Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1014/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 943/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G., J. G. i M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Ł. z [...] stycznia 2011 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz: J. G., J. G. i M. G. odszkodowania za przejęcie - z mocy prawa - na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie L., w obrębie [...] J., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha, w kwotach po [...] zł, dla każdej z w/w osób oraz umarzającej postępowanie - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz P. SA Oddział w T., decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody Ł. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego jej rozpatrzenia.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynikało, że opisane na wstępie nieruchomości, stanowiły współwłasność: J. G., J. G. oraz M. G. i zostały objęte decyzją Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] r., zmienioną częściowo decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] lipca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. – granica powiatu R. (od km [...] do km [...]), z wyłączeniem odcinka W. – T. (od km [...] do km [...]).

W następstwie powyższych decyzji lokalizacyjnych, nieruchomości nimi objęte, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działki nr [...] i [..]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna.

Z tego tytułu zatem, aktualną stała się kwestia ustalenia odszkodowania, należnego dotychczasowym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości.

Rzeczą bezsporną w sprawie było, iż działka nr [...] została zabudowana budynkiem stacji paliw z zadaszeniem stanowiska dystrybutorów, dystrybutorami, czterema zbiornikami paliw i dwoma zbiornikami na gaz. Na gruncie znajdowały się ponadto drogi i place o utwardzonej powierzchni, zjazd z drogi krajowej nr [...] i [...] i wyjazdy na drogę powiatową oraz obiekty towarzyszące stacji, a także nasadzenia roślinne. Działka nr [...] stanowiła natomiast teren niezabudowany, będący fragmentem łąki.

Ustalając - w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. - odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli opisanych na wstępie działek, w łącznej kwocie [...] zł. (tj. po [...] zł. dla każdego współwłaściciela),Wojewoda Ł. oparł się na operacie szacunkowym z dnia [...] października 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego – W. P., który wyceny zabudowanej działki nr [...] dokonał w podejściu dochodowym, posługując się metodą zysków i techniką kapitalizacji prostej dochodu netto, natomiast wyceniając działkę nr [...] – stosował podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł J. G., żądając jej zmiany - w części dotyczącej ustalonego odszkodowania za działkę nr [...] poprzez doliczenie do ustalonej wartości nieruchomości 23% podatku VAT, zastrzegając sobie możliwość cofnięcia odwołania.

Pismem z [...] marca 2011 r. J. G. cofnął powyższe odwołanie i wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego.

Minister Infrastruktury rozpoznał jednak, w trybie instancji odwoławczej, sprawę i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Ł. z [...] stycznia 2011 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach swego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że cofnięcie odwołania w niniejszej sprawie nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja, od której je wniesiono, naruszała prawo i interes społeczny, co - w świetle art. 137 k.p.a. - stanowiło podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku strony, w którym cofnęła odwołanie i skutkowało koniecznością merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Niezgodności z prawem decyzji Wojewody, organ odwoławczy upatrywał w naruszeniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej: "u.g.n." i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109), do którego to naruszenia doszło na skutek oparcia decyzji Wojewody na operacie szacunkowym, który został błędnie sporządzony (ustalał wartość działki nr [...] w podejściu dochodowym, a nie - jak wymagał tego § 36 w/w rozporządzenia - podejściu porównawczym).

Jak wyjaśnił organ centralny, w zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu, wycena w/w działki dokonana została przy założeniu, że jej wartość będzie zależna od stałego, uzyskiwanego z niej dochodu oraz współczynników kapitalizacji, uzależnionego od ogólnego poziomu rentowności na rynku inwestycyjnym z uwzględnieniem elementu ryzyka inwestycyjnego. Taki sposób szacowania wywłaszczonych - w trybie specustawy - nieruchomości był zaś nieprawidłowy.

