Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/16

Uzasadnienie

1. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpatrzył odwołanie Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "skarżącym" lub "Prezydentem") od decyzji Wojewody [...] (dalej również "organ I instancji" lub "Wojewoda") z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" [...] Spółka Jawna z siedzibą w T., z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w T., w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...] – [...]" (pkt 1) oraz o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł (pkt 2), a także zobowiązującej Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (pkt 3). W wyniku rozpoznania ww. wniosków Minister uchylił pkt. 3 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania decyzji, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
2. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Nieruchomość położona w T., w obrębie nr [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę [...] – [...]. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Ww. nieruchomość zapisana jest w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., jako własność Przedsiębiorstwa [...] "[...]" [...] Spółka Jawna z siedzibą w T. Nieruchomość ta, z dniem [...] lipca 2015 r. przeszła na własność Województwa [...].

II.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" [...] Spółka Jawna z siedzibą w T. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w T., w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...] – [...]" oraz powiększył tak ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

II.3. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Wojewody wniósł Prezydent Miasta [...] formułując zarzuty wobec operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania.

II.4. Minister wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2016 r. uchylił pkt. 3 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania decyzji, - w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Minister przytoczył art. 12 ust. 4 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 2015, poz. 1211 z póżn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową").

Dalej Minister wskazał, że dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości podstawę stanowi operat szacunkowy z 1 października 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dr. inż. M. W. (uprawnienia nr [...]), którego aktualność została potwierdzona klauzulą z 23 listopada 2015 r., zawierającą informację, że ww. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla jakiego został sporządzony do 1 października 2016 r. Biegły badając przeznaczenie planistyczne ustalił, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla drogi głównej – [...]", na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w T. oraz części terenów przyległych, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] października 2005 r. Według tego planu fragment działki oznaczony jest symbolem [...] - droga główna "[...]", a pozostała część działki oznaczona jest symbolem [...] - przeznaczenie podstawowe - działalność gospodarcza, przeznaczenie dopuszczalne - usługi i handel.

Biegły wskazał, że wartość przedmiotowej nieruchomości, w części przeznaczonej pod drogę, określił na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej również: "Rozporządzenie w sprawie wyceny"), a więc na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a w pozostałej części (przeznaczonej pod zabudowę usługową i produkcyjno-usługową) na podstawie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, przyjmując jako podstawę do wyceny, nieruchomości o przeznaczeniu usługowym i produkcyjno-usługowym bowiem w tym przypadku cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości. W obu przypadkach wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przy wycenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogę analizą objęte zostały transakcje gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie T., w okresie od października 2012 r. do września 2014 r. Na tak określonym rynku biegły odnotował kilkanaście transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości drogowych.

Jak wskazano, jednostkowe ceny analizowanych nieruchomości drogowych są dość zróżnicowane i wahają się w przedziale od około [...] zł do ponad [...] zł za 1 m2, a cena średnia wynosi około [...] zł/m2. Większość tych transakcji dotyczyła jednak nieruchomości przeznaczonych pod ulice lokalne i dojazdowe. Stwierdzono też, że na przyjętym obszarze rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Wskazano też na zależność cen transakcyjnych od takich cech jak lokalizacja (waga - 80%) i sąsiedztwo (waga - 20%). Do ostatecznej analizy biegły przyjął trzy transakcje nieruchomościami drogowymi, przeznaczonymi w planach miejscowych pod ulice główne lub zbiorcze i na tej podstawie oszacował wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł/m2. Przy wycenie części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową i produkcyjno-usługową analizą objęte zostały transakcje gruntami niezabudowanymi, przeznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową lub produkcyjno-usługową na terenie T. w okresie od października 2012 r. do września 2014 r. Na tak określonym rynku biegły odnotował ponad 30 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości o podobnym przeznaczeniu do nieruchomości wycenianej.

