Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. k. z siedzibą w [...], od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z usługą na parterze - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 26 lutego 2019 r. [...] sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwulokalowego z usługą na parterze na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] m. [...]. Po jego przeanalizowaniu organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia istniejących nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie dotyczących niezgodności z planem miejscowym. Następnie, na wniosek inwestora, postanowieniem z [...] maja 2019 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie. Z kolei w dniu 16 grudnia 2019 r. inwestor wniósł o podjęcie postępowania i przedłożył uzupełnioną dokumentację.
Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę wskazując, że jest on niezgodny z § 9 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru 0-51 i X-71 zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł inwestor, zarzucając organowi brak wyjaśnienia podstawy prawnej kwestionowanej decyzji, brak należytej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, brak dążenia organu do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, a także błędne zastosowanie szeregu przepisów prawa materialnego.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 tej ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
7. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości oraz określając termin ich usunięcia.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent [...] dokonując analizy przedłożonego projektu budowlanego stwierdził w nim nieprawidłowości i nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z innymi aktami. Termin na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. został zachowany, jednakże inwestor nie uzupełnił wszystkich kwestii nałożonych tym postanowieniem. Organ I instancji ustalił bowiem, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla fragmentów obszarów 0-51 i X-71 w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001r., poz. [...]). Wyjaśnił, że inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu, na którym jest realizowana.
Teren objęty inwestycją oznaczony symbolem "MN" (§ 9 planu miejscowego) przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną o zróżnicowanej intensywności. Jako przeznaczenie dopuszczalne (§ 8 ust. 3 planu) ustalono zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji, obiektów o charakterze pensjonatowym i wprowadzenie usług nieuciążliwych w parterach budynków, usługi publiczne i komercyjne oraz usługi publiczne i komercyjne oraz usługi nieuciążliwe, urządzenia infrastruktury technicznej (np. stacje trafo) oraz komunikacyjne (np. parkingi i garaże). W tym miejscu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
W ocenie Wojewody [...] planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z usługą w parterze nie jest zgodna z definicją opisaną w Prawie budowlanym. Okoliczność, że lokal usługowy nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku nie oznacza, że inwestor zwolniony jest ze spełnienia drugiego warunku. W sytuacji bowiem wydzielenia jednego lokalu użytkowego w budynku może znajdować się jedynie jeden lokal mieszkalny. Tymczasem na rzucie pięter dołączonych do przedmiotowego projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano trzy lokale w tym 1 usługowy oraz 2 mieszkaniowe. Stąd też, zdaniem organu II instancji, nie można zakwalifikować budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego, a projekt nie odzwierciedla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.
Ponadto Wojewoda [...] uznał, że zachodzi nieprawidłowość projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii zaspokojenia potrzeb parkingowych. W § 25 pkt 1 i 4 miejscowego planu ustala się minimalny wskaźnik miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - na terenie działek własnych według wskaźnika 2-3 miejsca postojowo-garażowe na działkę oraz dla obiektów usługowych na terenie lokalizacji własnej lub na parkingach publicznych według wskaźnika minimum 15 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej.
Z kolei w projekcie budowlanym inwestor ustalił liczbę miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji na trzy miejsca postojowe, w tym jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowane miejsca postojowe zostały przeznaczone zostały dla lokali mieszkalnych, a tym samym inwestor nie uwzględnił w projekcie budowlanym miejsc postojowych dla usług. Dodatkowo nie wskazał na rysunku projektu zagospodarowania działki wymaganych odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi określony w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odnosząc się do kwestii niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym w strefie bezpieczeństwa od linii gazociągu wysokiego napięcia ø500 obowiązuje zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu, a także nakaz zachowania bezpiecznych odległości od gazociągu - 35 dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, organu II instancji wyjaśnił, że projektowana inwestycja nie została dostosowana do wymienionych zakazów i nakazów w zakresie obowiązujących odległości od gazociągu. Na projekcie zagospodarowania terenu, inwestor przedstawił projektowaną budowę oddaloną o 17,5 m, natomiast § 9 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu dotyczy zakazu lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 25 m od gazociągu i zachowania wskazanych odległości dla określonych typów zabudowy.
