Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 737/10

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 591/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Powiatu Milickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, z dnia 28 stycznia 2009 r., nr NK.II.0911-10/61/09, stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu w Miliczu, z dnia 22 grudnia 2008 r., nr XXI/157/2008, w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Powiatu Milickiego, podejmując uchwałę nr XXI/157/2008, powołała się na przepisy art. 12 pkt 8 lit. a w związku z art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz.1592 ze zm.) w związku z art. 13, art. 14, art. 15, art. 18, art. 34 ust.6, art. 37 ust.3 i 4, art. 43 ust.6, art. 68, art. 68 a, art. 70, art. 71 ust.3, art. 73 art. 74 i art. 84 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). W uchwale zawarto przepisy ogólne, przepisy ustanawiające zasady zbywania i nabywania nieruchomości, przepisy określające zasady gospodarowania nieruchomościami Powiatu Milickiego w zakresie najmu, dzierżawy oraz na podstawie innych tytułów prawnych, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne Powiatu Milickiego, a także postanowienia końcowe (wejście w życie, utrata mocy poprzednich uchwał regulujących gospodarowanie nieruchomościami Powiatu Milickiego i powierzenie wykonania uchwały Zarządowi Powiatu).

W rozstrzygnięciu nadzorczym, podjętym w oparciu o art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały Rady Powiatu Milickiego w zakresie:

1. - § 3 ust.2 pkt a, b, c, f oraz ust.4 pkt a, c z powodu istotnego naruszenia art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.);
2. - § 5 ust.6, ust.8, ust.11 z powodu istotnego naruszenia art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami;
3. - § 5 ust.9 z powodu istotnego naruszenia art. 25 b, art. 70 ust.2 zdanie pierwsze i trzecie oraz art. 70 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
4. - § 10 ust.1-7 z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust.4 w związku z art. 37 ust.1, ust.2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda przytoczył unormowanie § 3 ust.2 uchwały, zgodnie z którym Zarząd Powiatu dokonuje wyboru formy prawnej oraz ustala treść umowy lub decyzji dotyczącej obrotu nieruchomościami i w tym zakresie może:

1. a) oddawać nieruchomości gruntowe w użytkowanie wieczyste,
2. b) przenosić własność nieruchomości w drodze sprzedaży,
3. c) dokonywać zamiany nieruchomości lub zamiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na prawo własności nieruchomości, zamiany własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego, zamiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego innej nieruchomości,
4. d) wnosić, po uprzednim podjęciu przez Radę Powiatu stosownej uchwały, nieruchomości oraz prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek prawa handlowego, utworzonych przez powiat lub do których powiat przystąpił,
5. e) przekazywać, po uprzednim podjęciu przez Radę Powiatu stosownej uchwały, nieruchomości oraz prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako majątek tworzonych przez powiat lub z jego udziałem fundacji,
6. f) obciążać nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich.

W § 3 ust.4 postanowiono, że Zarząd Powiatu podejmuje w formie uchwały decyzje w sprawie:

1. a) oddania nieruchomości w użyczenie,
2. c) przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub do oddania w użytkowanie wieczyste.

Wojewoda Dolnośląski odnotował, że materia zawarta w § 3 ust.2 pkt a, b, c, f oraz § 3 ust.4 uchwały, została już uregulowana w art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepisy art. 23 ust.2 i 3 stosuje się odpowiednio. Organ wskazał nadto na treść pojęcia gospodarowanie zawartą w art. 25 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym Wojewoda stwierdził, iż uchwały samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie mogą się w nich znaleźć materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Nie jest dopuszczalne powtarzanie lub modyfikowanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością.

Organ nadzoru przytoczył następnie treść przepisów § 5 ust.6, 8 i 11 uchwały, regulujących zaliczanie na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego oraz użytkowego w trybie bezprzetargowym kosztów poniesionych przez najemcę, a także ponoszenie przez nabywcę kosztów dokumentacji i kosztów umowy notarialnej. Wojewoda stwierdził, ze zgodnie z art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Kwestie zaliczenia nakładów i ponoszenia kosztów umowy powinny być rozstrzygane przez Zarząd w drodze umowy z nabywcą. Rada wkroczyła zatem w kompetencje Zarządu Powiatu, co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru wywodził, że Rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów powiatu na stanowiące i wykonawcze. Wedle zaś art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu upoważniona jest do stanowienia o zasadach gospodarowania nieruchomościami należącymi do powiatu. Nie obejmuje to szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez powiat reprezentowany przez organ wykonawczy.

