Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, 2, 3, 4, art. 37, art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 1980 r. Nr 9 poz. 26 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. – S. i J. S. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budynek usługowo – mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...]w obr. [...].
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), przeniósł udzielone decyzją z dnia [...] marca 2000 r. pozwolenie na budowę na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...].
W dniu 23 grudnia 2003 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji organu architektoniczno - budowlanego I instancji z dnia [...] marca 2000 r., poprzez zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz.1071) zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2000 r. i zatwierdził "Aneks do projektu budowlanego budynku usługowo – mieszkalnego przy ul. [...] w [...]" na działce nr [...] obr. [...].
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. złożyła M. W. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.
Odwołanie od w/w decyzji złożyła M. W. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., a w szczególności brak jest przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z analizy treści aneksu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2000 r. wynika, iż zawarte w aneksie postanowienia nie powodują w ocenie organu zmiany zagospodarowania terenu, a w związku z tym nie jest wymagane ponowne ustalenie w drodze decyzji nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej aneksem. Zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. aneks do projektu budowlanego, nie przewiduje zmiany gabarytów ani konstrukcji przedmiotowego budynku, a jedynie zmianę funkcji tegoż obiektu. W ocenie organu w takiej sytuacji nie ma potrzeby badania zgodności planowanych zmian z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku wymagań warunkujących wydanie pozwolenia na budowę, właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w dniu [...] marca 2000 r., aneks do projektu został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a inwestor przedłożył wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie można wysnuć jednoznacznego wniosku, iż miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. złożyła M. W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.
We wniesionej skardze skarżąca stwierdziła, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął zupełnie pod uwagę zarzutów przedstawionych przez nią w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącej zmiana funkcji obiektu powoduje, że sporna inwestycja nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 1998 r.
Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwalonym Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia 23 czerwca 1992 r.) objęta planowaną inwestycją działka leży na terenie oznaczonym na planie symbolem 28MN w obszarze C1, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności z usługami. Tymczasem inwestycja przedstawiona w zatwierdzonym badaną decyzją aneksie nie spełnia ani warunków zawartych w powyższym planie zagospodarowania przestrzennego, ani też nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].
04. 1998 r. Brak nowej decyzji obejmującej inwestycję określoną w aneksie, jak i treść planu zagospodarowania przestrzennego powoduje w ocenie skarżącej, że decyzja zatwierdzająca aneks do projektu budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto skarżąca podniosła, iż nie zapewniono w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2004 r., zarówno jej jak i innym stronom postępowania, czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.
Wprawdzie chybiony jest zarzut strony skarżącej dotyczący braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów przedstawionych we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu, ale za trafny uznać trzeba zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta zatwierdzonym aneksem nie stanowiła zmiany zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji przewidzianej w projekcie pierwotnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...].
- 03. 2000 r.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zmieniającej decyzję własną z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budynek usługowo – mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w [...], przy ul. [...] i zatwierdzającej aneks do projektu budowlanego.
Stwierdzić trzeba, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji zasadnie wskazały, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonana decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. –kontrolowaną w trybie nadzoru – nastąpiła na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zasadnie także organy wskazały, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku spełnienia wymagań określonych przepisami art. 32 – art. 35 ustawy Prawo budowlane, które warunkują wydanie pozwolenia na budowę i które to przepisy stosuje się także do postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane), właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę.
Jednakże nie można zgodzić się ze stanowiskiem zarówno organu I, jak i II instancji orzekających w trybie nadzoru, iż wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wydanego decyzją z dnia [...] marca 2000 r. oraz sporządzenie aneksu do projektu zatwierdzonego tą decyzją przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz przedłożenie wymaganych prawem opinii i uzgodnień przez inwestora, było warunkiem wystarczającym do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i obligowało organ architektoniczno – budowlany I instancji do zatwierdzenia projektu zamiennego.
Biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie można się także zgodzić z twierdzeniem organów obu instancji, że projektowane zmiany budynku usługowo - mieszkalnego nie spowodowały zmiany zagospodarowania terenu spornej inwestycji i w związku z tym nie było wymagane ponowne ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. aneks do projektu budowlanego nie przewiduje zmiany ani gabarytów, ani konstrukcji przedmiotowego budynku, a jedynie zmianę funkcji tego budynku.
Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, projekt budowlany (w tym zamienny projekt budowlany) powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 35 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Wskazać należy, iż zarówno stosownie do przepisu art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydawania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., dla realizacji inwestycji zmieniającej sposób zagospodarowania terenu wymagane było poprzedzenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, decyzją o warunkach zabudowy.
Podkreślenia wymaga, iż decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (art. 36 a ustawy Prawo budowlane), wymagała sprawdzenia przed jej wydaniem zgodności zagospodarowania nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a w przypadku planowanej rozbudowy, czyli powiększenia kubatury obiektu, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę musiałaby być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem taka przebudowa związana jest ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu.
W niniejszej sprawie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budynek usługowo – mieszkalny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...]w obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W decyzji tej wskazano, iż "wymaga się lokalizacji niedużego budynku o wysokości do dwóch kondygnacji, z użytkowym poddaszem wg wyznaczonych linii zabudowy". Nadto stwierdzono w tejże decyzji, że "pierwszoplanową funkcję (...) terenu stanowią usługi natomiast drugoplanową zabudowa mieszkaniowa". Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budynek usługowo – mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...]w obr. [...].
Stwierdzić trzeba, iż zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].
01. 2004 r. aneks do projektu architektoniczno – budowlanego przewidywał realizację budynku o znacznie większej powierzchni zarówno usługowej, jak i mieszkalnej aniżeli projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2000 r. i obiekt określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1998 r.
Zestawienie powierzchni użytkowej pomieszczeń przeznaczonych pod usługi oraz powierzchni użytkowej mieszkań przewidzianej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2000 r. (odpowiednio 261,90 m² i 198,09 m²) oraz w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. (odpowiednio 613,43 m² i 431,55 m²) daje w ocenie Sądu wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zmiany zawarte w aneksie obejmują inwestycję o znacznie większych rozmiarach, jak i o zmienionej konstrukcji względem obiektu objętego pierwotnym projektem.
Zauważyć trzeba, iż fakt tak znacznej zmiany został potwierdzony też przez pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", który na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 lipca 2005 r. oświadczył, iż "zwiększenie powierzchni mieszkalnej i użytkowej nastąpiło poprzez budowę dodatkowej kondygnacji, obecnie są trzy kondygnacje" i zabudowę wcześniej istniejących tarasów.
Przedstawione wyżej uwagi winny mieć na względzie organy administracji dokonując oceny decyzji z dnia [...] 01. 2004 r. w aspekcie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. odnosząc stan prawny i faktyczny do stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej, a w szczególności do art. 36 a w zw. z art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w nawiązaniu do treści przepisów obowiązującej od dnia 11.
- 07. 2003 r. ustawy z dnia 27.
- 03. 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717).
Ujawnione naruszenie przepisów prawa tj. art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 a ustawy Prawo budowlane wyżej wymienionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).
Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. u Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).