Uzasadnienie
W dniu 30 listopada 2021 r. Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 poz. 1057 ze zm., dalej: u.d.p.p.w.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2022 (dalej: uchwała, Program).
Pismem z 21 grudnia 2021 r. Koło Gospodyń Wiejskich w [...] (dalej: KGW, skarżący, strona) wniosło skargę na ww. uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 5a u.s.g. poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy, pomimo iż w zaskarżonej uchwale wskazano na przeprowadzenie takich konsultacji;
- 2) art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy;
- 3) art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. poprzez niezawarcie w rocznym planie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy wysokości środków planowanych na realizację Programu oraz informacji o sposobie tworzenia Programu i o przebiegu konsultacji.
Wskazując na powyższe KGW wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że w ramach konsultacji przewidzianych w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Wójt Gminy w [...] w dniu 27 października 2021 r. wydał zarządzenie nr 61/2021 w sprawie ogłoszenia o przeprowadzeniu konsultacji projektu Programu, w którym określono: termin rozpoczęcia konsultacji na dzień 27 października 2021 r. oraz termin ich zakończenia na 12 listopada 2021 r. (§ 2 zarządzenia), formę przeprowadzenia konsultacji (§ 3 ust. 1 zarządzenia), tj.:
- a) opublikowanie Programu na stronie internetowej www.ciepielow.pl oraz w Biuletynie Informacji Publicznej bip.ciepielow.pl, b) bezpośrednie spotkania z organizacjami pozarządowymi. Wskazano również, że konsultacje społeczne zostaną przeprowadzone w formie imiennego wyrażenia opinii (§ 3 ust. 2 zarządzenia). Poza tym informacja w sprawie przeprowadzenia konsultacji wraz z projektem aktu prawnego podlegającego konsultacji została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej bip.ciepielow.pl, na stronie internetowej gminy www.ciepielow.pl oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie (§ 6 zarządzenia). W dniu 15 listopada 2021 r. spisano protokół na okoliczność przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zaskarżonego Programu. W zakreślonym terminie nie wpłynęły żadne opinie na temat przedmiotu projektu uchwały, w tym również od skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5a u.s.g. organ wskazał, że przepis ten nie był podstawą prawną zaskarżonej uchwały. Poza tym żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.
Skarżący niezasadnie również zarzuca organowi naruszenie art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w., ponieważ wysokość środków na realizację Programu została określona w § 8 Załącznika do uchwały przez odwołanie się do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a ustawa nie przewiduje obowiązku kwotowego określenia tych środków. Z kolei § 10 Załącznika do uchwały zawiera informacje o sposobie tworzenia Programu oraz przebiegu konsultacji.
W piśmie z procesowym z 1 kwietnia 2022 r. nazwanym "uzupełnienie skargi" KGW dodatkowo zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w brzmieniu obowiązującym od 9 listopada 2015 r., gdzie szczegółowy sposób konsultowania z organizacjami pozarządowymi powinien być określony w drodze uchwały, natomiast organ powołał się na zarządzenie nr 61/2021 r. wydane na podstawie uchwały Rady Gminy z 2011 r., która straciła swoją aktualność w 2015 r. Konsultacje nie mogą mieć charakteru opiniodawczego, jak to wskazuje § 4 zarządzenia nr 61/2021.
Jednocześnie skarżący podniósł, że wbrew art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nigdy nie przedkładał do 31 maja każdego roku organowi stanowiącemu, ani nie publikował w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) sprawozdania z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi za poprzedni rok. KGW zauważyło, że mają jeszcze z lat poprzednich wnioski o realizację zadania publicznego kierowane na podstawie art. 12 ust. 1 ww. ustawy, które pozostają bez odpowiedzi, mimo zakreślonego ustawowego terminu 1 miesiąca. Wynika z tego, że brak jest współpracy Gminy z KGW, które jest organizacją aktywną, a spotyka się z szykanami i utrudnieniami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.
Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).
Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod kątem jej legalności, w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że uchwała podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.
Dotyczy zatem praw i obowiązków nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych, a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 78/18; z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 207/21; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 591/20; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 393/20, wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2021 r,, sygn. akt II SA/Sz 841/21, wszystkie publ. cbosa).