Jak wskazano, jednostkowe ceny analizowanych nieruchomości usługowo-produkcyjnych są dość zróżnicowane i wahają się w przedziale od około [...] zł do ponad [...] zł za 1 m2, a cena średnia wynosi około [...] zł/m2. Stwierdzono też, że na przyjętym obszarze rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Wskazano też na zależność cen transakcyjnych od takich cech jak: lokalizacja (waga - 50%), warunki techniczno-użytkowe (waga - 25%) i powierzchnia działki (waga - 25%). Do końcowej analizy biegły przyjął 6 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym i na tej podstawie oszacował wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł/m2.Wartość gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę została oszacowana na kwotę [...] zł. Natomiast wartość części gruntu przeznaczonego pod zabudowę usługową i produkcyjno-usługową na kwotę [...] zł. W konsekwencji łączna wartość gruntu została określona na kwotę [...] zł. Biegły w operacie szacunkowym z 1 października 2014 r. poinformował, że stan nieruchomości na dzień [...] listopada 2013 r., czyli na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustalono na podstawie opisu działek, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. L. Z opisu tego wynika, że na nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w dniu [...] listopada 2013 r. znajdowały się następujące składniki budowlane i roślinne: nawierzchnia z płyt betonowych, żelbetowych, drogowych na pow. 905 m2; nawierzchnia z betonu żwirowego o pow. 905 m2; nawierzchnia z kostki betonowej typu polbruk na pow. 232 m2; ogrodzenie z płyt żelbetowych prefabrykowanych, na słupkach żelbetowych, osadzonych w gruncie na długości 106,6 m; ogrodzenie z drobnowymiarowych elementów ściennych (cegła, bloczki silikatowe) na długości 5,4 m; brama wjazdowa przesuwna z kształtowników stalowych, o szerokości 4 m; wierzba biała o pierśnicy 120 cm oraz topola o pierśnicy 92 cm.

Koszt odtworzenia ww. obiektów budowlanych biegły określił posługując się literaturą fachową w postaci Scalonych normatywów do wyceny budynków i budowli, zeszyt 109, [...] Sp. z o.o., 111 kwartał 2014 r. oraz Katalogu cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych [...] Sp. z o.o. I kwartał 2014 r., a także analizą lokalnego rynku usług i materiałów budowlanych. Koszt odtworzenia obiektów budowlanych został określony w wysokości [...] zł. Natomiast wartość pojedynczych drzew określono w sposób uproszczony według wartości użytkowej surowca drzewnego na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość prawa własności nieruchomości położonej w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha została określona na kwotę [...] zł. Minister wskazał, że uzyskana wartość została następnie prawidłowo powiększona przez organ 1 instancji o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora.

Zatem odszkodowanie zostało przyznane w łącznej kwocie [...] zł. Organ podkreślił, że biegły, w związku z faktem, że na rynku nieruchomości nie odnotowano transakcji o podobnym nasyceniu składnikami budowlanymi, określił wartość odtworzeniową nieruchomości, osobno wyceniając grunt i części składowe. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod drogę zasada korzyści nie ma zastosowania ze względu na tożsamość aktualnego i alternatywnego przeznaczenia nieruchomości wobec czego oszacowania tej części nieruchomości dokonano w oparciu o § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. w oparciu o nieruchomości nabywane na cele drogowe.

Natomiast w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową i produkcyjno-usługową wskazano, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących prawidłowości przeprowadzonej wyceny, organ II instancji uznał je za bezzasadne. Minister wskazał, że biegły przy piśmie z 23 listopada 2015 r. ustosunkował się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Zdaniem autora operatu nie jest celowe, a także nie ma takiego wymogu umieszczenie w opracowaniach pełnej analizy rynku nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej, racje należy przyznać w tym wypadku rzeczoznawcy majątkowemu bowiem konieczność umieszczania w operacie szacunkowym zestawień transakcji gruntami nie mogącymi stanowić podstawy wyceny jest jedynie zwiększaniem objętości opracowania.