W dalszej części Wojewoda przywołał § 5 ust.9 uchwały, regulujący rozłożenie na raty ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań. Według Wojewody, zamieszczając w uchwale § 5 ust.9 zdanie pierwsze, drugie i czwarte, Rada dokonała powtórzenia regulacji zawartych w zdaniu pierwszym i trzecim art. 70 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtarzanie uregulowań zawartych w ustawie stanowi istotne naruszenie prawa. Odnośnie art. 5 ust.9 zdanie trzecie – następne raty wraz z oprocentowaniem płatne są do dnia 31 marca każdego roku, z góry za każdy rok – Wojewoda stwierdził, że Rada ponownie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, a także naruszyła art. 70 ust.2 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ta powinna być uregulowana nie w uchwale Rady, ale w drodze umowy zawieranej przez Zarząd Powiatu.

Organ nadzoru przytoczył jeszcze § 10 ust.1-7 uchwały, normujące przypadki odstąpienia przez Zarząd od przetargu przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem. Zdaniem Wojewody, zapisami tymi Rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Rada może odstąpić od zasady przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, tylko w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust.2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku takich umów zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, stosuje się tryb bezprzetargowy, który wynika z art. 37 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powiat Milicki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Milickiego z dnia 22 grudnia 2008 r., nr XXI/157/2008, w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Milickiego w zakresie:
2. - § 3 ust.2 pkt a, b, c, f oraz ust.4 pkt a, c, który narusza art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
3. - § 5 ust.6, 8 i 11, który narusza art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami,
4. - § 5 ust.9 zdanie pierwsze, drugie i czwarte, które naruszają art. 25b, art. 70 ust.2 zdanie pierwsze i trzecie oraz art. 70 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
5. - - § 10 ust.1-7, który narusza art. 37 ust.4 w związku z art. 37 ust.1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas, gdy prawidłowa wykładnia kwestionowanych zapisów uchwały wskazuje, iż naruszony przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie albowiem są one wydane zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami;
6. b) art. 79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy analiza zapisów uchwały Rady Powiatu Milickiego z dnia 22 grudnia 2008 r., nr XXXI/157/2008, zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazuje, iż w stosunku do § 5 ust.9 oraz § 10 ust.1 w/w aktu prawa miejscowego organ był uprawniony jedynie do stwierdzenia, iż został on wydany w tym zakresie z naruszeniem prawa;
7. c) art. 8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności w/w przepisów uchwały w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja wskazanej normy prawnej prowadzi do wniosku, iż organ nadzoru upoważniony był jedynie do orzeczenia, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący stwierdził, że treść postanowień § 3 ust.2 pkt a, b, c, f oraz § 3 ust.4 pkt a i c należy uznać jako doprecyzowanie ogólnej kompetencji Zarządu Powiatu określonej w art. 23 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprowadzając zapisy § 5 ust.6, 8 i 11 Rada nie wkroczyła w kompetencje Zarządu Powiatu. W/w przepisy uchwały mają charakter abstrakcyjny i określają generalnie zakres uprawnień Zarządu do ustalenia ceny danej transakcji. Rada działała w ramach kompetencji wynikającej z art. 12 pkt 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Szczegółowe postanowienia zostaną określone przez Zarząd Powiatu w umowie zawieranej z nabywcą lub w decyzji tego organu. Z analogicznych powodów bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez § 5 ust.9 zdanie trzecie art. 70 ust.2. Powtórzenie w § 5 ust.9 zdanie pierwsze, drugie i czwarte treści art. 70 ust.2 zdanie pierwsze i trzecie powinno skutkować, w myśl art. 79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Za zbyt rozległe skarżący uznał stwierdzenie nieważności § 10 ust.1-7 uchwały. W ocenie skarżącego, znajduje umocowanie zastosowanie trybu bezprzetargowego w przypadkach określonych w § 10 ust.2-7. Jest kwestią dyskusyjną brzmienie § 10 ust.1. Nawet jednak przyjęcie, że norma ta pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie powinno skutkować stwierdzenia nieważności. Mając na względzie zasadę proporcjonalności, organ nadzoru powinien skorzystać z uprawnienia nadanego mu przez art. 79 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżącego, orzeczenie nieważności wskazanych na wstępie przepisów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Sankcja dotycząca § 5 ust.9 oraz § 10 ust.1 była niewspółmierna do stwierdzonych nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził że zapisy § 3 ust.2 pkt a, b, c, f oraz § 3 ust.4 pkt a, c stanowią powtórzenie ustawy albowiem wymienione w nich czynności organu wykonawczego wynikają z samej istoty gospodarowania nieruchomościami. Doprecyzowanie przez radę uprawnień zarządu stanowi zaś ingerencję rady w sferę wykonawczą powiatu. Postanowienia § 5 ust.6, ust.9 zdanie trzecie, ust.8 i ust.11 nie stanowią reguł postępowania, do określenia których upoważniono Radę w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda zaakcentował, że § 5 ust.9 zdanie trzecie jest sprzeczny z art. 70 ust.2 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru powtórzył, przytaczając wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1197/98, argumentację dotyczącą zakazu powtarzania w uchwale regulacji ustawowych.

