Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - zwanej dalej ustawa Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.) nakazał J. J. rozbiórkę samowolnej dobudowy garażu do budynku mieszkalnego wykonanej z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], w miejscowości L. [...] gm. P. będącej własnością inwestora – J. J. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2010 r., w związku z wnioskiem D. T. C. z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczącym prawidłowości zabudowy działki nr ewid. [...], zlokalizowanej w miejscowości L. gm.
P., będącej własnością J. J., dokonano kontroli na przedmiotowej nieruchomości. W jej wyniku stwierdzono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny, przekazany do użytkowania w 2002 roku. Po 2002 roku inwestor samowolnie dobudował do obiektu mieszkalnego garaż o wymiarach ok. 10,25 m x 3,50 m w odległości ok. 0,85 m od granicy z działką nr ewid.[...] będącej współwłasnością D. T. i J. P. C.. Dobudowany garaż posiada konstrukcję murowaną z połówek gazobetonowych bloczków; jest parterowy z dachem jednospadowym krytym blachodachówką, skierowanym w kierunku granicy działki. Od strony granicy działki wykonano trzy otwory okienne o wymiarach 1,40 m x 1,1 Om.
Ponadto, przy ww. budynku mieszkalnym wykonano zadaszony taras o wymiarach ok. 11,20 m x 2,70 m a w środkowej części wykonano obudowę schodów na piętro (na długości ok. 4 m) z pustaka gazobetonowego. Pokrycie eternitem falistym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] nakazał J. J. rozbiórkę samowolnej dobudowy garażu do budynku mieszkalnego, która wykonana została z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Od ww. decyzji J. J. złożyła odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że prowadzone przez organ pierwszej instancji
- - 1 - postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa materialnego. Skarżąca w odwołaniu nie zgadzała się z ze stwierdzeniem, ze dobudowany garaż znajduje się o odległości 0, 85 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Zauważyła, że ogrodzenie od którego była mierzona odległość nie jest faktyczną granicą działek i częściowo wkracza na jej działkę. W opinii J. J. odległość ta wynosi ok. 1,50 m.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem znak PINB. [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zwrócił się z prośbą do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. o udzielenie informacji czy było wszczęte postępowanie w sprawie przebiegu granic między działkami nr ewid. [...] i [...] miejscowości L. gm. P. [...].
Starostwo Powiatowe w P. pismem z dnia 29 listopada 2010 r., znak GGN.0718-59/2010 poinformowało, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia[...] czerwca 2010 r. znak [...] orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w Lipnikach Starych oznaczonej nr [...] z nieruchomościami przyległymi, w tym z działką nr [...]. Ponadto, J. J. dostarczyła ww. decyzję Burmistrza Miasta P. wraz ze szkicem granicznym, w której widnieje zapis "granica pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] we wsi L., gmina P., a nieruchomościami przyległymi oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (...) we wsi L., gmina P., przebiega zgodnie z protokółem granicznym z dnia 19.09.2009r. i szkicem granicznym, załączonymi do operatu rozgraniczeniowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 18.03.2010r.".
Na załączonym szkicu granicznym można zauważyć, że granica nieruchomości [...] przy dobudowanym garażu pokrywa się z linią ogrodzenia. Ponadto na ww. szkicu widnieją podpisy właścicieli nieruchomości, m. in. J. J..
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. budowa przedmiotowego garażu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami, bowiem stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane - roboty budowlane można rozpocząć -o ile przepisy nie stanowią inaczej - jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku. Ponadto, jednoznacznie stwierdzono, iż dobudowany garaż wykonany został z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności art. 5 ustawy Prawo budowlane, który
- - 2- stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając między innymi spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wykonana dobudowa garażu rażąco również narusza ustawowe zasady, w tym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 z późn. zm.) co powoduje, że niemożliwe jest przywrócenie samowolnej dobudowy do norm techniczno-użytkowych określonych w przepisach.
W tym stanie rzeczy, organ nadzoru budowlanego uznał, iż należało w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie dobudowanego garażu.