Minister podkreślił, że autor operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn, zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Minister podniósł również, że w zakresie zarzutu nieprawidłowości zestawienia poprawek kwotowych w tabeli V.4.2 biegły wyjaśnił, że w związku z zastosowaną procedurą wyceny i z uwagi na zastosowanie komputerowych technik obliczeniowych, w niektórych obliczeniach mogą pojawiać się niewielkie różnice (do 0,001), które jednak nie maja wpływu na poziom szacowanej wartości.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił także, że w związku z faktem, iż część wycenianej nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako droga główna ([...]), do ostatecznych analiz przy wycenie tej części nieruchomości, przyjęto jedynie transakcje nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi w planach miejscowych pod ulice główne lub zbiorcze. Transakcje ulic lokalnych i dojazdowych zostały, jako nieporównywalne, odrzucone z dalszych analiz. Sugerowanie przez Prezydenta Miasta [...], że kryterium doboru nieruchomości porównawczych była ich cena jest niczym nieuzasadnione. Biegły wyjaśnił także, że gradacja cechy "lokalizacja" jest przyjęta prawidłowo. Wyjaśnił on jednocześnie, że wpływ na wartość cechy "lokalizacja" ma także dostępność komunikacyjna. Wieloletnie doświadczenie zawodowe potwierdza fakt, że nieruchomości położone przy głównych ciągach komunikacyjnych, niezależnie od przeznaczenia w planach miejscowych osiągają wyższe ceny jednostkowe od nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, charakteryzujących się słabą dostępnością komunikacyjną.

Odnośnie zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o różnej powierzchni wskazać należy, że w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Minister wskazał również, że szacowana nieruchomość w części usługowej posiada powierzchnię [...] m2. Do porównań zostało natomiast przyjętych sześć nieruchomości o pow.: 1.353 m2, 982 m2, 845 m2, 872 m2, 4.768 m2 i 83 m2. Ceny tych nieruchomości wynosiły odpowiednio: [...] zł/m2, [...] zł/m2, [...] zł/m2, [...] zł/m2, [...] zł/m2 i [...] zł/m2. Biegły przy tym uznał, że powierzchnia nieruchomości ma 25% wpływ na jej cenę. Jak widać wskazane powyżej kwoty nie są uzależnione od wielkości nieruchomości, np. nieruchomość o pow. 872 nr osiągnęła cenę [...] zł/m2, zaś kolejna nieruchomość ze zbioru o pow. 854 m2 osiągnęła cenę transakcyjną [...] zł/m2.

Powyższe wskazuje, że powierzchnia nieruchomości w sposób bezpośredni nie przedkłada się na jej cenę. Zauważyć ponadto należy, że wartość przedmiotowej nieruchomości stanowi skorygowana cena wszystkich powyżej wskazanych nieruchomości, co oznacza, że różnica w powierzchni nieruchomości została przez biegłego dostrzeżona i odpowiednio skorygowana. Reasumując, zdaniem Ministra nie można uznać, aby wycena nieruchomości oparta o powyżej wskazane nieruchomości została przeprowadzona błędnie. Minister podkreślił, że subiektywne przekonanie strony o złym doborze cech wpływających na wartość nieruchomości, nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodził się Prezydent Miasta [...], który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opinii rzeczoznawcy majątkowego E. M. z 25 maja 2016 r. na okoliczność wartości rynkowej nieruchomości, gdyż jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. w operacie szacunkowym z 1 października 2014 r. wartości prawa własności gruntu. Prezydent sformułował zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 Rozporządzenia w sprawie wyceny. W uzasadnieniu skargi Prezydent wskazał w szczególności, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). W operacie z dnia 1 października 2014 r. rzeczoznawca majątkowy analizując segment nieruchomości drogowych przyjął następujące cechy jako walory wpływające na wartość nieruchomości - lokalizacja i sąsiedztwo.

W trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego organy pierwszej instancji nie wyjaśnił także w sposób nie budzący wątpliwości kwestii przyjęcia przez rzeczoznawcę, w rozpatrywanym segmencie rynku, wpływu następujących ww. czynników: lokalizacji - waga 70% i sąsiedztwa - waga 30%. W ocenie Prezydenta Miasta [...], rzeczoznawca w sporządzonym operacie nie wyjaśnił z jakich powodów przyjął tak duże znaczenie cechy lokalizacja i dlaczego występuje ona jedynie w dwóch wariantach (dobra i słaba), podczas gdy druga cecha sąsiedztwo występuje w trzech wariantach (dobre, średnie, słabe).