Podtrzymał argumentację odnoszącą się do postanowień § 10 ust.1-7. Podkreślił, że norma § 10, w tym także ust.1, w sposób istotny narusza prawo. Wyeliminowanie zapisu § 10 z porządku prawnego było zatem zasadne. Zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Nie mógł ograniczyć się jedynie do orzeczenia, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa albowiem jej przepisy w sposób istotny naruszają prawo.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Dopuszczalność ingerencji nadzorczej określona została w art. 79 ust.1 i 4 wskazanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zdefiniował naruszenie istotne (znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy) i nieistotne (drobne, mało istotne, nie dotyczące istoty zagadnienia). Wywodził, że nie należy utożsamiać naruszenia istotnego z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności wystarczy istotne naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze prawidłowa ocena rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga nie tylko merytorycznego zbadania samego rozstrzygnięcia, ale także przeprowadzenia oceny legalności zakwestionowanych w rozstrzygnięciu przepisów uchwały. Sąd przywołał przepis art. 169 Konstytucji RP i stwierdził, że wyodrębnienie stanowiących i wykonawczych organów jednostek samorządu terytorialnego skutkuje zasadą, iż kompetencje przyznane jednemu z tych organów nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów. Podział ten został uszczegółowiony w ustawach samorządowych, również w ustawie o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust.1 określa, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, zaś w art. 26 ust.1 wskazuje zarząd powiatu jako organ wykonawczy. Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w art. 32 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań.

Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust.2 pkt 3). W art. 12 określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu, jako organu stanowiącego, przez wyliczenie katalogu spraw, w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym, w pkt 8 lit. a wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym wprowadza wyjątek pod zasady wyrażonej w art. 32 ust.2 pkt 3 tej ustawy, według której do zadań zarządu powiatu należy gospodarowanie mieniem powiatu. Z treści art. 25 b, art. 25 ust.2 oraz art. 23 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości oraz ich nabywania. Czynności o charakterze wykonawczym nie może podejmować rada powiatu. Na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu mogła określić jedynie zasady gospodarowania mieniem powiatu i to takich, która dotyczą wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie. Według Sądu, zasady te powinny stanowić zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Czym innym są uchwały mające charakter indywidualny, np. zgoda na udzielenie bonifikaty, do których podjęcia uprawnia radę ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru o konieczności eliminacji zapisów § 3 ust.2 pkt a, b, c, f oraz ust.4 pkt a i c uchwały. Uchwała zawierała powtórzenie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również art. 25 b. Powtórzenie takie, niebędące przytoczeniem in extenso, jest istotnym naruszeniem prawa. Sąd zauważył jeszcze, że zapisy związane z oddaniem nieruchomości w użyczenie nie mieszczą się w żadnej z kategorii określonych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisami § 5 ust.6, ust.8 i ust.11, Rada wkroczyła w kompetencje Zarządu Powiatu. Kwestie związane z zaliczeniem na poczet ceny lokalu mieszkalnego lub użytkowego nakładów poczynionych przez najemcę lokalu mieszalnego lub najemcę albo dzierżawcę lokalu użytkowego, należą do sfery szeroko rozumianych rozstrzygnięć umownych i wszelkie ustalenia w tym zakresie powinien poczynić wraz z przyszłym nabywcą organ wykonawczy powiatu, któremu powierzono gospodarowanie zasobem powiatu (art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Omawianymi regulacjami Rada przekroczyła zakres udzielonej jej w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym ustawowej delegacji. Działanie takie narusza również art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie, zdaniem Sądu, należy ocenić unormowanie § 6 ust.1 w zakresie obciążania nabywcy kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży oraz kosztami aktu notarialnego.