Minister podkreślił w tym miejscu, że obowiązujące przepisy, dotyczące ustalania odszkodowań za dokonane wywłaszczenie, a zwłaszcza przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., nakazują przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi stosować podejście porównawcze, które z kolei, zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n., jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podejść do wyceny nieruchomości. Co więcej, przepisy te przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania, z tytułu wywłaszczenia, odpowiadającego wartości wyłącznie odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie bowiem wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość, rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalania odszkodowania za przedsiębiorstwo - rozumiane jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z likwidacją przedsiębiorstwa. Odszkodowanie bowiem ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie skarżący wskutek jej utraty. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym, ewentualna szkoda, związana z przeznaczeniem przedmiotowego gruntu pod inwestycję drogową, nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zachodziła konieczność sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. a skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania, to należało stronie zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (art. 15 k.p.a.).

Na wyżej przedstawioną decyzję J. G., J. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Infrastruktury naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 137 k.p.a. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 specustawy drogowej w zw. z ar. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) a także art. 134 ust. 1-3, art. 135 ust. 1-4, art. 151, art. 152, art. 153 i art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący powoływali się m. in. na materiały szkoleniowe dla rzeczoznawców majątkowych oraz twierdzili, że zarzuty wobec operatu, na którym oparto decyzję Wojewody, wywiedzione z przepisu § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, nie znajdowały podstaw, gdyż przepisy specustawy drogowej zawierają - w tym zakresie - uregulowania szczególne. Ustalenie odszkodowania winno zatem - zdaniem skarżących - nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem art. 18 specustawy drogowej. Nadto, w analizie odszkodowania organ nie powinien, jak akcentowali skarżący, zapominać o art. 21 ust.2 Konstytucji, stanowiącym o słusznym odszkodowaniu, o zasadzie proporcjonalności z art. 31 Konstytucji i art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiących o ochronie własności.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 137 k.p.a. stwierdzając, że warunkiem skuteczności cofnięcia odwołania jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: dokonanie takiej czynności przez stronę wnoszącą odwołanie, cofnięcie odwołania przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, zgodność z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej lub nienaruszanie przez to rozstrzygnięcie interesu społecznego. Niespełnienie zaś, choćby jednej z w/w przesłanek, uniemożliwia uwzględnienie wniosku, co prowadzić musi do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Dla oceny skuteczności cofnięcia odwołania nie ma przy tym znaczenia, czy taką możliwość strona sobie zastrzegła w chwili wnoszenia odwołania. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują bowiem możliwości warunkowego wnoszenia środków odwoławczych.

Odnosząc zatem powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że poddane kontroli przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięcie Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r. i w jej następstwie uchylenie tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, było prawidłowe, gdyż decyzja Wojewody Ł. naruszała prawo oraz interes społeczny. Ustalone w niej bowiem odszkodowanie oparte zostało na istotnie wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym.

Cytując treść przepisów art. 134 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 159 u.g.n., § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., Sąd zauważył, że znajdują one zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, w trybie specustawy drogowej, na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Przepis zaś art. 18 ust. 1 specustawy przewiduje, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl natomiast ust. 1b art. 18 powołanej ustawy, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f (kwot tzw. bonusu za dobrowolne wydanie nieruchomości) i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do pojęcia "stan nieruchomości", do którego nawiązuje art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, Sąd Wojewódzki stwierdził, że to przede wszystkim stan prawny, stan faktyczny nieruchomości oraz jej otoczenia (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Ponadto, Sąd podkreślił, iż z treści przywołanych wyżej przepisów wynika, że ustalane odszkodowanie za wywłaszczenie, dokonane pod inwestycje drogowe, odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego. Nie odnosi się natomiast do utraconych, w następstwie wywłaszczenia, spodziewanych korzyści, jakie dotychczasowy sposób wykorzystywania nieruchomości mógłby przynieść ich właścicielowi, gdyby do wywłaszczenia nie doszło. Odszkodowanie to ma bowiem stanowić ekwiwalent odjętego prawa, co oznacza, że nie ma podstaw by przy jego ustalaniu uwzględniać spodziewane zyski, jakie może przynieść prowadzona na takiej nieruchomości działalność gospodarcza.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe potwierdza także treść art. 128 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Proces zaś odtwarzania wartości utraconego prawa musi być – jak wywodził Sąd - skorelowany zarówno z przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też przepisami omawianego rozporządzenia Rady Ministrów.