Ponadto, lokalizacja, jako cecha, może występować w dwóch skalach: dobra - nieruchomość położona w strefie centralnej i śródmiejskiej T. oraz nieruchomości położone w dalszej strefie, charakteryzujące się korzystną dostępnością komunikacyjną, - słaba - nieruchomości położne na obrzeżach miasta. W ocenie Prezydenta Miasta [...] wyjaśnienia wymaga gradacja ww. cechy, gdyż prowadzi ona do zniekształcenia wysokości czynników korygujących, a tym samym wpływa na wartość nieruchomości. Wyjaśnienia wymaga także gradacja w obrębie skali dobra w cesze lokalizacja, gdyż rzeczoznawca majątkowy przyjął w niej nieruchomości położone zarówno w strefie centralnej i śródmiejskiej T., jak i w dalszej strefie. W operacie szacunkowym z dnia 1 października 2014 r. przy wycenie działek przeznaczonych pod drogę rzeczoznawca majątkowy wskazał 16 transakcji, podając jednocześnie uwarunkowania planistyczne nieruchomości.

Do wyceny przyjął on 3 transakcje: dwie z [...] oraz jedną z ulicy [...], jego zdaniem najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Wybór transakcji działki przy ul. [...] powinien zostać przez organy wyjaśniony, gdyż wątpliwości wzbudzić powinien fakt, iż nieruchomość ta w planie przewidziana została pod ulice zbiorczą, nie zaś główną jak wyceniana nieruchomość. Jest także przewidziana pod miejski układ komunikacyjny. W tabeli działek (tabela V.1.3.) jeszcze inne działki przewidziane zostały pod miejski układ komunikacyjny ([...], [...], [...]), ale rzeczoznawca nie wskazał klasy drogi, co uniemożliwiło zbadanie czy któraś z tych dróg także nie stanowi ulicy zbiorczej i w konsekwencji mogłaby zostać potraktowana jako działka podobna do działki wycenianej. Nie zostały tez w sposób wyczerpujący i jednoznaczny określone powody, dla których rzeczoznawca odrzucił dwie pozostałe ulice zbiorcze - ul. [...] i [...].

Dokonując wyboru nieruchomości podobnych, rzeczoznawca zobligowany jest kierować się legalną definicją zawartą w art. 4 pkt. 14 u.g.n., zgodnie z którą przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość porównywalną z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. W ocenie Prezydenta Miasta [...], nieruchomości porównawcze mogą się różnić, ale powinny posiadać możliwie najwięcej cech wspólnych. Wyjaśnienia wymaga zatem, jakimi względami kierował się organ akceptując stanowisko rzeczoznawcy. Rzeczoznawca majątkowy wybierając transakcje przyjęte do wyceny dotyczące niezabudowanych nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe nie odrzucił transakcji o najwyższej cenie, odrzucił natomiast ceny minimalne.

Ponadto, w ocenie Prezydenta Miasta [...], przedstawiona w operacie szacunkowym tabela V.4.2. zawierająca zestawienie wprowadzonych poprawek kwotowych, w ocenie Prezydenta Miasta [...], sporządzona została nieprawidłowo. Suma dokonanych poprawek kwotowych nie zgadza się bowiem z wyliczoną deltą oraz przyjętymi wartościami cech. Nie znajduje także uzasadnienia zastosowanie ekstrapolacji, gdyż z treści operatu szacunkowego nie wynika, aby szacowane nieruchomości wykraczały swoją wartością z uwagi na jedną lub kilka cech rynkowych poza warunki brzegowe. Biegły rzeczoznawca, w sporządzonym dnia 1 października 2014 r. operacie szacunkowym, dokonał analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych pod zabudowę usługową i usługowo-produkcyjną i przedstawił wykaz transakcji nieruchomości V.5.2. (strona 24 ww. operatu). Ceny za jeden metr kwadratowy gruntu wahały się w przedziale od [...] zł do [...] zł. Następnie stosując podejście porównawcze, określone w art. 152 ust 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonując zestawienia cen 3 transakcji nieruchomości podobnych, jego zdaniem, do nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa [...].

