Uzasadnienie
Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor, organ), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Okręgową Izbę Aptekarską w [...] (dalej OIA, Izba), na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie OIA dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i dopuścił Okręgową Izbę Aptekarską w [...] (OIA) do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej przy ul. [...], prowadzonym z wniosku przedsiębiorcy E. Sp. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca Spółka).
Wydając ww. postanowienie z [...] lutego 2020 r. Główny Inspektor działał na podstawie przepisów art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499, dalej p.f.) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
OIA pismem z 5 lipca 2018 r. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej przy ul. [...], prowadzonego z wniosku przedsiębiorcy E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżącej spółki). OIA wskazała, że na dzień złożenia wniosku nie ma jeszcze lokalu, w którym ma być prowadzona apteka; za dopuszczeniem OIA do udziału w postępowaniu przemawia również interes społeczny polegający na ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, będącego zawodem zaufania publicznego, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, możliwości podejmowania przez Izbę działań w celu ochrony praw swoich członków, możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania przepisów art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f.
OIA jest organizacją społeczną, której podstawowym celem i zadaniem jest reprezentowanie zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów zawodu farmaceuty. Niniejsza sprawa związana jest z zakresem statutowym jej działalności, która obejmuje m. in. wydanie opinii w sprawach udzielenia lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni farmaceutycznych, zajmowanie stanowiska w sprawach organizacji ochrony zdrowia i gospodarki produktami leczniczymi, sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów, współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na jakość życia publicznego.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor odmówił OIA dopuszczenia do udziału w postępowaniu wskazując, że przedmiot postępowania bezpośrednio w żaden sposób nie odnosi się do farmaceutów wykonujących swój zawód. Badanie, czy podmiot posiada lokal przydatny do prowadzenia apteki, pozostaje na tym etapie postępowania bez związku z wykonywaniem zawodu farmaceuty. W przypadku, gdy podmiot nie wykaże spełnienia wymagań wynikających z ustawy Prawo farmaceutyczne (p.f.) nie uzyska zezwolenia. OIA jako organizacja społeczna faktycznie występuje w obronie interesów swoich członków, a nie w interesie społecznym, co powoduje, że dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Organ rozstrzygając żądanie Izby zobowiązany był w takim wypadku dać przewagę indywidualnym interesom strony postępowania głównego przed interesem grupy zawodowej reprezentowanym przez OIA. Poza tym OIA nie powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, ponieważ występowałaby wówczas w podwójnej roli, tj. jako organ opiniujący i jako podmiot działający na prawach strony.
Od powyższego postanowienia OIA pismem z 30 sierpnia 2018 r. wniosła zażalenie, domagając się uchylenia postanowienia w całości i dopuszczenia do prowadzonego postępowania, ewentualnie uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła mu w szczególności naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm.) poprzez odmowę dopuszczenia Izby do udziału w przedmiotowym postępowaniu, co uniemożliwia Izbie realizację jednego z ustawowych celów istnienia samorządu aptekarskiego polegającego na współdziałaniu z organami administracji publicznej w przestrzeganiu przepisów dotyczących zakazu koncentracji na rynku aptek, w zakresie prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty oraz wpływu naruszania tych przepisów na ochronę zdrowia publicznego; jak również naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 i 124 k.p.a., poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny w zakresie ustalenia przesłanek dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Uchylając zaskarżonym w tej sprawie do Sądu postanowieniem z [...] lutego 2020 r. ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie OIA dopuszczenia do udziału w postępowaniu i orzekając co do istoty sprawy przez dopuszczenie OIA do udziału w postępowaniu, Główny Inspektor wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty lecz zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia ustawowe wymagania; stwierdzenie przekroczenia limitów koncentracji aptek, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. nie przesądza o jakości świadczonych przez farmaceutów usług w tychże aptekach.
Odnosząc się do analizy przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu organ wskazał, że zadania okręgowych izb aptekarskich, tj. samorządu aptekarskiego, zostały określone w szczególności w ustawie z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496 ze zm., dalej u.i.a) i dotyczą członków tego samorządu, czyli farmaceutów (art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.i.a.).
