Uzasadnienie
SA/Rz 1261/03
Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o podziale nieruchomości położonych w
- 1. R., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr:
- - 1617 o pow. 88 m² obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 1617/1 o pow. 15 m², 1617/2 o pow. 73 m² obr. [...],
- - 1611 o pow. 3 a 07 m² obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 1611/1 o pow. 5 m², 1611/2 o pow. 3 a 02 m² obr. [...],
- - 1638 o pow. 1 a 88 m²obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 1638/1 o pow. 14 m², 1638/2 o pow. 1 a 74 m² obr. [...],
- 2. R., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr:
- - 45 o pow. 13 a 6 m² obr. [...], powstała z działki 1686 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 45/1 o pow. 2 m², 45/2 o pow. 13 a 04 m² obr. 212,
- - 46 o pow. 10 a 80 m² obr. [...], powstała z działki 1687 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 46/1 o pow. 88 m², 46/2 o pow. 9 a 92 m² obr. [...],
- - 47 o pow. 13 a 04 m² obr. [...], powstała z działki 1688 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 47/1 o pow. 3 a 88 m², 47/2 o pow. 6 a 22 m², 47/3 o pow. 2 a 94 m² obr. [...],
- - 48 o pow. 74 m² obr. [...], powstała z działki 1689 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 48/1 o pow. 4 m², 48/2 o pow. 70 m² obr. [...],
- - 49/1 o pow. 25 a 03 m² obr. [...], powstała z działki 1690 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 49/3 o pow. 23 a 47 m², 49/4 o pow. 1 a 56 m²r., obr. [...],
- - 62 o pow. 42 a 83 m² obr. [...], powstała z działki 19 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 62/1 o pow. 42 a 42 m², 62/2 o pow. 57
- - 64 o pow. 20 a 80 m² obr. [...], powstała z działki 20/2 obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr 64/3 o pow. 2 a 06 m ², 64/4 o pow. 1 a 04 m² obr. [...] i zatwierdził projekt podziału włączony do zasobu ewidencji gruntów pod nr [...].
Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 104 k.p.a. oraz art. 93 w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.).
W uzasadnieniu wskazał, że podział wymienionych powyżej nieruchomości ma na celu wydzielenie terenu pod przebudowę ul. W. na odcinku od ul. I. do ul. S. i jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z 23 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 9, poz. 109). Z uwagi na to, iż plan ten nie określa zasad podziału nieruchomości, projekt podziału opracowano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "przebudowa ulicy W. w R. na odcinku od ul. I. do ul. S. oraz łącznik między ulicą W. a ulica K. wraz z uzbrojeniem – chodnik, kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne, przebudowa istniejącej linii napowietrznej, przełożenie istniejącej napowietrznej linii telefonicznej, budowa nowej linii napowietrznej i kablowej".
Proponowany podział został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...].
Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta złożyli R. i J. G. oraz Rejonowy Zarząd Infrastruktury.
R. i J. G. zarzucili, że decyzja podziałowa narusza ich prawo własności, uniemożliwia wjazd do garażu poprzez zbliżenie pasa drogowego od ul T., a także jest nieadekwatna do stanu faktycznego, ponieważ błędnie wskazuje powierzchnię działki nr 64 podlegającej podziałowi.