Analiza przedmiotowej uchwały z 30 listopada 2021 r. daje podstawy do stwierdzenia, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem jest ona skierowana do bliżej nieokreślonych organizacji i podmiotów, przewiduje m.in. możliwość przyznania tym podmiotom uprawnień.
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie ja wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.). Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Natomiast uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. m.in. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, oba publ. cbosa).
Z treści § 3 kontrolowanej przez Sąd uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Na rozprawie 21 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu wprost oświadczyła, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zatem niewykonanie obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała nie uzyskuje mocy obowiązującej, a tym samym jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 271/20, wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 841/21, wszystkie publ. cbosa).
Pomijając już fakt, że przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie mogła wejść w życie z dniem podjęcia z uwagi na konieczność jej publikacji, to treść jej § 3 jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" (...) "z mocą obowiązującą od" (...) są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19, oba publ. cbosa).
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i ust. 4 u.d.p.p.w., z których wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Program ten jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1).
Z treści art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. wynika, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Powołany przepis zawiera więc upoważnienie ustawowe do uregulowania wymienionych w nim spraw w uchwale w sprawie programów współpracy. Organ stanowiący gminy jest zatem obowiązany do zawarcia w uchwalanym programie postanowień odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 208/14, publ. cbosa).
Jak wynika z treści uchwały Rada Gminy nie wskazała jako podstawy prawnej ww. przepisu, ograniczając się do powołania art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy dotyczącego sposobu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi.
Zawarte w art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. punkty od 1 do 11 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres programu, pomimo że ten katalog jest otwarty, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Zdaniem Sądu pominięcie w programie współpracy jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.
Odnosząc się do zarzutów skargi, to rację ma skarżący, że § 8 Załącznika do uchwały istotnie narusza art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w., ponieważ wskazano w nim, że wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań publicznych określa uchwała budżetowa Rady Gminy na 2022 r. Tymczasem ww. przepis ustawy wyraźnie stanowi o wymogu określenia środków "planowanych" na realizację programu, nie zaś "przeznaczonych". Pojęcia te nie są tożsame, bowiem środki określone w uchwale budżetowej są środkami zagwarantowanymi, a środki określone w programie są prognozowanymi, stąd też kwoty te mogą się różnić.
Ponadto z art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. wynika jednoznacznie obowiązek skonkretyzowania wysokości środków planowanych na realizację programu, co oznacza podanie określonej kwoty pieniężnej, już choćby z tego powodu, by podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego wiedziały, w jakich granicach finansowych współpraca w ramach programu będzie się odbywać i czy warto o te środki występować w konkursie ofert. Z uchwały budżetowej taka kwota w sposób jasny i czytelny zaś nie wynika. Stwierdzić zatem należy, że zawarte w programie odesłanie do uchwały budżetowej nie wypełnia, wynikającego z art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w., obowiązku określenia w takim programie wysokości środków na jego realizację (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 208/14, wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 642/21, oba publ. cbosa). Analogiczny pogląd przedstawił NSA w wyroku z 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2658/14, podkreślając odrębny charakter uchwały budżetowej, dotyczącej zasadniczo odmiennych zagadnień, podejmowanej w innym trybie i innej procedurze, z pominięciem wymogów wprowadzonych przez ustawodawcę dla uchwalenia programu współpracy, w tym zwłaszcza z pominięciem przewidzianych w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. wymogu konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 oraz z naruszeniem terminu, o którym mowa w 5a ust. 1.
Brak wskazania przez Radę Gminy wysokości środków zaplanowanych na realizację programu nie stanowi prawidłowego wykonania przepisów art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. Stwierdzone uchybienie w zaskarżonej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, oddziaływujących na cały akt.
Sąd stwierdza również brak realizacji przez organ przepisu art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w zakresie uchwalenia trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W § 11 Załącznika do uchwały organ wskazał w tym zakresie, że Wójt Gminy powołuje komisję konkursową w celu oceny ofert (ust. 2), a komisja konkursowa ocenia i opiniuje nadesłane oferty (ust. 3 zdanie 1). Zdaniem Sądu w tym zapisie organ jedynie powtórzył i zmodyfikował przepis art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w., z którego wynika, że organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.
Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy.
W dalszej części § 11 Załącznika do uchwały (ust. 3 zdanie 2, 3 i 4 oraz ust.