Stosownie do art. 2a ust. 1 u.i.a wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, do których zalicza się m.in. kierowanie apteką. Ponadto z przepisów prawa farmaceutycznego wynika obowiązek ustanowienia w aptece farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 p.f.), będącej placówką ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 p.f.). Po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej farmaceuta pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki (art. 88 p.f.). Przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 p.f.). Zdaniem organu wymienione przepisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie dotyczy wyłącznie interesu podmiotu ubiegającego się o udzielenie tego uprawnienia.
Z przepisów art. 7 u.i.a. wynika, że w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki organy samorządu aptekarskiego mogą wydawać opinie (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.) i podejmować inne działania, takie jak reprezentowanie zawodu aptekarza i obrony jego interesów (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a.), sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.), troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.), współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a.). OIA, poza powołaniem się na przepisy u.i.a., jako uzasadnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w zakresie celów statutowych Izby, wskazała przepisy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.
W ocenie organu (który podkreślił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ww. przepisy prawa) OIA wykazała cele statutowe, wynikające przede wszystkim z ustawy o izbach aptekarskich (u.i.a.), jako cele statutowe w rozumieniu art. 31 k.p.a. Życie i zdrowie zajmują najważniejsze miejsce wśród dóbr chronionych prawem; w przypadku postępowań o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które to zezwolenie stanowi odstępstwo od podstawowej swobody przedsiębiorczości, należy kierować się obiektywnymi, niedyskryminacyjnymi i znanymi wcześniej kryteriami zapewniającymi jego odpowiedniość (zapewnienie należytego i odpowiedniej jakości zaopatrzenia ludności w lekarstwa). Skoro apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, a usługi farmaceutyczne mają mieć na celu ochronę zdrowia publicznego, to od podmiotu prowadzącego aptekę można wymagać, aby nie był nastawiony wyłącznie na zysk, lecz bilansował elementy ekonomiczne z elementami ochrony zdrowia. Przy nadmiernej koncentracji aptek równowaga między wymienionymi elementami mogłaby zostać zaburzona, gdyż przeważałby element zysku.
Według organu interes społeczny OIA w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wynikał z publicznego charakteru zawodu farmaceuty, ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone ze względu na potencjalne tylko ryzyko naruszenia przez przedsiębiorcę ubiegającego się o wydanie zezwolenia zakazu koncentracji aptek, a w konsekwencji ryzyko naruszenia zasady wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). Ponadto interes publiczny - ochrona zdrowia pacjentów, rozumiana jako zapewnienie pacjentom dostępu do aptek i usług farmaceutycznych, również w ocenie organu przemawia za dopuszczeniem skarżącej Spółki do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.
W dalszej części postanowienia organ ocenił charakter prawny opinii, w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, wydawanej przez samorządy aptekarskie i wyjaśnił, że wydanie takiej opinii jest formą współdziałania organów administracji publicznej polegającego na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu, a opinia ta jest jednym z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i nie jest obligatoryjna; organ izby aptekarskiej może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, co nie uniemożliwia mu występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.
Przed rozpoznaniem ww. zażalenia OIA (pismo z 30 sierpnia 2018 r.) i wydaniem przez Głównego Inspektora ww. postanowienia z [...] lutego 2020 r. dopuszczającego OIA do udziału w postępowaniu, Wojewódzki Inspektor rozpoznał wniosek skarżącej Spółki co do istoty sprawy; mianowicie decyzją/zezwoleniem z [...] września 2018 r. nr [...] udzielił przedsiębiorcy - skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie A. w [...], ul. [...].
W skardze natomiast na ww. postanowienie Głównego Inspektora z [...] lutego 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (obecnie rozpoznawanej), skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie OIA do udziału w postępowaniu na prawach strony, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczenia tej organizacji w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...].
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodu z uchwał [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.
Skarżąca Spółka podzieliła pogląd organu I Instancji (Wojewódzkiego Inspektora), iż nie dostrzega on związku pomiędzy celem statutowym OIA a przedmiotem sprawy, "tj. uznania za dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu z uwagi na ochronę zawodu farmaceuty w kontekście nieposiadania na dzień złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia lokalu dostosowanego na potrzeby prowadzenia apteki, jak również w odniesieniu do zakazu koncentracji na rynku aptek".