Sąd ocenił, że wprowadzając jako zasadę postanowienie zawarte w § 5 ust.9 uchwały, Rada naruszyła prawo w stopniu istotnym, gdyż ponownie uregulowała to co zostało już uregulowane w ustawie (art. 70 ust.2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a ponadto uczyniła to dokonując modyfikacji postanowienia ustawy, które wyraźnie kwestie związane z ustaleniem zasad płatności "następnych rat" zastrzegło do regulacji umownej. Tym samym Rada wkroczyła w sferę działalności organu wykonawczego powiatu. Sprawy związane z ewentualnym rozłożeniem na raty ceny nieruchomości zbywanej w trybie bezprzetargowym lub w wyniku rokowań należą do kompetencji organu wykonawczego powiatu. Skoro kwestie uregulowane w omawianym § 5 ust.9 zostały już uregulowane przepisem rangi ustawowej, nie mogą być powtarzane ani modyfikowane w uchwale. Nie mogą być uważane za nieistotne naruszenie prawa skoro naruszają zasady poprawnej legislacji i modyfikują przepisy ustawy.

Sąd odwołał się do art. 2 Konstytucji RP oraz przepisów § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908).

Sąd zgodził się także z oceną o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 10 ust.1-7 uchwały. Sąd przypomniał stanowisko organu nadzoru, według którego, określając przypadki, w których Zarząd Powiatu uprawniony jest do odstąpienia od przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, dzierżawy lub najmu, Rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd zgodził ze stanowiskiem, iż w przypadku umów użytkowania, najmu, dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony do lat 3, stosuje się tryb bezprzetargowy, który wynika z art. 37 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast przy zawieraniu tych umów na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony tryb bezprzetargowy może być stosowany tylko w wypadku spełniania warunków określonych w art. 37 ust.2 i 3. Sąd wskazał jednak, że odpowiednie stosowanie art. 37 ust.1, o którym mowa w art. 37 ust.4 oznacza, że stosuje się odpowiednio również ust.2 i 3 tego przepisu, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w art. 37 ust.4. Sąd pierwszej instancji przedstawił następnie analizę omawianego zagadnienia, przedstawioną w tezie i uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, stwierdzając, że podziela co do zasady stanowisko przyjęte w uchwale. Porównując treść § 10 ust.1-7 kontrolowanej uchwały z treścią art. 37 ust.4 w związku z art. 37 ust.2 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd dostrzegł, że określone w nim przypadki eliminujące tryb przetargowy nie mieszczą się w kategorii tych sytuacji w których, zgodnie z art. 37 ust.3 ustawy, rada władna jest zwolnić z obowiązku przetargu przy zawarciu umów najmu, dzierżawy lub użytkowania na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Normując w § 10 te kwestie w odmienny sposób, Rada Powiatu Milickiego naruszyła omawiane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zauważył, że przywołana uchwała NSA została podjęta na tle innego stanu faktycznego – chodziło o zgodę rady gminy na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gminnej. Objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, który jest podstawą do podjęcia uchwały generalnej i abstrakcyjnej. Tymczasem przepis art. 37 ust.4 w związku z art. 37 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej radę do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania tych umów. Przy ewidentnej sprzeczności regulacji z przepisami ustawy trudno, w ocenie Sądu pierwszej instancji, mówić o nieistotnym naruszeniu prawa. Nietrafny jest więc zarzut naruszenia art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez jego niezastosowanie.

