Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., znak; [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę I etapu zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] złożonego z segmentów nr [...] i nr [...] wraz z parkingiem podziemnym wykonaniem instalacji wewnętrznych: wodnokanalizacyjnej, c.o., wentylacji mechanicznej i elektrycznej, drogami wewnętrznymi dojściami ukształtowaniem teren oraz dojazdem poprzez drogę wewnętrzną od ul. [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] na rzecz D. sp. z o.o. i umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...], następnie przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak:[...] na rzecz D. sp.z o.o. wydano pozwolenie na budowę inwestycji wyżej opisanej.
Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2008r., znak: [...] na wniosek P. Sp. z o. o. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją pozwolenia na budowę. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., uchylił ww. decyzje pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w sprawie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wznowiono postępowanie na podstawie wniosku złożonego w terminie (wnioskodawca złożył wniosek 10 października 2008r., wnioskodawca dowiedział się o decyzji pozwolenia na budowę w dniu 15 września 2008r.). Organ wskazał, że podjecie wiadomości o inwestycji nie oznacza wiedzy o decyzji. Podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania umorzenia postępowania w sprawie, w okolicznościach wadliwego projektu budowlanego i jednocześnie zaawansowania robót w 70%.
Po rozpoznaniu wniosku D. sp.z o.o. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. i decyzji prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] października 2008r., zapadły decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2009r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ podtrzymał wywody przedstawione w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. Stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., zapadły z rażącym naruszeniem prawa.
I tak, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do rażącego naruszenie prawa:
- - art. 148 § 1 i 2 k.p.a. ponieważ nie wyjaśniono dochowania przez wnioskującego o wznowienie postępowania terminu przewidzianego do złożenia wniosku;
- - art. 151§1 pkt 2 k.p.a. ponieważ ustalenie, że strona nie brała udziału w postępowaniu powinien skutkować wydanie nowej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź odmowy jej uchylenia w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i nie jest tak, że realizacja 70% inwestycji uniemożliwia wydanie decyzji pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania;
- - art. 146 § 2 k.p.a. organy nie uzasadniły dlaczego do pozostałej części decyzji pozwolenia na budowę nie zastosowały tego przepisu skoro kwestionowana była tylko część projektu budowlanego;
- - art. 105 k.p.a. w zw. z art. 37 ust.2 ustawy Prawo budowlane w związku z umorzeniem postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ocenę stopnia naruszenia ww. przepisów prawa wywiódł ze skutków społeczno gospodarczych wywołanych kontrolowanymi rozstrzygnięciami.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła P. sp. z o.o. Dochodząc uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie: art. 148 § 1 i 2 k.p.a, art. 127 § 3 k.p.a., art, 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 k.p.a, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. art. 33, art. 34, art. 32, art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazała, że P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła podanie o wznowienie postępowania w terminie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ swobodnie ocenia dowody i może uznać jako wystarczający dowód nawet oświadczenie strony. P. sp.z o.o. nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy stąd podstawa do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..
Skarżąca Spółka podniosła, że w orzeczeniu w trybie przepisu art. 151§1 pkt 2 k.p.a. należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzje a następnie załatwić sprawę merytorycznie, przy czym rozstrzygniecie istoty sprawy obejmuje także umorzenie postępowania. Nie było podstaw do orzekania w części zatwierdzonego decyzji pozwolenia na budowę projektu, który stanowił całość architektoniczną. Umorzenie postępowania było uzasadnione dyspozycją przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane i stanem zaawansowania budowy.
Wreszcie zdaniem skarżącej Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do kontrolowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2009r., decyzja organu I instancji powinna być skontrolowana w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Wskazać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zapadły w trybie postępowania nieważnościowego, w którym przedmiotem kontroli były decyzje wydane w trybie postępowania wznowieniowego.
Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym jego celem jest ocena kontrolowanej decyzji pod względem wad, które określa enumeratywnie przepis art. 156 k.p.a. i których stwierdzenie prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.
Wśród przesłanek nieważnościowych wskazane jest rażące, a więc kwalifikowane naruszenie prawa.
Stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 Lex Nr 165717).
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma racji zarzucając kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji rażące naruszenie prawa – art. 148 §1 i 2 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem kwestii dochowania terminu do wznowienia postępowania.
Bezspornie wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy dochodzi do wznowienia postępowania z naruszeniem ww. terminu. Tymczasem w niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że wszczęto postępowanie wznowieniowe na podstawie wniosku złożonego z uchybieniem terminu. Zarzucił tylko brak wyjaśnienia kwestii dochowania terminu dla wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w decyzjach kontrolowanych.
Wskazać należy, że choć w postanowieniu o wznowieniu postępowania (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie objął go kontrolą mimo wniosku o stwierdzenie jego nieważności) organ nie wskazał oceny dochowania przez wnioskodawcę ww. terminu, to organ II instancji w decyzji omówił skąd wywodzi dochowanie terminu do wznowienia postępowania.
Nie ma racji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że rażącym naruszeniem prawa – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w okolicznościach, kiedy zaawansowanie budowy sięgało 70%.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego i komentatorów, w sprawie wznowienia postępowania może zapaść decyzja o umorzeniu postępowania- np. kiedy po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego w wyniku, którego wyłączone jest wydanie decyzji.
Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W świetle przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę, może być wydane przed rozpoczęciem robót budowlanych, zatem po ich rozpoczęciu sprawa o pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowa i jej umorzenie jest ustawowym nakazem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999r., w sprawie o sygn. akt V SA 1311/96 LEX nr 47790).
Dodatkowo wskazać należy, że decyzji pozwolenia na budowę zatwierdza projekt budowlany i nie jest możliwe, co do zasady, dokonanie oceny tej decyzji w zakresie częściowym np. co do niezgodnego z przepisami usytuowania jednego z budynków objętego tym projektem, projekt bowiem stanowi integralną całość.
Rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte na przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane są bezprzedmiotowe w okoliczności niniejszej sprawy.
Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie właściwości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organ pierwszej instancji stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej jest właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 1997r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA 1520/95.).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).