Jednocześnie odnosząc się do uzgodnienia przez inwestora przedmiotowej inwestycji z [...] S.A. Oddział w [...], Wojewoda [...] wyjaśnił, że ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają zaś znaczenie pierwszorzędne i powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też brak jest podstaw wskazujących, że treść uzgodnienia może zmienić zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na załączony do projektu rysunek zatytułowany "objaśnienia", z którego wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę nie pokrywa się z obszarem realizacji zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, dla całego zamierzenia budowlanego.
Z kolei w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno-budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, powinna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno-budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. k. z siedzibą w [...], domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu i ograniczenie się jedynie do powtórzenia stanowiska reprezentowanego przez organ I instancji,
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak należytej oceny zebranego materiału dowodowego - dokumentacji projektowej, dokumentu w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pism z dnia 27 lutego 2018 r. i 3 stycznia 2020 r. (nadawca: Gaz system), w których to pismach [...] S.A. Oddział w [...], dokonał uzgodnienia lokalizacji budynku mieszkalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...], skutkujące błędnym stwierdzeniem, że zgłoszony przez skarżącą do zatwierdzenia projekt jest niezgody z obowiązującym planem zagospodarowania i jako taki generujący negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności, podczas gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki konieczne do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę,
- - art. 7 kpa w zw. z art. 9 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez brak wszechstronnej oceny złożonego materiału - planu projektowego oraz pisma z dnia 12 września 2019 r. i w efekcie błędne przyjęcie, że planowana inwestycja składa się z 3 lokali, a tym samym konieczne jest zaplanowanie 3 miejsc parkingowych, podczas gdy, jak wynika z treści projektu budowlanego i wyjaśnień inwestora jest to budynek 2-lokalowy i projekt ten również w zakresie zaprojektowanych miejsc parkingowych pozostaje zgodny z planem zagospodarowania terenu,
- - art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak dążenia organu do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie którego organ wydal skarżoną decyzję, pomimo stwierdzenia jakby skarżąca nie uzupełniła całościowo wyjaśnień, po tymi jak skarżąca zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem nałożonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. uzupełniła dokumentację projektową i usunęła braki wymienione we wskazanym postanowieniu, przy jednoczesnym zaniechaniu przez organ jakichkolwiek działań - w szczególności brak poinformowania strony, wskazujących na dalszą niewystarczalność złożonej dokumentacji,
- - art. 35 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z innymi aktami, w sytuacji gdy organ stwierdził, że projekt przedstawiony do zatwierdzenia posiada braki, które mogą być uzupełnione przez inwestora,
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zatwierdzenia planu inwestycji i wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, że przedłożony do zatwierdzenia projekt jest projektem budynku jednorodzinnego z usługą w parterze,
- - § 2 ust 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.poz.640) poprzez jego pominięcie, a w efekcie błędne przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z § 9 ust 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakby inwestycja została zaplanowana w strefie bezpieczeństwa, podczas gdy przy ocenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania odległość strefy kontrolowanej w granicach, której nie może znajdować się zabudowa jedno i wielorodzinna należy liczyć od osi gazociągu - zgodnie z definicją zawartą w tym rozporządzeniu, a nie od jego promienia i w efekcie błędne przyjęcie, że projekt nie został dostosowany do ograniczeń wynikających z przebiegającego przez nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia,
- - § 9 ust 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie, z pominięciem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, które jest aktem nadrzędnym w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 20 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestor nie uzgodnił warunków inwestycji, podczas gdy, zgodnie z pismem z [...] przedłożonym do akt sprawy, uzgodnione zostały warunku inwestycji, a uzgodnienie to nastąpiło w oparciu o obowiązujący akt wykonawczy jakim jest rozporządzenie, o nadrzędnym charakterze do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z § 25 uchwały z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] dla fragmentów obszarów 0-51 IX-71 w gminie [...] poprzez błędne ustalenie, że liczba miejsc parkingowych koniecznych dla projektowanej inwestycji nie została zachowana, podczas gdy zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymagane jest min. 2 miejsca postojowo-garażowe na działkę i 1 miejsce dla lokalu użytkowego, co zostało zobrazowane na rysunku projektu (s. 61),
- - 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020r., odmawiającą [...] sp. k. z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwulokalowego z usługą na parterze na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] m. [...].
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo.
Należy zauważyć, iż jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie, nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02).