Nadto Sąd skonstatował, że skoro zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy uchwały istotnie naruszają prawo, to dokonana aktem nadzoru ingerencja w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest niewspółmierna do stwierdzonych nieprawidłowości i nie pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Skargę kasacyjną wniósł Powiat Milicki, zaskarżając wyrok w części dotyczącej stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II0911-10/61/09 z dnia 28 stycznia 2009 r., w zakresie stwierdzenia nieważności § 5 ust.6, 8 i 11 uchwały nr XXI/157/2008, w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Milickiego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. 1) art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Powiatu Milickiego ustanawiając w/w uchwałą wytyczne dla organu wykonawczego powiatu z zakresu sposobu ustalania cen nieruchomości oraz zasad ponoszenia kosztów transakcji wkroczyła poza przyznane jej naruszonym przepisem kompetencje, podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonej normy prowadzi do wniosku, że organ stanowiący powiatu upoważniony jest do doprecyzowania kompetencji zarządu w tym zakresie,
2. 2) art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powołane na wstępie postanowienia uchwały nr XXI/157/2008 Rady Powiatu Milickiego z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Milickiego naruszają wyrażoną w tym przepisie kompetencję organu wykonawczego Powiatu Milickiego do gospodarowania mieniem nieruchomym powiatu, podczas gdy interpretacja naruszonej normy potwierdza, ze zakwestionowane przepisy uchwały stanowią jedynie konkretyzację ogólnej kompetencji zarządu powiatu sformułowanej w tym artykule,
3. 3) art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni norm wskazanych w pkt 1 i 2 i stwierdzenie, w wyniku tego, nieważności w/w postanowień uchwały nr XXI/157/2008 Rady Powiatu Milickiego z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Milickiego z uwagi na ich niezgodność z art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa wykładnia błędnie zinterpretowanych przepisów, o których mowa powyżej, prowadzi do wniosku, iż naruszony przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem powołane postanowienia uchwały są zgodne z przytoczoną normą ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiat podkreślił, że w granicach kompetencji Rady Powiatu wyrażonej w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym mieści się ustalenie zarządowi powiatu ogólnych wskazań dotyczących zbywania nieruchomości stanowiących mienie powiatu. Wnoszący skargę kasacyjną powtórzył za Sądem pierwszej instancji, że zasady "powinny stanowić opracowany przez radę (powiatu) zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu terytorialnego". Zdaniem skarżącego, zawarte w § 5 ust.6, 8 i 11 uchwały postanowienia są dopuszczalną konkretyzacją generalnej normy zakładającej, że gospodarowanie mieniem jest uprawnieniem zastrzeżonym dla zarządu powiatu.

Skarżący nie zgodził się z oceną, że przepisy te są "wkroczeniem w kompetencje zarządu". Powołane normy nie zobowiązują zarządu do konkretnego działania, a jedynie wyznaczają określone ramy działania. W zakresie tych granic zarząd podejmuje samodzielnie decyzje w indywidualnych sprawach. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem Sądu, według którego zapisy te powinny znaleźć się w umowie. Uznał jednak, że niezamieszczenie ich w akcie prawa miejscowego spowodowałoby znaczne utrudnienia w działalności organu wykonawczego powiatu dotyczącej gospodarowania mieniem. Z drugiej zaś strony pozostawiałyby mu znaczna swobodę w kwestii wyliczania ceny nabycia bądź w zakresie ponoszenia kosztów transakcji, co mogłoby przyczyniać się do zawierania transakcji na warunkach sprzecznych z zamierzeniami organu stanowiącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaakcentował, ze w myśl art. 32 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, gospodarowanie mieniem powiatu należy do zadań zarządu powiatu. Oznacza to, że w tych sprawach zarząd działa jako organ całkowicie niezależny od rady. Podkreślił także, nawiązując do orzecznictwa odnoszącego się do ustawy o samorządzie gminnym, konieczność ścisłego interpretowania art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić trzeba, iż nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a poniższe rozważania odnoszą się do zaskarżonej części wyroku.