Po rozpoznaniu odwołania J. J. od wymienionej decyzji organu
I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Ponadto stwierdził, iż jego zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podjął właściwą decyzję stosując w niniejszej sprawie regulacje z art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i nakazując J. J. rozbiórkę dobudowy garażu do budynku mieszkalnego, gdyż dobudowa ta wykonana został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że w ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno -budowlanych.
Organ II instancji zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym garaż jest obiektem służącym z zasady do przechowywania pojazdów, które nie zostały wymienione w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiującym pojęcie budynku gospodarczego. W związku z powyższym nie można go zakwalifikować do budynków
- - 3- gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji czego na wybudowanie garażu było wymagane prawem pozwolenie na budowę.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie kwestią sporną była odległość w jakiej usytuowany został sporny garaż od granicy z działką sąsiednią. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2010 r. organ powiatowy ustalił, że garaż znajduje się w odległości 85 cm od granicy działki sąsiedniej. Jednakże skarżąca nie zgadzała się z powyższym stwierdzeniem podając, że w jej opinii odległość garażu od granicy z działką sąsiednią wynosi co najmniej 1,5 m. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji załączył decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r., w której znajduje się stwierdzenie, iż granice pomiędzy działkami nr ew. [....] a działką nr ew. [...] położonych w miejscowości L., gm. P. są zgodne z protokołem granicznym z dnia [...] września 2009 r. oraz szkicem granicznym. Z dokumentów tych wynika, że granica działki nr ew. [...] przy dobudowanym garażu pokrywa się z linią ogrodzenia.
Ponadto na ww. szkicu widnieją podpisy storn, w tym J. J.. W związku z powyższym należało uznać zarzuty skarżącej dotyczące usytuowania przedmiotowego garażu w odległości 1,5 m od granicy działki za bezpodstawne.
Organ podkreślił, iż nadrzędną kwestią w niniejszej sprawie jest fakt naruszenia przepisów technicznych poprzez dobudowanie przedmiotowego garażu do budynku mieszkalnego w odległości 0,85 m granicy z działką sąsiednią, co uniemożliwia jego zalegalizowanie w świetle ustawy Prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła J. J. W skardze podniosła, że nie zgadza się z decyzjami organu I i II instancji. Dobudowany garaż do budynku mieszkalnego służy wyłącznie do przechowywania jej samochodu i jest w zasadzie budynkiem gospodarczym. Skarżąca zaś jest inwalidką mieszkającą na wsi i "samochód stanowi jej kontakt ze światem", a garaż umożliwia przechowywanie pojazdu.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a także prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48-51 ustawy.
Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie, z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki w obecnym stanie prawnym jest zatem orzekany w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę i nie ma możliwości jego legalizacji.
Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest fakt dobudowania po 2002 roku do budynku mieszkalnego garażu o wymiarach 10,25 m x 3,50 m na działce nr ewid.[...] w miejscowości L. [..] gm. [...],
Na wykonanie takiego budynku niezbędne jest zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie posiadał i wykonał roboty budowlane samodzielnie stąd zastosowanie art. 48 ust 1 nakazującego rozbiórkę jest prawidłowe.
Wskazać należy, iż artykuł 48 ustawy Prawo budowlane po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw dopuszcza legalizację obiektu wniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki
- - 5- budowlanej. Oznacza to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że nie jest możliwa legalizacja budynku zrealizowanego przez skarżącą, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a mianowicie budowa narusza przepisy techniczno- budowlane.
Przedmiotowy budynek nie jest zgodny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym: "1. Jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
- 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
- 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:
- 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust.1 pkt. 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,
- 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną,
- - 6- jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,
- 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,
- 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.
Organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż sporny garaż usytuowany został w odległości 0,85m od granicy sąsiedniej i w ścianie od granicy posiada trzy otwory okienne Jak wynika z powołanego powyżej przepisu nie przewiduje on możliwości posadowienia budynku w takiej odległości od granicy działki sąsiedniej. W tym stanie sprawy jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Celem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. Organy nadzoru budowlanego nie biorą natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej; jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej.
Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a zatem żadne inne czynniki nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów
- - 7- materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych faktów, postępowanie toczące się przed organem I i II instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).