Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 grudnia 2000 r. Starosta M., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Powiatowego Zarządu Dróg w M., obejmującą modernizację dróg powiatowych nr 11-127 i 11-119 wraz z ciągami pieszymi i kanalizacją burzową oraz modernizację infrastruktury w obrębie skrzyżowania dróg nr 11-127 i 11-119 w miejscowości T. gm. N.-P., na działkach o nr ewidencyjnych gruntu 61 i 350, obręb T. Na podstawie art. 107 par. 4 Kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględniła ona w całości żądanie strony.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Elżbieta K. stwierdzając, że szerokość utwardzonej drogi prowadzącej do jej posesji umożliwi dojazd samochodom osobowym, furmankom ale nie pozwoli na wjazd pojazdom o dużych gabarytach. Odwołująca podkreśliła, że prowadzi działalność gospodarczą /usługi komunalne/ i sprzęt którym się posługuje posiada duże gabaryty. Poruszanie się nim na drodze o szerokości 2 m i skrętach 90 stopni, nie będzie możliwe. W związku z tym odwołująca się zaproponowała aby dojazd do jej gospodarstwa rolnego odbywał się bezpośrednio z drogi publicznej. Takie rozwiązanie będzie najbardziej dogodne również dla sąsiadów, inwestora i wykonawcy.
Decyzją z dnia 30 marca 2001 r. Wojewoda Z., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Elżbiety K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył dokumenty wymagane przepisami Prawa budowlanego /art. 33 ust. 2 pkt 1-3/ w tym dowód prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany sporządzony przez osoby uprawnione wraz z wymaganymi uzgodnieniami oraz decyzję z dnia 18.07.2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji dróg powiatowych o numerach 11-19 i 11-127 w miejscowości T. gm. N.-P. Projektowana modernizacja dróg powiatowych nr 1 11-19 i 1 1-127 w m. T. polegająca na poszerzeniu istniejącej nawierzchni, wykonaniu ciągów pieszych, kanalizacji burzowej, zatok autobusowych oraz wypustów ulicznych nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N.-P., zatwierdzonego uchwałą nr XI/35/90 z dnia 26.04.1990 r. /Dz.Urz. Woj. G. nr 5/91, poz. 22 z dnia 3.03.1991 r./.
Zdaniem organu odwołująca nie wykazała naruszenia swojego interesu, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ w związku z usytuowaniem zatoki autobusowej. Zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące utrudnienia dojazdu do działki skarżącej nie znajdują potwierdzenia. Zatoka autobusowa ze względów na bezpieczeństwo ruchu została zlokalizowana zgodnie z przepisem par. 119 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 43 poz. 430/. Ponadto zatwierdzona dokumentacja budowlana przewiduje dojazd do sąsiadujących z zatoką autobusową posesji drogą wspomagającą, stanowiącą łącznik z drogą powiatową.
Projektowany zjazd publiczny o szerokości 5,0 m i przecięciu krawędzi nawierzchni zjazdu i przyległej drogi wyokrąglonym łukiem kołowym o promieniu 5,0 m spełnia wymóg par. 78 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Ponieważ inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to zgodnie z art. 35 ust. 4 cyt. ustawy właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyła Elżbieta K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, a w szczególności z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje potrzeby modernizacji drogi. Kwestionuje jednak fakt, że szerokość planowanego łącznika z drogą publiczną prowadzącą do jej posesji, określono na 2 m. Ponieważ prowadzi działalność gospodarczą i wykorzystywany sprzęt ma większe gabaryty, szerokość drogi uniemożliwi przejazd tym sprzętem do posesji. Dlatego proponowała wykonać dojazd do posesji bezpośrednio z drogi publicznej, co byłoby najbardziej korzystnym rozwiązaniem.