Poszanowanie to oznacza, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że dla nieruchomości objętych inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla fragmentów obszarów 0-51 i X-71 w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001r., poz. [...]).
Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 11prawa miejscowego, w strefie bezpieczeństwa od linii gazociągu wysokiego napięcia ø 500 obowiązuje zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu, a także nakaz zachowania bezpiecznych odległości od gazociągu - 35 dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej.
Przedłożony do akceptacji projekt zagospodarowania działek inwestycyjnych zakłada sytuowanie budynku w odległości 17,5 m od gazociągu wysokiego napięcia ø 500. Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U z 2013r., poz. 640), stanowi w § 10 ust 6 pkt 3 c), że strefa kontrolowana powinna dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP), powyżej DN 300 do DN 500 włącznie, wynosić 8,0 m. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 30 rozp., przez "strefę kontrolowana" należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osia gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Zgodnie z § 10 ust 6 przywołanego aktu, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepisy miejscowego planu stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i ich interpretacja nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10). W rozpoznawanej sprawie wykładania przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu winna zatem być dokonana z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, ustanawiających znacznie węższą strefę kontrolowaną dla linii gazociągu wysokiego napięcia ø 500, niż czyni to w oderwaniu od obowiązujących przepisów, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność zaprojektowanej inwestycji z przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia potwierdza także [...] S.A Oddział w [...] w piśmie z dnia 5 grudnia 2019r. uzgadniającym bez uwag projekt zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.
Powyższe stanowisko Sądu, odmienne od tego zaprezentowanego przez organy obu instancji, nie wpływa jednak na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z akt postępowania, teren objęty inwestycją oznaczony został w miejscowym planie symbolem "MN" (§ 9 planu miejscowego) i przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną o zróżnicowanej intensywności. Jako przeznaczenie dopuszczalne (§ 8 ust. 3 planu) ustalono zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji, obiektów o charakterze pensjonatowym i wprowadzenie usług nieuciążliwych w parterach budynków, usługi publiczne i komercyjne oraz usługi publiczne i komercyjne oraz usługi nieuciążliwe, urządzenia infrastruktury technicznej (np. stacje trafo) oraz komunikacyjne (np. parkingi i garaże).
Pomimo, że projekt w części opisowej wskazuje, iż jego przedmiotem jest budynek jednorodzinny dwulokalowy z usługą w parterze, Sąd podziela ocenę projektu dokonaną przez organy, że w rzeczywistości zaprojektowano dwa lokale mieszkalne i lokal usługowy, a więc projekt nie odzwierciedla faktycznego zamierzenia budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z projektu, na każdej kondygnacji zaprojektowano odrębne, samodzielne i niezależne- posiadające odrębne wejścia lokale. Przy czym na I piętrze oraz na poddaszu lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, na parterze lokal usługowy. Zaprojektowano także wyodrębnioną klatkę schodową (część wspólna) dla części dwóch lokali mieszkalnych. Tak wydzielone lokale posiadają niezbędne funkcje do wykazania ich samodzielności bez konieczności ingerencji w strukturę budynku.
Sąd podziela również stanowisko organów co do tego, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ winien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej.
Skład orzekający akceptuje w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., II OSK 2840/13, z którego wynika, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić.
W tej sytuacji za uprawnione należy uznać stanowisko Wojewody, że nie wykazano na projekcie bilansu miejsc parkingowych dla rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego tj. 2 lokali mieszkalnych i 1 lokalu usługowego.
Należy także podkreślić, że § 25 pkt 1 i 4 miejscowego planu ustala minimalny wskaźnik miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - na terenie działek własnych według wskaźnika 2-3 miejsca postojowo-garażowe na działkę oraz dla obiektów usługowych na terenie lokalizacji własnej lub na parkingach publicznych według wskaźnika minimum 15 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej. Tymczasem w projekcie budowlanym inwestor ustalił liczbę miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji na 3 miejsca postojowe, w tym jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych.
Tym samym inwestor nie uwzględnił w projekcie budowlanym miejsc postojowych dla usług, a więc nie spełnił wymogu zapewnienia miejsc postojowych nawet dla zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowo nie wskazał na rysunku projektu zagospodarowania działki wymaganych odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi określony w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Pomimo wezwania inwestora do usuniecie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r., inwestor nie dostosował go do wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wyżej wskazanym, co skutkować musiało odmową udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.