Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania R. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 31 marca 2023 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 24 lutego 2023 r. R. S. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. S., która jest rozwiedziona i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 25 kwietnia 2022 r., wydane na okres do 30 kwietnia 2024 r. oraz orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 czerwca 2022 r. stwierdzającym, że jest niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2023 r.
Wójt Gminy G. decyzją z dnia 31 marca 2023 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką D. S.. Powodem powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: u.ś.r., gdyż z w przypadku D. S. nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji.
W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji Wójta naruszenie przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., a przez to również art. 190 ust. 1 Konstytucji.
Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2023 r., stwierdziło brak podstaw do odmowy przyznania stronie przedmiotowego świadczenia z uwagi na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności, organ II instancji wyjaśnił, że od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu.
Organ odwoławczy na gruncie przepisu art. 17 ust. 1 [pkt 4] u.ś.r. uznał jednakże, że opieka sprawowana przez skarżącego nie ma charakteru stałego i ciągłego, co wynika z ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego z dnia 20 marca 2023 r. W tym względzie organ podniósł, że pracownik socjalny ustalił, że opieka nad D. S. jest sprawowana przez wnioskodawcę w godzinach od 8.00 do 18.00, D. S. mieszka sama, zaś skarżący mieszka ze swoją rodziną. Kolegium stwierdziło, że przez większą część doby R. S. nie sprawuje opieki nad matką, a ponadto opieka ta odbiega również częściowo od opisu wskazanego we wniosku. Organ zauważył w tym względzie, że wnioskodawca wskazał na to, że karmi matkę z uwagi na to, że ona niedowidzi, natomiast z protokołu wywiadu środowiskowego, jak i z oświadczenia D. S. z dnia 20 marca 2023 r. wynika, że je ona samodzielnie.
Ponadto Kolegium zauważyło, że we wniosku wskazano również pozycję "kąpiel 3 razy w tygodniu", podczas gdy D. S. oświadczyła, że kąpie się sama. Zdaniem organu odwoławczego sprawowanie przez wnioskodawcę opieki niejako "z doskoku", przez część doby, nie świadczy o spełnieniu warunku sprawowania opieki w sposób stały i ciągły. Organ II instancji podkreślił, że D. S. mieszka sama, a zatem musi radzić sobie sama wieczorami, w nocy, rano i przed przyjściem syna.
Niezależnie do powyższego organ odwoławczy zauważył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stwierdził, że tymczasem z akt sprawy wynika jedynie, że wnioskodawca pracował przez rok jako monter, czego "nie można uznać za fakt, iż niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę wiąże się z opieką nad matką".
W skardze na decyzję odwoławczą R. S., reprezentowany rzez pełnomocnika procesowego (adwokata) zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki przez wnioskodawcę nad osobą niepełnosprawną.
Skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów procesu.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Argumentował, że organ dokonał pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jego matka potrzebuje w przedstawionym zakresie codziennej, stałej opieki. Podniósł, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Nadto zauważył, że z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora, przy czym w wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane przez skarżącego w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej nad matką. Jego zdaniem czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego względem osoby, która – jak orzekł uprawniony organ – jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Dodał, że obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wnioskodawca wskazał również na takie najbardziej podstawowe i niezbędne czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie osoby do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.
W ocenie skarżącego, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są bowiem konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonej niepełnosprawności. Jego zdaniem Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącego całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji. Organ nie przedsięwziął bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Ponadto skarżący podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas czy też potencjonalnego dochodu, zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Stwierdził również, że rolą organów nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób – bowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności – ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skargi odmowa świadczenia pielęgnacyjnego wynikała przede wszystkim z faktu, że opieka sprawowana przez wnioskodawcę nie ma charakteru stałego i ciągłego, co potwierdził przeprowadzony w dniu 20 marca 2023 r. wywiad środowiskowy. Organ podniósł, że podczas tego właśnie wywiadu pracownik socjalny ustalił, że D. S. mieszka sama, zaś skarżący mieszka ze swoją rodziną, a opieka nad D. S. jest sprawowana przez skarżącego w godzinach od 8.00 do 18.00. Organ II instancji podniósł, że w protokole wywiadu środowiskowego znajdowały się ustalenia (w tym również oświadczenie samej D. S.), że osoba niepełnosprawna je sama i kąpie się sama (mimo że we wniosku skarżący wskazywał inne okoliczności).
Ponadto zauważył, że sprawowanie opieki w godzinach od 8.00 do 18.00 zaprzecza twierdzeniom skarżącego o tym, że z akt sprawy wynika, iż opieka nad matką jest całodobowa, a co byłoby trudne również z tego względu, że skarżący nie mieszka z D. S., która prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Zdaniem Kolegium takie realizowanie przez skarżącego opieki nie świadczy o spełnieniu warunku sprawowania opieki w sposób stały i ciągły.
Odnosząc się do kwestii braku związku pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad D. S., organ odwoławczy wskazał na to, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ponieważ ta wynika z prawnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W konsekwencji stwierdził, że w sytuacji, w której skarżący pracował jedynie rok jako monter, nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z pracy a opieką nad niepełnosprawną matką skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób przyjąć, że skarżący podjąłby zatrudnienie, gdyby nie konieczność zapewnienia matce właściwej opieki.