Zdaniem skarżącej Spółki nie sposób też uznać uczestnictwo organizacji społecznej za uzasadnione z uwagi na posiadany przez nią interes społeczny, gdyż za jej działaniem przemawia partykularny interes niektórych członków samorządu. OIA nie jest organem, który kieruje się w swoim działaniu kryterium obiektywizmu, wręcz przeciwnie jej działania zmierzają wprost do zwalczenia konkurencji indywidulanych aptekarzy na rynku aptek. W tym zakresie skarżąca Spółka powołała się na ww. uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] podjęte w sprawie wydania opinii w zakresie cofnięcia zezwolenia względem dwóch różnych podmiotów na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Spółka podniosła również, że organ nie wskazał jaki konkretnie interes społeczny miałby uzasadniać udział samorządu aptekarskiego w tym konkretnym postępowaniu.
Natomiast wydanie przez organ w II instancji postanowienia po 1,5 roku prowadzenia przez skarżącą Spółkę apteki, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w oparciu o aktualne zezwolenie, w sposób rażący wpływa na prowadzoną działalność; z uwagi na przewlekłość w prowadzeniu postępowania oraz uchybienia skarżąca utraciła zaufanie do organów Inspekcji Farmaceutycznej. Skarżąca uważa też, że funkcję wypełniania przez Okręgową Izbę Aptekarską (OIA) działań statutowych wyczerpuje w zupełności współpraca z organami administracji publicznej, zgodnie z art. 106 k.p.a., przejawiająca się w wyrażeniu opinii aprobującej lub negującej udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wymaga odnotowania fakt rozpoznania przez organ zażalenia z 30 sierpnia 2018 r. na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] sierpnia 2018 r., odmawiające skarżącej Spółce dopuszczenia do udziału w postępowaniu, postanowieniem z [...] lutego 2020r., a więc po ok. 1,5 roku od wniesienia zażalenia, dodatkowo w sytuacji, gdy Wojewódzki Inspektor - nie czekając na uprawomocnienie się tej odmowy - załatwił sprawę merytorycznie co do istoty, wydając w międzyczasie - [...] września 2018 r. - decyzję o udzieleniu skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie ww. spornej apteki ogólnodostępnej (którą to aptekę skarżąca - jak wynika ze skargi – od 1,5 roku prowadzi). Wskazany sposób działania organów w sprawie dowodzi niesprawności procedowania i nie może być akceptowany.
Z drugiej strony wszystko to razem pozostaje jednak bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonego postanowienia organu z [...] lutego 2020r., które Sąd kontroluje obecnie wyłącznie pod kątem zgodności z mającymi zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisami prawa (a nie celowości czy słuszności; nadto sprawność działania organu mogła być przez stronę kwestionowana w drodze skargi na bezczynność/przewlekłość). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do wniosku, że nie narusza ono prawa, pozostaje z nim w zgodzie. W obszernym uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił przesłanki i prawną postawę swojego działania. Przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i przekonująca, tak że nie ma potrzeby jej powtarzania. Jedynie celem podkreślenia, mając na uwadze zarzuty i uzasadnienie skargi, wskazać należy, że w myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1) wszczęcia postępowania,
- 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie oraz interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie tych przesłanek podlega ocenie organu administracji; jednak tylko w sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z nich organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.
Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym uczestniczy w nim na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.), przy czym udział ten nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.
Dopuszczając zaskarżonym postanowieniem OIA do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej Główny Inspektor wykazał podstawę umocowania OIA do tego udziału zarówno w płaszczyźnie celów statutowych tej organizacji, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego, w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 k.p.a.
Zadania samorządu aptekarskiego uregulowane są przede wszystkim w ww. ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (u.i.a.) i dotyczą jego członków, czyli farmaceutów (art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.i.a.). W aptece musi być jednak ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 p.f.), który musi zostać wskazany już we wniosku o udzielenie zezwolenia (art. 100 ust. 2 pkt 5 p.f.), a po uzyskaniu zezwolenia pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki (art. 88 p.f.); przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 p.f.).