W sporządzonym dnia 1 października 2014 r. operacie szacunkowym dokonując analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na wartość nieruchomości w rozpatrywanym segmencie rynku wpływ mają następujące czynniki: lokalizacja-waga 50%, warunki techniczno-użytkowe - 25%, powierzchnia działki - waga 25 %. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w części przeznaczonej pod usługi ma powierzchnię 310 m². Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako nieruchomości podobne m.in.: nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. 4 768 m², nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. 1 353 m² oraz nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. 83 m².

W ocenie Prezydenta Miasta [...], nieruchomości te nie mogą być uznane za podobne względem nieruchomości będącej przedmiotem wyceny z uwagi na znaczne różnice w wielkości nieruchomości. Jak wynika ze sporządzonej dla Prezydenta Miasta [...] alternatywnej opinii o wartości nieruchomości twierdzenie o zawyżonej cenie metra kwadratowego wycenianej nieruchomości nie jest jedynie subiektywnym przekonaniem Skarżącego. W operacie szacunkowym z dnia 25 maja 2016 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość wycenianej nieruchomości na [...] zł

III.2. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

1. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd na rozprawie 9 listopada 2016 r. oddalił wniosek dowodowy sformułowany w skardze, a dotyczący operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2016 r. sporządzonego na zlecenie skarżącego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem kontrolnej funkcji sądów administracyjnych.

W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). W aspekcie ustaleń faktycznych funkcja kontrolna oznacza, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA).

Sąd administracyjny nie jest zatem swoistą "trzecią instancją", w której prowadzi się ponowne postępowanie dowodowe i dokonuje się nowych ustaleń faktycznych. Mając na uwadze powyższe założenia należy po pierwsze stwierdzić, że operat szacunkowy w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie jest dowodem uzupełniającym, ale dowodem zasadniczym, najistotniejszym z punktu widzenia wyniku tego postępowania. Po drugie, operat szacunkowy nie jest dowodem z dokumentu, a dowodem z opinii biegłego. Dlatego też dowód z operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2016 r. autorstwa E. M. nie mógł dopuszczony przez Sąd (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12, CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 237/15, CBOSA oraz). Skarżąca mogła natomiast dowód taki (czyli tzw. kontroperat) przedłożyć w trakcie postepowania administracyjnego i wówczas organ zobowiązany byłby się do niego odnieść (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie skorzystała w toku postępowania administracyjnego z takiej możliwości.

IV.3. Sprawą kluczową w niniejszej sprawie jest ocena operatu szacunkowego z 1 października 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr. inż. M. W. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena ta może być przez Sąd sprawowana tylko pod kątem zgodności z prawem. Na gruncie niniejszej sprawy chodzi o to, czy Minister dokonując oceny przydatności i wiarygodności rzeczonego operatu nie naruszył prawa. Jeżeli zaś chodzi o zasady oceny operatu szacunkowego, to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy.

Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, natomiast musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że dopuszczenie możliwości wkroczenia przez organ w sferę wymagająca wiadomości specjalnych musiałoby doprowadzić do wniosku, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1391/12, CBOSA).

IV.4.1. Przechodząc do weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Mając na uwadze powyższe zasady należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że analiza operatu szacunkowego z 1 października 2014 r. potwierdza ustalenie Ministra, że operat nie zawiera wad formalnych.