To zaś wyklucza stosowanie, do wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, podejścia dochodowego, a więc takiego, w którym wartość rynkowa nieruchomości (obejmująca łącznie wartość gruntu i jego części składowych), nie odpowiada wartości utraconych praw rzeczowych, ale cenie, którą potencjalny nabywca mógłby za nią zapłacić, kierując się przewidywanym dochodem, jaki z nieruchomości (i prowadzonego na niej przedsiębiorstwa) można by uzyskać, przy założeniu kontynuacji jej dotychczasowego sposobu wykorzystywania (por. art. 153 ust. 2 u.g.n.).

W związku z powyższym, że tak sporządzona wycena, w odniesieniu do działki nr [...], stanowiła podstawę ustalonego przez Wojewodę Ł. odszkodowania, to – wg Sądu - decyzja ta, jako ustalająca odszkodowanie w oparciu o wadliwie przeprowadzony dowód, naruszała prawo tj. art. 128 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 i 1 b specustawy drogowej. Skoro zaś wypłata ustalonego w tym rozstrzygnięciu odszkodowania, wiązała się z wydatkowaniem środków publicznych, to pozostawienie w obrocie wadliwego prawnie rozstrzygnięcia (a taki byłby skutek uwzględnienia cofnięcia odwołania), naruszałoby także interes społeczny, który przejawia się w dbałości i ostrożności organów władzy publicznej przy wydatkowaniu tych środków, tak by nie dochodziło do ich marnotrawienia (art. 137 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki uznał, że zarzuty zawarte w skardze, należało uznać za całkowicie chybione.

Odnosząc się zaś ponadto do argumentacji zawartej w skardze, nawiązującej do treści materiałów szkoleniowych dla rzeczoznawców majątkowych, Sąd zauważył, że jedynie dyspozycja normy prawnej, zawartej w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, określa miarodajne dla procesu wyceny daty (odnoszące się do stanu nieruchomości oraz jej wartości), jakie należy mieć na względzie w czasie dokonywania szacowania, a nie sposoby, metody czy techniki tej wyceny, które w sposób szczegółowy reguluje wspomniane rozporządzenie. Poza tym, materiały szkoleniowe rzeczoznawców i wyrażone w nich opinie, nie miały znaczenia, z punktu widzenia oceny legalności procesu stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Nie były one bowiem aktami normatywnymi, a wyrażone w nich opinie, stanowiły wyłącznie poglądy formułujących je autorów.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. G., J. G. i M. G. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez uchylenie się od rozpoznania sprawy w jej granicach, a w szczególności uchylenia się od sądowej oceny, że zaskarżona skargą decyzja organu II instancji objęta postępowaniem przed Sądem Wojewódzkim w zakresie podstawy wydania naruszała przepisy procesowe art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w wyniku jej wydania przez organ drugiej instancji w sytuacji skutecznego cofnięcia odwołania i art. 137 k.p.a. w sytuacji gdy brak było podstaw do stosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu l-szej instancji ani nie naruszała prawa ani interesu społecznego, a przyjęta przez organ II Instancji podstawa prawna nie miała w sprawie zastosowania, a w konsekwencji WSA w oparciu o przepisy postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. winien rozstrzygnąć sprawę w jej granicach i w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. decyzję uchylić lub w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić jej nieważność;
2. prawa materialnego w wyniku błędnego uchylenia się od zastosowania przepisów właściwych, a w to miejsce zaakceptowania w wyroku jako prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, niemającego w przedmiotowej sprawie zastosowania. Naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie rozstrzygania sprawy w jej granicach:

-) art. 551 k.c. w drodze uchylenia się od ustalenia, ze przedmiotem wywłaszczenia jest przedsiębiorstwo, funkcjonujące i przynoszące dochód, a nie część składowa nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. a w konsekwencji pominięcia, że wycena przedsiębiorstwa obejmuje wszystkie elementy zawarte w art. 551 k.c., a nie jedynie te opisane w pkt 2 tej normy, która to wykładnia prawa dokonana przez sąd prowadziła do zaakceptowania stanowiska organu wyprowadzonego z nieprawidłowego i nieadekwatnego do wartości przedsiębiorstwa sposobu ustalenia odszkodowania,

