Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej "GIF"), po rozpoznaniu zażalenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod firmą PPHU T. [...], ul. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia GIF wskazał art. 115 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 3c i art. 87 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm, zwaną dalej także "PF") oraz art. 79 ust. 2 pkt 5 i art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm. – zwaną dalej "u.o.d.g.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej "k.p.a.").
Stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu, P. K., zwany dalej skarżącym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ew. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu. Zarzucił:
- 1) naruszenie jego interesu prawnego polegającego na tym, że GIF przyjął za własne stanowisko WIF, bez wyjaśnienia podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych, uznając tym samym działania inspektorów farmaceutycznych za legalne,
- 2) naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,
- 3) naruszenie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.o.d.g. poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że w sprawie "istnieje przesłanka bezpośredniości zagrożenia życiem, zdrowia lub środowiska naturalnego".
W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przywołaną argumentację prawną i ustalenia faktyczne.
Pismem procesowym z dnia 4 marca 2013 r. GIF wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że w analogicznych sprawach ze skarg A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1471/11 odrzucił skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 3 ustawy kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.
Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., zaskarżone postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa Prawo farmaceutyczne nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji farmaceutycznej w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy.
Zgodnie z art. 37au. ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, zawartym w rozdziale 2b Przepisy ogólne w sprawie działalności objętych zezwoleniami, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 38, 70, 74 i 99, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że do kontroli działalności gospodarczej w zakresie obrotu detalicznymi produktami leczniczymi w aptekach i punktach aptecznych stosuje się przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. art. 37 au. w zw. z art. 70 PF).
Powyższej zasady nie zmieniają uregulowania szczególne zawarte w ustawie – Prawo farmaceutyczne, wskazujące na specyfikę kontroli w obszarze działalności farmaceutycznej, w tym wymagań dotyczących aptek, hurtowni farmaceutycznych i placówek obrotu pozaaptecznego. Zasady tej nie przekreśla również powołanie wyspecjalizowanej "inspekcji farmaceutycznej" sprawującej m. in. nadzór nad obrotem wyrobami medycznymi – w celu zabezpieczenia interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w hurtowniach farmaceutycznych, aptekach, działach farmacji szpitalnej, punktach aptecznych i placówkach obrotu pozaaptecznego (por. art. 108 PF) oraz szczególnych uprawnień inspektorów farmaceutycznych (por. art. 115 do 123 PF).
Ustawa – Prawo farmaceutyczne doprecyzowuje pojęcie kontroli w rozumieniu tej ustawy, jako czynności podejmowanych przez inspektorów farmaceutycznych w związku ze sprawowanym nadzorem nad jakością produktów leczniczych będących przedmiotem obrotu oraz mających na celu sprawdzenie warunków prowadzenia obrotu produktami leczniczymi (por. art. 2 pkt 7d) PF). Przejawem szczególnych uregulowań w świetle omawianej ustawy jest także to, że organ zezwalający może upoważnić do dokonywania kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, także inny organ administracji wyspecjalizowany w kontroli danego rodzaju działalności, który wówczas ma takie samie uprawnienia, jak inspektorzy organu zezwalającego (por. art. 37 at. ust. 5 PF). Szczególnej regulacji został poddany także sposób dokumentowania przebiegu kontroli (por. art. 122 e PF) oraz wydawania doraźnych zaleceń, uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonej kontroli (por. art. 122 k i 123 PF).
Jak wskazano już wcześniej, przykładowo wymienione odrębności i uregulowania szczególne wynikające z przepisów prawa farmaceutycznego nie zmieniają jednak, w ocenie Sądu, podstawowej zasady wyrażonej w art. 37au PF, a mianowicie że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie obrotu detalicznymi produktami leczniczymi w aptekach i punktach aptecznych stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co w praktyce oznacza, że przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy Prawo farmaceutyczne, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie.
Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanych w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można wyłącznie z przyznania w świetle dyspozycji art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa zażalenia na postanowienie, wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy.
Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów w zakresie obrotu wyrobami medycznymi i produktami leczniczymi w aptekach i punktach pozaaptecznych, nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym postanowienie to nie podlega, w ocenie Sądu, zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Jak już jednak to wykazano wcześniej, zarówno ustawa - Prawo Farmaceutyczne, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Samo, błędne pouczenie o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu prawa tego stronie nie przyznaje.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.