Po drugie, biegły wyceniając grunt zastosował przewidziane przez prawo podejście porównawcze (art. 152 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n.) oraz metodę porównywania parami (§ 4 ust. 1 - 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny). Po trzecie, biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości odwołując się do ustaleń zawartych w planie miejscowym (zob. s. 6 operatu), a następnie dokonał odrębnych analiz mając na uwadze częściowe przeznaczenie nieruchomości pod drogę (s. 16 – 22 operatu) oraz pod zabudowę usługową (s. 23 – 29 operatu). Po czwarte, biegły przedstawił opis techniczno- użytkowy wycenianej nieruchomości (s. 7-8 operatu), a także wyniki analizy relewantnych rynków nieruchomości (s. 16 – 18 oraz s. 23-27 operatu).

Po piąte, orzekające w sprawie organy uzyskały wyjaśnienia biegłego dr. inż. M. W. w sprawie zastrzeżeń zgłaszanych przez Prezydenta Miasta [...] (zob. pisma biegłego z 20 stycznia 2015 r., z 25 marca 2015 r. oraz 23 listopada 2015 r.). Tym samym nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Wojewoda i Minister podjęli bowiem niezbędne działania do wyjaśniania okoliczności istotnych dla sprawy.

IV.4.2. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi należy stwierdzić, co następuje. Po pierwsze, przypisanie konkretnych wag określonym cechom nieruchomości to aspekt dotyczący wiedzy specjalnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13, CBOSA). To samo dotyczy przyjętej skali ocen, w tym tego, czy jest ona dwustopniowa lub trzystopniowa. W przedmiotowym operacie biegły wyjaśnił przy tym w operacie, że w przypadku nieruchomości drogowych ich wielkość nie ma znaczenia dla ustalenia ich wartości (s. 20).

Po drugie, przyjęcie do porównania działki przy ul. [...] nie jest błędem, skoro jest to ulica zbiorcza, a takie zostały uznane za podobne przez biegłego do ulic głównych (zob. s. 18 operatu oraz wyjaśnienia biegłego z 20 stycznia 2015 r.). Biegły wyjaśnił w operacie dlaczego pominął nieruchomość przy ul. [...] (s. 18), zaś wskazana w skardze ul. [...] jest ulicą dojazdową (czyli nie spełnia kryterium podobieństwa). Należy mieć przy tym na uwadze, że metoda porównywania parami wymaga przyjęcia do procesu porównania minimum trzech nieruchomości najbardziej podobnych (zob. punkt 4.2.6 Powszechnych krajowych zasad wyceny (pkzw). Nota interpretacyjna zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, dostępne m. in. na https://www.pfsrm.pl).

Zatem biegły wybierając ostatecznie trzy nieruchomości do porównania (s. 21 operatu) nie naruszył prawa. To, że mogły istnieć inne jeszcze nieruchomości podobne nie oznacza per se, że operat jest sporządzony niezgodnie z prawem. Podobnie w przypadku metody porównywania parami nie narusza prawa nieodrzucenie transakcji o cenie najwyższej. Jeżeli chodzi o kwestię poprawek kwotowych, to biegły odniósł się do niej w wyjaśnieniach z dnia 25 marca 2015 r. oraz 23 listopada 2015 r. (s.

2) i wyjaśnienia te są w ocenie Sądu rzeczowe i wystarczające. Podobnie bezzasadne są zarzuty skarżącej co do zastosowania przez biegłego ekstrapolacji. Kwestia ta została przez biegłego w sposób przekonujący wyjaśniona na s. 2 i 3 pisma z 25 marca 2015 r. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące wyboru do porównania nieruchomości przeznaczonych pod usługi. Analiza tabeli V.5.2. (podobnie zresztą jak tabeli V.5.1.) nie potwierdza zarzutu skargi, jakoby to powierzchnia działki usługowej miała mieć najważniejsze znaczenie dla ustalenia ceny metra kwadratowego nieruchomości o takim przeznaczeniu, a nie jej lokalizacja (jak przyjął biegły). Minister na s. 7 zaskarżonej decyzji powołał tu trafne przykłady wybranych transakcji ujawnionych w operacie szacunkowym, które to przykłady podważają zarzuty skargi.

Podsumowując, w ocenie Sądu ocena opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego autorstwa dr. inż. M. W. dokonana przez Ministra nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy ocenie szczególnego dowodu, jakim jest opinia biegłego.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.