4) brakuje ustalenia trybu powoływania komisji konkursowych, przez co należy rozumieć wskazanie sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 208/14, publ. cbosa). Cytowana ustawa określa w art. 15 ust. 2b-2f kto może wchodzić w skład komisji konkursowych, natomiast w drodze uchwały Rada Gminy powinna określić tryb powoływania tych komisji, czego zabrakło w kontrolowanej uchwale. Brak ten stanowi o istotnym naruszeniu przepisu art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w.
Zasadniczym zarzutem skargi wobec Programu było nieprzeprowadzenie przez organ konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. W tym zakresie należy stwierdzić, że ten zarzut jest jedynie częściowo zasadny. Należy zgodzić się z organem, że zarządzenie Wójta Gminy w [...] z dnia 27 października 2021 r. nr 61/2021 w sprawie ogłoszenia o przeprowadzeniu konsultacji projektu Programu było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w terminie 27 października - 15 listopada 2021 r., zgodnie z § 2 tego zarządzenia (k. 8 akt administracyjnych). Z konsultacji został sporządzony protokół z 15 listopada 2021 r., z którego wynika, że w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne opinie na temat projektu Programu (k. 7 akt administracyjnych).
Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. w zaskarżonej uchwale Rada Gminy powinna zawrzeć informację o przebiegu konsultacji. W tym zakresie w § 10 ust. 2 Załącznika do uchwały wskazano na przebieg konsultacji w postaci: umieszczenia ogłoszenia o konsultacji wraz z formularzem i projektem uchwały na stronie BIP Urzędu Gminy oraz tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, wskazania, że konsultacje przeprowadzono w dniach od 27 października 2021 r. do 12 listopada 2021 r. oraz że Program skierowano pod obrady Rady Gminy po uwzględnieniu opinii i uwag.
Zdaniem Sądu jeśli były jakieś uwagi i opinie do projektu przedmiotowej uchwały, to brak jest wskazania, które podmioty uczestniczyły w konsultacjach i w jaki sposób te konsultacje wpłynęły na treść Programu. Natomiast jeśli do projektu uchwały nie wpłynęły żadne opinie, jak to wskazano w protokole z 15 listopada 2021 r., to § 10 ust. 2 Załącznika do uchwały nie oddaje rzeczywistego przebiegu wymaganych konsultacji, przez co regulacja przepisu art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. jest niepełna, a tym samym istotnie narusza prawo. W kontrolowanym Programie w ramach określenia przebiegu konsultacji organ powinien więc zamieścić dokładny opis czasu, w jakim konsultacje zostały przeprowadzone, które podmioty w nich uczestniczyły, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie ewentualnych uwag, czy i jakie uwagi zgłoszono oraz w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 505/21, publ. cbosa).
Zauważyć również należy, że w § 3 i § 4 Załącznika do uchwały organ użył słowa "w szczególności", nadając tym zapisom charakter katalogu otwartego, natomiast takie elementy jak: zakres przedmiotowy czy też priorytetowe zadania publiczne, konieczne do uregulowania w Programie na podstawie art. 5a ust. 4 pkt 3 i pkt 5 u.d.p.p.w., muszą być określone w Programie w sposób wyczerpujący. Dodatkowo w § 3 Załącznika do uchwały nieprawidłowy jest zapis "szereg zadań publicznych", jeśli Program powinien zawrzeć "priorytetowe zadania publiczne".
Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia w zakresie braku wskazania w zaskarżonej uchwale informacji o sposobie tworzenia programu, o czym mowa w art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w., ponieważ taka regulacja zawarta jest w § 10 ust. 1 Programu.
Kontrolowany Program dotyczy współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., z którymi wymagane są konsultacje, zgodnie z art. 5a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 5 tej ustawy. Stąd niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 5a u.s.g. dotyczący przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy. Należy zgodzić się z organem, że przepis art. 5a u.s.g. nie był podstawą prawną uchwalenia przedmiotowej uchwały. Natomiast zarzuty zawarte w piśmie strony zatytułowanym "uzupełnienie skargi" nie mają znaczenia dla sprawy, bowiem Sąd kontroluje jedynie zaskarżoną uchwałę, a nie uchwałę Rady Gminy z 25 lutego 2011 r., na podstawie której Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie nr 61/2021. Tak samo nie jest przedmiotem kontroli Sądu brak znajomości przez stronę sprawozdań z realizacji programu współpracy za rok poprzedni, o którym mowa w art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.