Nadto apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (art. 86 ust. 1 p.f.). Udzielanie usług farmaceutycznych traktowane jest przez ustawodawcę jako wykonywanie zawodu farmaceuty i ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 u.i.a.). Do usług tych zalicza się także kierowanie apteką (art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 16 kwietnia 2019 r. II GSK 573/17 "już choćby powyższe przepisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy, a więc nie musi wyłączać możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w tymże postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.", przy czym kompetencje nadzorcze organów inspekcji farmaceutycznej, jak i podstawy działania organów samorządu aptekarskiego stanowiące wykonanie zadań publicznych, zostały uregulowane w aktach równorzędnych – ustawie Prawo farmaceutyczne (p.f.) oraz ustawie o izbach aptekarskich (u.i.a.).
Zatem samorząd aptekarski (tu OIA) może podejmować działania w sprawach należących do wyłącznej właściwości inspektora farmaceutycznego, jeżeli jednocześnie przepisy nadają temu samorządowi uprawnienia (obowiązki) w tym zakresie. Generalnie na samorząd aptekarski nałożono konieczność zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r. II GSK 93/14 cytowany w ww. wyroku NSA z 16 kwietnia 2019 r.).
W świetle przepisów art. 7 ust.1 i 2 u.i.a. (wymienienie zadań samorządu aptekarskiego i form ich realizacji), w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki organy samorządu aptekarskiego mogą wydawać nie tylko opinie (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.), ale i podejmować inne działania – w ramach reprezentowania zawodu aptekarza i obrony jego interesów (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a.), sprawowanej pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.), troski o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.), jak i współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a.).
Jednocześnie na organ nadzoru farmaceutycznego nałożono także zadanie współpracy z samorządem aptekarskim i innymi samorządami (art. 109 pkt 9 p.f.). Wszystko to razem oznacza upoważnienie samorządu aptekarskiego do podejmowania działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. (występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich). Występowanie to może przybierać różne formy - od podejmowania uchwał udzielających poparcia bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, który może być nakierowany na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi - w obronie interesu ogólnego członków izby (por. ww. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. i cytowany tam wyrok Sądu Najwyższego z 12 lutego 2014 r. III ZS 14/13).
W świetle powyższego OIA wykazała w sprawie cele statutowe, określone przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich (u.i.a.), będące jej celami w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 k.p.a. M.in. przy sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.) organy samorządu aptekarskiego muszą kierować się wytyczną, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 u.i.a.), a kierowanie apteką jest jedną z form wykonywania tego zawodu (art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a.). Z kolei problem przekroczenia przez przedsiębiorcę niedozwolonego przepisami progu koncentracji aptek wiąże się z niebezpieczeństwem zamknięcia aptek przedsiębiorców nie wytrzymujących konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek, wbrew zakazom z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., i konsekwencjami takiego stanu rzeczy w postaci utrudnionego dostępu do leków oraz złamania reguły wolnej konkurencji.
Skoro według art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, gdzie osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, które mają taką ochronę na celu, to usługi te muszą być dostępne na poziomie spełniającym wymogi (konstytucyjny i ustawowy) ochrony zdrowia publicznego. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ma więc istotny wpływ na pozycję farmaceutów i pacjentów, wiążąc się z dostępnością do aptek.
Kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty wynika z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., a jej przejawem jest m.in. możliwość udziału organu samorządowego/organizacji społecznej w postępowaniu zezwoleniowym. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem tego postępowania postrzega się jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania dochodzonego/nowego zezwolenia nie zostaną naruszone mające zastosowanie/właściwe w tej kwestii przepisy i zasady udzielania zezwoleń wynikające z ustawy Prawo farmaceutyczne (p.f.). Dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym.
Skarżąca Spółka nie podważyła obszernej argumentacji organu, na rzecz dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki, objętej zaskarżonym postanowieniem. W tym nie wykazała - w stanie faktycznym tej sprawy - na czym miałby polegać wyłącznie partykularny interes OIA w sprawie, który by zaprzeczał interesowi społecznemu. Poza tym nawet przyjęcie, że OIA kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który może wyrażać się w niedopuszczaniu nowych podmiotów do prowadzenia aptek na określonym terenie, nie wyklucza, że OIA zadziała w sprawie w ostatecznym rachunku w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia spornego zezwolenia nowemu podmiotowi. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustaleniu, czy w wyniku wydania dochodzonego/nowego zezwolenia nie zostanie naruszony zakaz przekroczenia przez przedsiębiorcę niedozwolonego przepisami progu koncentracji aptek na terenie województwa (por. w tym względzie przepisy art.99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f.).