Niestety zarówno organ I jak i II instancji, precyzując w swojej decyzji liczne i szczegółowe warunki, jakie muszą być spełnione przez inwestora, w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W szczególności nie wskazano żadnych okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że interesy skarżącej nie zostaną naruszone. Organ odwoławczy pomimo konkretnych zarzutów w tym zakresie, zawartych w odwołaniu, nie poddał ich jakiejkolwiek merytorycznej ocenie, ograniczając się do powtórzenia okoliczności oczywistych, niekwestionowanych, takich jak celowość modernizacji drogi i jej usytuowania.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że projektu inwestycji i zastosowanych w niej rozwiązań nie konsultowano z właścicielami sąsiednich posesji. Gdyby zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego skonsultowano projekt można by bez wątpienia uniknąć wszystkich problemów. Skarżąca stanowczo podkreśliła, że nie jest przeciwna modernizacji, wręcz uważa ją za słuszną, lecz domaga się swobodnego dostępu do swojej posesji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu i ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że skarga jest zasadna.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem wynikającym z art. 138 par. 3 Kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji /zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95/ /ONSA 1997 Nr 1 poz. 35/.
W orzecznictwie wskazano również, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji /zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87 - GAP 1987 nr 21 str. 40 z komentarzem H. Starczewskiego/.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionując potrzeby dokonania modernizacji drogi podniosła jednak zarzut naruszenia jej interesu przez to, że projektowane rozwiązanie uniemożliwi wjazd i wyjazd z posesji sprzętu o dużych gabarytach, którego używa do prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiącej źródło utrzymania.
Odpowiadając na podniesiony zarzut organ odwoławczy podkreślił zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodność przedstawionej dokumentacji z przepisami rozporządzenia regulującego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie, a następnie ograniczył się do stwierdzenia, że interes skarżącej nie został naruszony, ponieważ zatoka autobusowa i przewidywany dojazd do posesji jest zabezpieczony drogą wspomagającą, stanowiącą łącznik z drogą powiatową. Stanowisko organu odwoławczego nie odnosi się jednak do zarzutu, że projektowana szerokość łącznika uniemożliwi skarżącej dojazd sprzętem o większych gabarytach i dlatego celowe jest zbudowanie dojazdu wprost od drogi publicznej.
Należy podkreślić, że skarżąca sformułowała zarzut opierając się na treści art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 6 stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.
Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich kształtują się różnie, w zależności od przeznaczenia terenu i uwarunkowań lokalnych. Artykuł 5 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy wskazując na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wymienia wśród dóbr podlegających ochronie dostęp do drogi publicznej.
Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Definicji takiej nie zawiera ani art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, ani też art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 71 poz. 836 ze zm./, jak również par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/.
Skoro w przepisach brak stosownej definicji, to pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zdaniem Sądu odnieść do języka potocznego i rozumieć jako możliwość swobodnego wjazdu i wyjazdu z nieruchomości, z budynku lub innego obiektu na drogę publiczną, przy uwzględnieniu konkretnych, miejscowych warunków, przy czym chodzi tu właśnie o "dostęp" co z pewnością obejmuje nie tylko parametry techniczne ale przede wszystkim funkcję dostępu /np. wjazd o szerokości 1 m umożliwi "dostęp" do drogi dla rowerzysty ale nie umożliwi "dostępu" osobie kierującej samochodem/.
Skarżąca wskazała na swoje konkretne potrzeby - wjazd i wyjazd sprzętem o większych gabarytach niż przeciętne. Przy czym nie kwestionowała parametrów drogi publicznej lecz łącznika. Podkreśliła też, że sprzęt z którego korzysta służy prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi podstawę utrzymania. W tej sytuacji ograniczenie /uniemożliwienie/ dostępu do drogi publicznej wkracza w sferę interesu prawnego skarżącej, co najmniej w prawo swobodnej działalności gospodarczej zagwarantowane nie tylko w ustawie o działalności gospodarczej ale również w przepisach konstytucyjnych. Organy obu instancji winny były zatem podniesiony zarzut należycie rozpatrzyć zwłaszcza, że udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej oznacza wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego /zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97 - nie publ./.
Należy podkreślić, że jeżeli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji jest dokonanie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy prawne i społeczne zostały wzięte pod uwagę i dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę /zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12.02.1997 r., III RN 94/96 - OSNAP 1997 nr 19 poz. 366/.
Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 55 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.