-) art. 12 ust. 4, 4 a i 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz.721 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz.958) w wyniku przyjęcia wadliwej podstawy prawnej ustalania odszkodowania;

-) art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1 -3, art. 135 ust. 1 - 4, art. 150, art. 151, art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w wyniku uznania za dopuszczalne zakwestionowanie prawidłowej wyceny, a w konsekwencji dokonania wykładni prawa z naruszeniem zasadniczych reguł interpretacyjnych dotyczących zasady, iż akt późniejszy deroguje akt wcześniejszy, akt wyższego rzędu deroguje akt niższego rzędu, a nadto, akt szczególny deroguje akt ogólny co prowadziło do uchylenia się od zastosowania ustawy w miejsce rozporządzenia, oraz reguł konstytucyjnych wynikających z:

• art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowiący o słusznym odszkodowaniu, które to pojęcie w wykładni norm ustawowych nie może prowadzić do utożsamiania słusznego odszkodowania z odszkodowaniem nieadekwatnym do rzeczywistej wartości przedmiotu wywłaszczenia,
• zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 Konstytucji, która także przeciwstawia się dokonywania opisanej powyżej wykładni;
• art. 2 Konstytucji stanowiącym o ochronie praw słusznie nabytych, a w tym wypadku niewątpliwie słusznie nabytych praw do przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P stanowiącym o ochronie prawa własności, co prowadziło do skutku, w ramach którego Konstytucja, zarówno w jej brzmieniu merytorycznym jak i aktu określającego system prawny, który z istoty ustrojowej ma być z nią zgodny, ergo co najmniej wykładany zgodnie z jej sensem i brzmieniem nie ma zastosowania w praktyce stosowania prawa przez sąd. Wprawdzie ocena czy akty niższego rzędu, są z Konstytucja zgodne, należy do kognicji Trybunału Konstytucyjnego, ale nie może uchodzić uwagi sądu fakt, że wykładania norm prawnych w aspekcie reguł: Konstytucyjnych, mieści się w kognicji sądów, a dokonywanie ich wykładni sprzecznie z ta regułą zasadniczą prowadzi do wadliwego stosowania prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W myśl natomiast art. 18 ust. 1 o szczególnych zasadach (...) wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, to przesłanka ustawowa – stan nieruchomości – winna być rozumiana jako odnosząca się do stanu rzeczywistego na nieruchomości. Tymczasem Sąd Wojewódzki, choć ustalił, że na działce nr [...] istniała stacja paliw, to jednak uchylił się od wyprowadzenia z tego ustalenia jakichkolwiek ustaleń prawnych. Prawidłowa konstatacja prowadzi zaś do ustalenia, że przedmiotem wywłaszczenia była czynna stacja paliw jako przedsiębiorstwo - w rozumieniu art. 551 k.c. - funkcjonujące i przynoszące dochody.

Autor skargi kasacyjnej podkreślał też, iż - w aspekcie stanu rzeczywistego na nieruchomości nie sposób było odnieść zapisów art. 18 specustawy, przy uwzględnieniu przedmiotu wyceny, dla określenia wartości, tylko do normy art. 551 pkt 2. k.c. i do tego w oparciu o reguły § 36 ust. 1 i 4 cytowanego wyżej rozporządzenia.