Rejonowy Zarząd Infrastruktury wniósł o uchylenie decyzji, wskazując, że działki o nr ewid. 45, 46, 47, 48, 49/1 oraz 62 zostały przekazane decyzjami Miejskiego Zarządu Gospodarki Gruntami z dnia [...].10.1978 r. i [...].11.1978 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].11.2001 r. w trwały zarząd MON jako teren przeznaczony pod plac ćwiczeń ze strzelnicą garnizonową. Do dnia złożenia odwołania działki są użytkowane przez wojsko w sposób określony przy wywłaszczeniu oraz zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze ] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części "orzekającej o podziale nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 64 o pow. 20 a 80 m² obr. [...], powstała z działki 20/2 obr. [...] obj. KW [...] na nowe działki nr 64/3 o pow. 2 a 06 m ², 64/4 o pow. 1 a 04 m² obr. [...]" i w tym zakresie orzeka o podziale nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 64/1 o pow. 3 a 10 m² obr. [...], powstała z działki 20/2 obr. [...] obj. KW [...] na nowe działki nr 64/3 o pow. 2 a 06 m ², 64/4 o pow. 1 a 04 m² obr. [...], a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto art 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 93 w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że argumenty zawarte w odwołaniach, poza jednym odnoszącym się do błędnego wskazania numeru i powierzchni działki podlegającej podziałowi nie mogły zostać uwzględnione. Decyzja Prezydenta Miasta nie narusza ustaleń planu miejscowego ani przepisów szczególnych, a zatem jest zgodna z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, co umożliwia art. 97 ust. 3 wymienionej ustawy, stanowiąc, iż podziału można dokonać z urzędu, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Drogi są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy, a zatem decyzja mieści się w granicach przewidzianych prawem. Odrębną kwestią jest to, czy taki przepis nie ingeruje nadmiernie w prawo własności. Kolegium odstąpiło jednak od rozważań w tym zakresie w ramach toczącego się przed nim postępowania odwoławczego, jako że jest związane ustawą.
Z uwagi na to, że w decyzji organu I instancji błędnie został wskazany numer i powierzchnia działki podlegającej podziałowi, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy z jednoczesnym utrzymaniem w mocy pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie narusza prawa.
Rozstrzygnięcie to, w części dotyczącej podziału nieruchomości położonych w R. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynkow jako działki o nr 45, 46, 47, 48, 49/1 i 62 obr. [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rejonowy Zarząd Infrastruktury.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 43, art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 47 ust. 1 c i art. 60 tej ustawy, polegające na naruszeniu kompetencji Ministra Obrony Narodowej – brak zgody na zmianę sposobu zagospodarowania terenu będącego w trwałym zarządzie MON oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a.
W motywach skargi skarżący podnosi, że organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, że działki będące przedmiotem skargi zostały przekazane w trwały zarząd MON jako teren pod plac ćwiczeń ze strzelnicą garnizonową, a więc na cel publiczny określony w art. 6 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawiązując do zawartego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzenia, że w stosunku do dróg, a więc celów publicznych postępowanie podziałowe może być wszczęte z urzędu, jako odstępstwo od generalnej zasady działania na wniosek właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, skarżący wywodzi, że w odniesieniu do działek będących własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie MON, które wykorzystywane są na cele obronne, możliwość działania z urzędu winna być wyłączona, z uwagi na tożsamość celów będących celami publicznymi. Organ administracji nie ma uprawnień i faktycznie nie może orzekać o priorytetach celów publicznych.
Zgodnie z art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, przekazane w zarząd na potrzeby statutowe ministerstw, należą do właściwego ministra do spraw administracji publicznej.
W konkluzji skarżący stwierdził, że do czasu wygaśnięcia trwałego zarządu na zmianę sposobu gospodarowania nieruchomością potrzebna jest zgoda Ministra Obrony Narodowej. Działanie bez takiej zgody w przedmiotowej sprawie jest złamaniem przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi stwierdziło, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też inny przepis szczególny nie wyłącza możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest również przepisu, który nakładałby na organ właściwy w sprawie wydania decyzji o podziale nieruchomości z urzędu, obowiązek uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej w odniesieniu do nieruchomości pozostających w jego trwałym zarządzie.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów procedury, w tym także niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeczy temu chociażby fakt, że Kolegium wnikliwie rozpatrując sprawę dopatrzyło się mylnego wskazania numeru i powierzchni jednej z działek, co spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty w tej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Dokonując kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Materię zaskarżonej decyzji reguluje dział III rozdział I "Podziały nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie u.g.n. Zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek jej właściciela lub wieczystego użytkownika. Przepisy (art. 97 ust.
- 3) przewidują również możliwość podziału nieruchomości z urzędu w 2 przypadkach:
- 1) jeżeli jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych,
- 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowaniu wieczyste.