W związku z tym organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związek pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką, co również stanowiło okoliczność uniemożliwiającą wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła bowiem o to strona skarżąca, a organ jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w pkt 1-3], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta ostatnia przesłanka nie zachodzi w sprawie, skoro matka skarżącego jest osobą rozwiedzioną (jak podano we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a co nie było kwestionowane przez organy w tej sprawie).
Trafnie zauważyło Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., wprowadzający kryterium okresu powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z nowszych orzeczeń (patrz: wyrok z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1639/21, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w toku dekodowania treści normy prawnej z oparciem się m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie jako zgodny w tym zakresie z przepisami Konstytucji.
Jednocześnie, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko to jest wynikiem przyjęcia, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20, dostępny jw.).
Trzeba jednakże stwierdzić, że organ II instancji przedstawił w niniejszej sprawie – częściowo w sposób dorozumiany – taką wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., która doprowadziła do nieuprawnionego zawężenia przesłanek uzasadniających nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nastąpiło to w dwóch aspektach. Pierwszym dotyczącym rezygnacji czy też powstrzymania się od aktywności zarobkowej w korelacji czasowej pomiędzy podejmowaną opieką a dotychczasową aktywnością zawodową, a drugim dotyczącym zakresu czynności, jakie mogą być uznane za stałą opiekę, której wykonywania wiązałoby się z koniecznością rezygnacji z zarobkowania. To z kolei doprowadziło do braku wszechstronnych ustaleń i oceny okoliczności faktycznych, niezębnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd podkreśla, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takim, które takiego zarobkowania nie podejmują z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. in fine w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, dostępnym jw.). Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, dostępny jw.).
Stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23, dostępne jw.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia (zarobkowania) lub jego niepodejmowanie musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Warto w tym miejscu warto zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a), całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lit. b), stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach (lit. c), posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów (lit. d) lub niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (lit. e).
Trzeba zarazem podkreślić, że ustawodawca nie stawia bezwzględnego warunku sprawowania opieki wyłącznie w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki – w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – wymaga. Nie chodzi zatem o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 i 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20, dostępne jw.). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21, dostępny jw.).
Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22, dostępny jw.). Dlatego też zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp.
Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (tak NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22, dostępnym jw.). Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych takimi chorobami układu krążenia, układu oddechowego, układu wydzielania lub układu nerwowego, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub udzielenia innego wsparcia chociażby w razie nagłego zasłabnięcia (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 835/23, dostępny jw.).
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22, dostępnym jw.).
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21, dostępny jw.).
Należy podkreślić, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Dlatego też bez znaczenia pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej z innych przyczyn (np. z uwagi na opiekę nad małymi dziećmi), jeżeli przyczyny te ustały, a w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniały nowe okoliczności - takie jak konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, które uniemożliwiają wnioskodawcy ponowne podjęcie zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20, dostępny jw.).
Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Stąd też istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21, dostępny jw.).
Trzeba zaznaczyć, że ustawodawca nie stawia bezwzględnego warunku sprawowania opieki wyłącznie w sposób nieprzerwany i w tym sensie całodobowy, codzienny, jak również samodzielny, czy też przebywania stale w pobliżu osoby, która wymaga opieki w świetle orzeczenia o niepełnosprawności (lub innego równorzędnego). Nie chodzi zatem o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 i 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20, dostępne jw.). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21, dostępny jw.).
Nie jest jednakże wymagany warunek wspólnego zamieszkiwania, jakkolwiek odległość pomiędzy miejscami zamieszkania osoby podopiecznej i opiekuna może mieć znaczenie przy ocenie, czy w konkretnej sprawie realne jest prawidłowe wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną. W każdej sytuacji musi to być jednak stała w sensie trwałości lub długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą. Zakres tej opieki wyznaczony jest zaś właśnie niepełnosprawnością i potrzebami osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22, dostępny jw.).
Dlatego też oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (tak NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22, dostępnym jw.).
Z wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają pewne uwarunkowania wykonywanej przez skarżącego opieki nad swoją matką. Nie pozwalają one jednak na kategoryczne przyjęcie takich końcowych wniosków, jak uczyniło to Kolegium.
Kolegium, odwołując się do wywiadu środowiskowego z dnia 20 marca 2023 r. (k. 16-17 akt adm. I inst.), wskazało na częstotliwość i zakres czynności opiekuńczych i usługowych, jakie wykonuje skarżący w stosunku do swej matki w ramach opieki sprawowanej przez skarżącego w godzinach od 8.00 do 18.00. Niemniej jednak pominęło pewną niekonsekwencję w oświadczeniach skarżącego i D. S. co do tego, w jakich faktycznie ramach czasowych pełni on opiekę nad matką. Otóż w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego (na str.
- 2) odnotowano, że R. S. oświadczył, że "opieka nad matką ma charakter osobisty, sprawowana jest codziennie od poniedziałku do piątku w godz. 8:00 – 18:00". Następnie (na str.