W konsekwencji, zdaniem skarżących – Sąd oparł swoje orzeczenie na wykładni prawa, dokonanej z naruszeniem zasadniczych reguł interpretacyjnych dotyczących zasady, iż akt późniejszy deroguje akt wcześniejszy, akt wyższego rzędu deroguje akt niższego rzędu, a nadto, akt szczególny deroguje akt ogólny oraz reguł konstytucyjnych, wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (słuszne odszkodowanie), art. 31 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) oraz art. 2 Konstytucji RP (ochrona praw słusznie nabytych, to jest w tym przypadku słusznie nabytych praw do przedsiębiorstwa - w rozumieniu art. 551 k.c. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P., stanowiącym o ochronie prawa własności).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżących – miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się pierwszej kolejności do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, że w tej podstawie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd Wojewódzki od rozpoznania sprawy w jej granicach, co – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegało w szczególności na uchyleniu się przez Sąd od oceny, że zaskarżona skargą decyzja, w zakresie podstawy jej wydania, naruszała art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Została bowiem wydana przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy doszło do skutecznego cofnięcia przez stronę odwołania a decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała prawa, zatem brak było podstaw do stosowania, w analizowanym przypadku, art. 137 k.p.a. W związku z tym, w ocenie skarżących, Sąd Wojewódzki winien rozpatrywanym przypadku wydać wyrok na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. a nie oddalać skargę.

Z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można się jednak zgodzić. W myśl tegoż przepisu, sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten należy zatem rozumieć jako uprawnienie a zarazem obowiązek sądu wojewódzkiego do rozpoznania sprawy w sposób wszechstronny a nie, jedynie ograniczony do zarzutów, zawartych w skardze wniesionej do tego sądu. W świetle w/w przepisu, sąd nie ma też uprawnień do kontrolowania działalności administracji publicznej, która nie jest objęta daną skargą.

W rozpatrywanej sprawie skarga, wniesiona do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) Ministra Infrastruktury, uchylającej w całości decyzję Wojewody Ł. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa, jako objęta decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej. Taką też sprawę Sąd Wojewódzki rozpoznawał a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W skardze kasacyjnej, która – nawiasem mówiąc - zawiera analogiczne zarzuty, jakie zgłosili skarżący w skardze do Sądu Wojewódzkiego, nie wskazano zaś, jakie, istotne kwestie zostały pominięte przez Sąd Wojewódzki w trakcie orzekania. Odmienna przy tym ocena prawnomaterialna nie świadczyła o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawa materialnego należy również uznać, że nie były one uzasadnione.

Zgodnie z normą kolizyjną zawartą w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w ust. 1 (czyli specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r.) w brzmieniu nadanym jej niniejszą, ustawą nowelizującą. Po nowelizacji zaś, istotny dla rozpoznawanej sprawy, przepis art. 18 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że pojęcie "stan nieruchomości", jakie występuje w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, nie jest pojęciem nowym, wprowadzonym do tej ustawy wspomnianą wyżej nowelą. Pojęcie to istniało w specustawie drogowej od samego początku jej obowiązywania a powyższa ustawa nowelizująca jedynie – z uwagi na zmianę trybu przejmowania przez Skarb Państwa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne – zmieniała moment, w stosunku do którego należało odnosić ustalenia dotyczące stanu takiej nieruchomości.

Z tego zatem powodu, nie można twierdzić, że art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, po dokonaniu jego nowelizacji przez ustawę z dnia 25 lipca 2008 r., zawiera nowe, całkiem odmienne od dotychczasowego, rozumienie pojęcia "stan nieruchomości", a co w dalszej konsekwencji wykluczałoby możliwość stosowania, przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogi publicznej, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Taka bowiem sytuacja powodowałaby – jak twierdzono w skardze kasacyjnej, naruszenie zasadniczych reguł interpretacyjnych.

Zwrócić w tym miejscu należy także uwagę, że również ustawa o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której zostało wydane powyższe rozporządzenie wykonawcze, posługuje się pojęciem "stanu nieruchomości". Pojęcie to definiuje art. 4 pkt 17 ustawy gruntowej, stanowiąc, iż określenie to oznacza: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość ta jest położona.

Istotnym jest przy tym, iż z mocy przepisu art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania, za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie odnajdowały zastosowanie przepisy art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1-3, art. 150 i następne w/w ustawy gruntowej, regulujące zasady określania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone i sposób ich wyceny.