Cele publiczne wymienia art. 6 u.g.n., wskazując w pierwszym rzędzie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, w której podział nieruchomości ma na celu wydzielenie terenu pod przebudowę drogi publicznej.
Przedmiotem postępowania podziałowego jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, czyli zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych, które wprowadzone do obrotu staną się odrębnymi nieruchomościami. Koniecznym warunkiem podziału jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność tę w toku postępowania podziałowego bada wójt, burmistrz lub prezydent miasta i wyraża w tej sprawie opinię w formie postanowienia (art. 97 ust. 4 i 5 u.g.n.). Kwestia wymagalności takiego postanowienia w postępowaniu wszczętym z urzędu była przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Doktryna pozostała na stanowisku, że w postępowaniu wszczętym z urzędu zbędne jest wyrażanie opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym w formie postanowienia (M. Wolanin: Glosa do wyroków NSA z dnia 22 września 1998 r. I SA 547/98 oraz z dnia 23 września 1998 r. SA/Rz 899/998, OSP 1999/5/106, t.4, K. Świderski: "Tryb dokonywania podziału nieruchomości", Samorząd Terytorialny 1999/7-8, red.
J. Szachułowicz: "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2003, s. 274), natomiast w orzecznictwie stanowisko to konkurowało z poglądem przeciwnym. Wyrokiem z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt III RN 50/01, OSNP 2002/20/476 Sąd Najwyższy przesądził, że wyrażenie opinii dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, jak i podziału dokonywanego z urzędu (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt 215/99, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 44240).
Takie postanowienie zawierające pozytywną opinię Prezydenta Miasta w sprawie planowanego podziału zostało wydane w niniejszej sprawie.
Będące przedmiotem tego podziału działki, które wymienia zaskarżona decyzja stanowią własność odpowiednio: R. i J. G. oraz Skarbu Państwa w zarządzie Rejonowego Zarządu Infrastruktury. Przepisy u.g.n. w art. 97 ust. 5 przewidują, że podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa. W odniesieniu zatem do niektórych kategorii nieruchomości brak stosownej opinii wskazanego w tym przepisie organu uniemożliwia dokonanie podziału. W niniejszej sprawie w stosunku do działek stanowiących własność Skarbu Państwa nie zasięgano opinii starosty. Taki stan rzeczy powoduje, że postępowanie w części objętej skargą, tj. dotyczącej działek nr nr 45, 46, 47, 48, 49/1 i 62 przeprowadzone zostało z naruszeniem wspomnianego już art. 97 ust. 5 u.g.n. Uchybienie to, jako mające wpływ na wynik sprawy, Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują natomiast w ocenie Sądu na uwzględnienie. Sprowadzają się one w istocie do kwestionowania możliwości wszczęcia postępowania o podział nieruchomości z urzędu w sytuacji, gdy nieruchomość wykorzystywana jest już na inne cele publiczne – cele obronne. Skarżący wywodzi także konieczność uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej na podział działek znajdujących się w trwałym zarządzie MON.
Jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, przepisy u.g.n., jak również inne przepisy szczególne, w tym ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90, poz. 405, ze zm.), nie wyłączają możliwości przeprowadzenia z urzędu podziału nieruchomości oddanej w zarząd i wykorzystywanej na inne cele publiczne. Przepisy te nie nakładają również obowiązku uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej, czy innego organu, któremu przekazano nieruchomość, będącą przedmiotem podziału, w trwały zarząd.
W ocenie Sądu nie potwierdziły się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogłyby mieć ewentualny wpływ na uchylenie decyzji. Sąd nie odnosi się jednak szczegółowo do zarzutów skargi, jako, że decyzje obu instancji dotknięte są wadą powodującą konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu zgodnie z art. 134 § 1 § P.p.s.a.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zaskarżonej części dotyczącej działek stanowiących własność Skarbu Państwa.
W postępowaniu ponownym prowadzonym przez organ I instancji w części dotyczącej tych działek niezbędne będzie zasięgnięcie opinii starosty, o jakiej mowa w art. 97 ust. 5 u.g.n.
Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja w części objętej niniejszym wyrokiem nie może być wykonana do chwili jego uprawomocnienia.