Naruszenie tego zakazu może tworzyć niebezpieczeństwo ograniczania działalności/zamknięcia aptek przez innych przedsiębiorców/aptekarzy, nie wytrzymujących konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek wbrew zakazom z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Interes społeczny uzasadnia zatem pełne wyjaśnienie w sprawie okoliczności wyczerpujących dyspozycję tych przepisów, także z udziałem organu samorządowego, którego specjalistyczną wiedzę, w tym znajomość rynku farmaceutycznego, organ wydający decyzję/zezwolenie może (z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego zezwolenia) wykorzystać w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw zgodnego z przepisami i należytego załatwienia sprawy, które obowiązany jest mieć na uwadze i należycie rozważyć w aspekcie wzmiankowanej koncentracji, jak również poszanowania praw konsumenta i jakości świadczonych usług/poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich. Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii interesu społecznego, który organ podejmując rozstrzygnięcie o zezwoleniu musi brać pod uwagę.
Nie bez znaczenia dla wyżej przedstawionego stanowiska na rzecz dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji na rzecz stwierdzenia braku podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia, pozostają także poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski - Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak - Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).
Reasumując, w ww. uwarunkowaniach faktycznych i prawnych tej sprawy organ prawidło przyjął istnienie po stronie OIA interesu społecznego w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu o wydanie na rzecz skarżącej Spółki zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jako że interes ten wynika z publicznego charakteru zawodu farmaceuty oraz ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone wydaniem zezwolenia w sytuacji zaakceptowania przez organ naruszenia zezwoleniem zakazu koncentracji aptek, skutkującego nie tylko naruszenie przepisów ustawy, ale też łamanie reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), co wpływałoby także na indywidualne interesy farmaceutów, skoro w każdej aptece musi być zatrudniony co najmniej jeden farmaceuta – kierownik apteki; nadto – jak zasadnie wywiódł organ - interes publiczny – ochrona zdrowia pacjentów, rozumiana jako zapewnienie pacjentom dostępu do aptek i usług farmaceutycznych, uzasadnia dopuszczenie skarżącej Spółki do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.
Organ izby aptekarskiej z mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie; nie uniemożliwia to jednak temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie przepisów art. 31 § 1 k.p.a. Uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać z tego uprawnienia przez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź z inicjatywy organu prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a., art. 100 i art. 103 p.f.) nie obligują jednak wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim.
Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. (por. ww. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. i przywołane w nim liczne inne wyroki tego Sądu dotyczące analogicznej problematyki jak w tej sprawie). W szczególności według art. 99 ust. 2 p.f. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania w tym zakresie opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów art. 7 ust. 2 i art. 29 u.i.a. W art. 7 ust. 2 u.i.a. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w ust. 1 tego artykułu, natomiast w art. 29 u.i.a uregulowano kompetencje okręgowej rady aptekarskiej, obejmujące m.in. wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek (pkt 5 tego artykułu).
W tej sytuacji omawiana opinia, którą organ samorządu aptekarskiego może wydać na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. może być w sprawie traktowana wyłącznie jako jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., który podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej udzielania lub cofania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 p.f. nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego (tu OIA) w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że możliwość wydawania przez organ samorządu opinii w postępowaniu o udzielanie lub cofanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykazanie przesłanek dopuszczenia uzasadnia uwzględnienie wniosku.
Przedmiotem procedowania Sądu jest indywidualna sprawa załatwiona przez organ zaskarżonym aktem administracyjnym (tu ww. postanowieniem z [...] lutego 2020 r.). Sąd dokonuje oceny zaskarżonego postanowienia w świetle stanu faktycznego tej konkretnej sprawy administracyjnej i mających w tym stanie zastosowanie przepisów prawa. W tej ocenie nie bierze pod uwagę/porównawczo materiałów ze sprawą tą bezpośrednio niezwiązanych; zatem wskazane w skardze w charakterze dowodów ww. uchwały [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, jako pozostające bez związku z niniejszą sprawą, nie mogły zostać uwzględnione w procesie kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd. Jak zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę uchwały te nie pozostają w jakimkolwiek związku z przedmiotem niniejszego postępowania.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.