Zaakcentować jednak w tym miejscu należy – czego wydaje się nie dostrzega autor skargi kasacyjnej - że art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten nie odnosi się natomiast do pojęcia szkody wyrządzonej na skutek wywłaszczenia, czy – jak w analizowanej sprawie – na skutek przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, z powodu przeznaczenia jej pod inwestycję drogi publicznej. Prawdą jest, że w niektórych przypadkach, pojęcia te będą tożsame, w innych jednak – w których nieruchomość służyła do prowadzenia na niej działalności gospodarczej (jak w sytuacji rozpatrywanej) – będą rozbieżne. Ustawa pozwala natomiast tylko zrekompensowanie wartości prawa a więc w przypadku utraty prawa własności nieruchomości, odszkodowanie za nią winno obejmować wartość rynkową gruntu i jego części składowych. Nie obejmuje zaś, w szczególności, wartości prowadzonego na niej przedsiębiorstwa, rozumianego w kontekście art. 55 (1) k.c. (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11, LEX nr 1113279, z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 171/11, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 921/10 i z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 302/11, LEX Nr 1120672).

Należne w tego rodzaju sytuacjach odszkodowanie jest przyznawane drogą decyzji administracyjnej, którą poprzedza sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (...) nie oznacza jednak – jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki – że rzeczoznawca majątkowy jest zwolniony z obowiązku przestrzegania regulujących ten proces przepisów.

Ponadto, operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która – jak każdy inny dowód - podlega ocenie orzekającego organu, oczywiście, z punktu widzenia zgodności operatu z przepisami prawa.

W myśl przepisu § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne należało stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w w/w przepisie, znajdował zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia.

W tej sytuacji, z racji istnienia owej szczególnej regulacji, zawartej w § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, dotyczącej szacowania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przepis ten nie mógł być ani przez rzeczoznawcę majątkowego, ani przez organ orzekający w sprawie odszkodowania, ignorowany poprzez dokonywanie wyceny takiej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia dochodowego.

Nadmienić w tym miejscu też trzeba, że wprawdzie w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący nie posługiwali się expressis verbis pojęciem "utraconych korzyści", do którego to pojęcia nawiązał, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki, ale okoliczność ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Na pojęcie to zwracał uwagę Minister Infrastruktury, akcentując - w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia - że przyjęcie przez rzeczoznawcę podejścia dochodowego skutkowało wyceną działki opartą o stały, uzyskiwany z niej dochód a utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n.

Wprawdzie też § 36 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.), z uwagi na fakt, że nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych miały często odmienną wartość od nieruchomości mających inne przeznaczenie, budził niejednokrotnie szereg kontrowersji, zwłaszcza na tle zestawienia go z treścią art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjnym pojęciem "słusznego odszkodowania", ale przepis ten został uznany jednak za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem bowiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tej sytuacji, zarzucanie w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów konstytucyjnych w postaci: art. 21 ust. 2, art. 31 i art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogło wywrzeć spodziewanego skutku a jednocześnie zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowywania się do powyższych zarzutów.

Skoro zatem decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekająca o ustaleniu na rzecz: J. G., J. G. i M. G. odszkodowania za przejęcie - z mocy prawa - na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie L., w obrębie [...] J., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha, w kwotach po [...] zł, dla każdej z w/w osób, została oparta na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym to, tym samym, naruszała ona prawo.

Ponadto, sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, w którym wyceniał on w istocie rzeczy, nie tyle wartość utraconego prawa, a wartość szkody, spowodowanej przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości, na której funkcjonowało przedsiębiorstwo przynoszące dochód, oznaczało również naruszenie interesu społecznego. Naruszeniem tym było bowiem zawyżenie, w sposób nieuprawniony, kwoty odszkodowania, należnej byłym właścicielom, a które to odszkodowanie wypłacane jest ze środków publicznych.

W tej sytuacji, działanie Ministra Infrastruktury, polegające na rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, a następnie przez nią cofniętego, miało swoje oparcie w przepisie art. 137 k.p.a., co zasadnie ocenił i uargumentował Sąd Wojewódzki.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.