- 3) odnotowano, że "D. S. potwierdza, iż syn w sposób codzienny w godzinach od 8:00 do 18:00 sprawuje na nią opiekę". Osoby te podpisały przedmiotowy kwestionariusz (str. 3). Zarazem w odrębnych oświadczeniach z dnia 20 marca 2023 r. R. S. oświadczył, że sprawuje opiekę nad matką "codziennie, również w weekendy od 8 godz. do 18" (k. 27 akt adm. I inst.), zaś D. S. oświadczyła, że "syn w sposób codzienny w godzinach (...) 8-18 sprawuje opiekę" (k. 25).
Organ II instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzenia wywiadu nie potwierdziły niektórych, deklarowanych przez skarżącego okoliczności wykonywania opieki. Niemniej jednak co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu, że okoliczności wykonywania przez skarżącego opieki nie świadczą o spełnieniu warunku sprawowania opieki w sposób stały i ciągły. O stałości czy też długotrwałości opieki może bowiem również świadczyć ciągłe wykonywanie wielu pomniejszych czynności pomocowych czy usługowych, które przekładają się na stałe pozostawanie w dyspozycji osoby wymagającej opieki i gotowości do niezwłocznego udzielenia jej pomocy w sprawach codziennych, jak i incydentalnych.
Zdaniem Sądu do wyjaśnienia wciąż pozostaje kwestia, czy skarżący zapewnia matce odpowiednią opiekę – w tym pozostaje w stałej gotowości do niezwłocznego udzielenia jej niezbędnej pomocy – każdej doby we wszystkich dniach tygodnia. Dodać należy, że do wniosku został dołączony wykres wskazujący uwarunkowania rodzinne matki skarżącego, z którego wynika, że ma ona jeszcze dwie córki (osoby pracujące). Wywiad rodzinny okoliczności tej w żaden sposób nie obejmował. Nie rozważono, czy informacje uzyskane od tych osób mogą być pomocne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i potwierdzenia zakresu opieki, jaką wykonuje wnioskodawca.
Zatem i w tym aspekcie zabrakło wyczerpującego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wszystko to przełożyło się z kolei na braki ustalonego stanu faktycznego w zakresie zobrazowania rzeczywistej sytuacji i uwarunkowań świadczonej przez wnioskodawcę opieki w kontekście wymagań osoby niepełnosprawnej. Wobec tego w sprawie nie zachodziły warunki pozwalające na jednoznaczne rozstrzygnięcie o charakterze pomocy, jaką świadczy skarżący względem swojej matki. Tym samym wyniki postępowania wyjaśniającego nie były wystarczające dla uzasadnienia tezy, że sprawowana przez wnioskodawcę opieka nad matką nie ma charakteru stałego (ciągłego), tj. sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo i organizacyjnie, że uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Ponadto ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym ubiegający się o świadczenie wystąpił o przyznanie świadczenia. Jak już wspomniano, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, zatem od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania wystąpi o przyznanie prawa do tego świadczenia. Kolegium powinno zatem ocenić, czy skarżący jest zdolny do pracy i przejawiał aktywność zawodową, względnie pozostawał w gotowości do jej podjęcia, od czego jednak odstąpił w związku z podjęciem się opieki nad niepełnosprawną matką. Nie jest przy tym jasny tok rozumowania organu, który z faktu, że skarżący pracował – w bliżej nieustalonym przez organ czasie – przez rok jako monter stoisk targowych [w delegacji] wyprowadził wniosek, że trudno przyjąć, iż skarżący podjąłby zatrudnienie, gdyby nie konieczność zapewnienia matce właściwej opieki.
Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, czy rezygnacja z zatrudnienia (lub niepodejmowanie pracy zarobkowej) pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną, której zakres stanowi oczywistą przeszkodę dla podjęcia pracy zarobkowej. Jeżeli powód takiej rezygnacji byłby inny, brak byłoby jednej z przesłanek do uzyskania świadczenia. Wyjaśnienie okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu.
Wszystko, co zostało powyżej powiedziane, wskazuje na to, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z uwagi na przedstawienie przez Kolegium takiego sposobu rozumienia pojęcia rezygnacji z zatrudnienia i konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, która nie mogła znaleźć pełnej aprobaty Sądu z przyczyn wyłożonych w niniejszym uzasadnieniu. Błąd ten doprowadził również do naruszenia art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego oraz wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W takich warunkach Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powinno to znaleźć swoje odpowiednie przełożenie na ponowienie postępowania wyjaśniającego i poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dokonanie pogłębionej oceny okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia) przez skarżącego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Organy uwzględnią również sygnalizowany w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 28 sierpnia 2023 r. (k. 26 akt adm. II inst.) fakt uzyskania przez D. S. nowego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 sierpnia 2023 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji - na okres do 31 sierpnia 2026 r. Konieczne są ponowne ustalenia i ocena charakteru wykonywanych przez wnioskodawcę czynności w ramach opieki i pomocy udzielnej matce w zakresie niezbędnym dla zapewnienia jej opieki zgodnej z potrzebami osoby niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej, wynik sprawy, jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).