działkę może być nieruchomość złożona z dwu lub więcej działek. I na odwrót: nie może być uznana za podobną do nieruchomości po podziale złożonej z kilku działek, taka nieruchomość, która obejmuje tylko jedną działkę. W przeciwnym razie zamazaniu ulegnie najistotniejsza "różnica" pomiędzy obu nieruchomościami, której "wartość" (rynkowa) ma właśnie zostać uchwycona w toku wyceny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że biegły przyjął tę samą pulę transakcji (zob. Tabela Nr 3, s. 10–11 operatu) i ostatecznie te same nieruchomości (oznaczone literami A, B i C, wyszczególnione w ww. tabeli pod pozycjami odpowiednio: 2, 5 i 1) do porównań zarówno względem nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale – co już samo w sobie, w świetle wcześniejszych uwag, było zabiegiem nieprawidłowym. W konsekwencji za nieruchomość podobną do nieruchomości przed podziałem stanowiącej jedną działkę nr 1271/1, biegły uznał m.in. nieruchomość złożoną z dwóch (nieruchomość B, poz. 5 tabeli, s. 13 operatu), a nawet z siedmiu (nieruchomość C, poz. 1 tabeli, s. 13 operatu) działek, zaś do nieruchomości po podziale, złożonej z dwudziestu trzech działek (bez działki przeznaczonej pod poszerzenie dogi publicznej) – m.in. nieruchomość złożoną z tylko jednej działki (nieruchomość A, poz. 2 tabeli, s. 14 operatu).

Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że sam biegły eksponuje istotną różnicę – w ramach wyszczególnionej przezeń cechy "możliwość dysponowania" (zob. Tabela Nr 4, s. 11 operatu) – jaka występuje pomiędzy nieruchomością złożoną z 1 działki geodezyjnej (możliwość dysponowania: "dostateczna"), 2–5 działek (możliwość dysponowania: "średnia") oraz 5 lub więcej działek (możliwość dysponowania: "dobra"). Od razu należy zauważyć, że podział nieruchomości na kategorie: "2–5 działek" oraz "5 lub więcej działek" jest z punktu widzenia logicznego oczywiście błędny, jako prowadzący do krzyżowania się wyodrębnianych zakresów, a w konsekwencji skutkujący niemożnością stwierdzenia, do której konkretnie kategorii, istotnej z perspektywy oceny cechy "możliwość dysponowania", należy przyporządkować nieruchomość złożoną z 5 działek.

Co więcej, bliższa analiza operatu pokazuje, że ustalony w operacie wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest wyłącznie następstwem różnej oceny działek przed podziałem i po podziale w obrębie tej właśnie cechy ("możliwość dysponowania"), przypisanej jej wagi i przyjętej wartości "poprawek" w zł/m2. Możliwość dysponowania nieruchomością przed podziałem została bowiem określona jako "dostateczna" (s. 6 operatu) i przyporządkowano jej poprawkę "2,27" zł/m2 (s. 11 operatu), a w odniesieniu do nieruchomości po podziale – odpowiednio: możliwość dysponowania "dobra" (s. 7 operatu), poprawka "0" zł/m2. Powyższe, w powiązaniu ze wzmiankowanym faktem, że szacując wartość nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, rzeczoznawca przyjął do porównań tę samą pulę transakcji nieruchomościami uznanymi za podobne do przedmiotu wyceny, może rodzić uzasadnione wątpliwości co do dostatecznie zobiektywizowanego i rzetelnego rezultatu wyceny.

Ustalony w operacie wzrost wartości nieruchomości po podziale jawi się bowiem w istocie rzeczy jako wyłączny rezultat samego tylko operowania odpowiednio dobranymi przez rzeczoznawcę "poprawkami" w obrębie cechy "możliwość dysponowania".

Przedstawiony operat jest obarczony dalszymi jeszcze wadami, które, choć wykazują się zróżnicowanym ciężarem gatunkowym, to jednak wszystkie razem potęgują wątpliwości co do zachowania wymaganej rzetelności i staranności przy jego sporządzaniu. Chodzi tu przede wszystkim o:

1. – błędne określenie dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, relewantnego dla oceny stanu nieruchomości po podziale. Wskazana w operacie (na ss. 2 i 5) data (...) r. była dniem doręczenia tej decyzji Właścicielowi, a nie jej uostatecznienia się (to nastąpiło dopiero po upływie kolejnych 14 dni). Widniejące na kopii decyzji podziałowej oświadczenie Właściciela: "Odwołana nie wnoszę" nie wywołało żadnych skutków prawnych w zakresie dalszej dopuszczalności i biegu terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu administracyjnym strona nie może bowiem skutecznie (nieodwołalnie) zrzec się prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji i tak długo jak nie upłynie termin do złożenia odwołania, określony w art. 129 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić, że decyzja ta stała się ostateczna (por.: wyrok WSA w Warszawie z 26.02.2004 r., IV SA 2710/02, CBOSA; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 127, Nb 22–24);
2. – oparcie ustaleń operatu m.in. na bliżej nieokreślonej i nie poddającej się weryfikacji co do autorstwa, prawdziwości i rzetelności prezentowanych danych: "stronie internetowej wsie polskie" (s. 4 operatu: "Źródła danych merytorycznych i informacji" tiret dziewiąte);
3. – brak dostatecznego wyjaśnienia konieczności poszerzenia rynku lokalnego poza teren gminy M. Nie stanowi takiego wyjaśnienia, zawarte na s. 9 operatu, lakoniczne i niezrozumiałe stwierdzenie: "Na terenie gminy M. zanotowano odpowiedniej ilość transakcji do wyceny" [pisownia oryginalna];
4. – w Tabeli nr 6 na s. 14 operatu cechom "uzbrojenie" oraz "możliwość dysponowania" przypisano inne wagi (odpowiednio: 20% i 40%) niż w pozostałych częściach operatu (odpowiednio: 10% i 50%) – bez żadnego wyjaśnienia;
5. – brak wskazania w operacie, czy ceny nieruchomości przyjętych do porównania są cenami netto, czy brutto. Brak tych informacji powoduje, że operat szacunkowy nie może stać się podstawą do oszacowania wysokości odszkodowania (zob. wyrok WSA z 17 września 2014 r., II SA/Gd 85/14, CBOSA);

Reasumując, Skarżący zasadnie mógł żywić wątpliwości co do poprawności i rzetelności sporządzonego operatu z (...) r., a w szczególności co do prawidłowości doboru nieruchomości przyjętych do porównań, w zakresie ich "podobieństwa" do nieruchomości szacowanej, a także odnośnie do wysokości ustalonej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Wątpliwości te dodatkowo wzmacnia duża różnica, a wręcz rozziew, widoczny pomiędzy ustaleniami aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale (odpowiednio: (...) zł i (...) zł), a jej wyceny w poprzednim operacie (odpowiednio: (...) zł i (...) zł). Tak dużej dysproporcji nie da się w całości wyjaśnić wskazywanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktem sporządzenia aktualnego (drugiego) operatu według prawidłowej metodologii wyceny, gdyż metodologia ta – która zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi SKO zasadzała się na wycenie nieruchomości jako całości, a nie jako sumy poszczególnych jej działek – dotyczyła jedynie wyceny nieruchomości po podziale.

Tymczasem znaczna jest także różnica wycen wartości nieruchomości przed podziałem – o blisko 280%. Wszystko to zasadnym czyni zarzut skargi, naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez niewystąpienie przez organy obu instancji do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Niezależnie od powyższego organy administracji winny dokonać wnikliwego sprawdzenia operatu, w tym prześledzić szczegółowo prawidłowość zastosowanej metody, a nie poprzestać jedynie na stosunkowo obszernym przytoczeniu ustaleń operatu oraz ogólnikowym wyrażeniu dlań akceptacji. O braku wymaganej wnikliwości, a przede wszystkim staranności, świadczy też treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym raz stwierdza się (błędnie), że przy wycenie zastosowano metodę korygowania ceny średniej, a innym razem (prawidłowo) – że jednak porównywania parami.

Ponadto uzasadnienie to zawiera passus (o treści: "Na analizowanym rynku działek niezabudowanych wielkoobszarowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową liczba zawartych transakcji na terenie M. była niewielka. Ceny za 1 metr kwadratowy, ustalone na podstawie znalezionych transakcji sprzedaży, zawierały się w przedziale od 23,50 do 71,42 zł/m2, natomiast powierzchnie sprzedanych działek wynosiły od 800 m2 do 1.244 m2." – powtórzony następnie także w uzasadnieniu organu II instancji), który w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w treści operatu. Zarazem wprowadza w błąd, o czym świadczy treść odwołania oraz skargi, w których Skarżący na danych zawartych w tym passusie oparł część swych zarzutów. Niewykluczone, że wskazane błędy był wynikiem komputerowej redakcji zaskarżonych decyzji na tekście decyzji wcześniejszych (o czym może świadczyć m.in. oczywiście omyłkowe powołanie w rubrum zaskarżonej decyzji SKO decyzji Burmistrza z "(...)r."), ale to tylko potwierdzałoby tezę o niezachowaniu należytej staranności przy wydawaniu kwestionowanych decyzji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku).

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przy wniesieniu skargi wpis, w kwocie 989 zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji rozważy konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na upływ terminu określonego w art. 98a ust. 1 zd. trzecie u.g.n.