Przed odniesieniem się podstawy kasacji powtórzyć trzeba za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że prawidłowa ocena rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga nie tylko merytorycznego zbadania samego rozstrzygnięcia, ale również przeprowadzenia przez Sąd oceny legalności zakwestionowanych w tym rozstrzygnięciu przepisów uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Tak określony zakres kontroli sprawowanej przez sąd pierwszej instancji podlega ocenie w ramach podstaw skargi kasacyjnej. Podstawa skargi kasacyjnej wniesionej przez Powiat Milicki, jakkolwiek nawiązująca do naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczy kompetencji organów powiatu. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zagadnienie rozgraniczenia kompetencji tych organów nie powinno być rozważane w oderwaniu od unormowań konstytucyjnych. Art. 169 ust.1 Konstytucji RP wprowadza podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze.

Zgodnie z art. 8 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu. Rola tych organów została wprost określona w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 9 ust.1, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym, organem stanowiącym i kontrolnym powiatu jest rada powiatu (zastrzeżenie dotyczące referendum nie ma w niniejszej sprawie znaczenia). Według zaś z art. 26 ust.1, organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Stanowienie polega na decydowaniu o podstawowych sprawach lokalnej wspólnoty samorządowej jaką jest powiat: określenie podstaw ustroju i funkcjonowania powiatu (statut), określanie długofalowej polityki powiatu, lokalnych programów i priorytetów, zasad gospodarowania mieniem, decydowanie o przychodach i wydatkach (budżet), w tym o podatkach i opłatach lokalnych.

Czynności wykonawcze stanowią działania i czynności prawne oraz techniczno-organizacyjne (por. Piotr Dobosz [w:] "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym", red. Paweł Chmielnicki, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 130; Andrzej Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 140-141, 291).

Z takiego kryterium podziału organów powiatu wynika, że o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej, czynności stanowiące należą do kompetencji rady powiatu, a czynności wykonawcze należą do zarządu powiatu. Stanowisko to odnosi się także do sfery określonej w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Według tego przepisu, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy, niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Już z brzmienia tego przepisu widać, że także w obszarze nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości da się rozróżnić czynności stanowiące i wykonawcze. Do czynności stanowiących zaliczyć można stanowienie zasad obrotu nieruchomościami. Do czynności wykonawczych należy zaś zbywanie, nabywanie, obciążanie, wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości powiatowych, przy czym działania te następują w formach wynikających z norm prawa cywilnego. Stanowienie zasad należy do kompetencji rady powiatu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym), a podejmowanie czynności prawnych (wykonawczych) należy do kompetencji zarządu powiatu (art. 32 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym).

Z dwóch powodów, nawiązujących do hipotezy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, ustanowienie sposobu zaliczania na poczet ceny lokalu mieszkalnego lub użytkowego nakładów poniesionych na lokal przez najemców i dzierżawców oraz ustalenie podmiotu ponoszącego koszty dokumentacji i koszty sporządzenia umowy, nie mieści w ramach ustalenia zasad zbycia nieruchomości. Po pierwsze, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) w sposób zupełny i wyczerpujący regulują problematykę wskazanych tam nieruchomości. Jak wynika więc z zastrzeżenia art. 12 pkt 8 lit. a in fine, uchwała oparta na podstawie tego przepisu może dotyczyć zasad obrotu nieruchomościami, których status prawny nie został uregulowany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz: Zbigniew Czarnik, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1518/03, ZNSA 2006/2/s.135).

Po drugie, ustalenie ceny i kosztu zawarcia umowy (w tym kosztu dokumentacji i kosztu sporządzenia umowy) nie jest zbyciem nieruchomości. Ustalenie abstrakcyjnych zasad dotyczących ceny lokalu i kosztu umowy nie jest ustaleniem abstrakcyjnych zasad zbycia nieruchomości stanowiącej mienie powiatu. Kluczowe jest w tym zakresie słowo "zbycie". Wiąże się z nim przejście własności. Cena i koszt zbycia należą do warunków zbycia. Przepisy szczególne, tj. ustawa o gospodarce nieruchomościami nie tylko regulują zasady zbycia nieruchomości powiatowych (art. 27, art. 28 ust.1, art. 34 ust.1-8, art. 37-41), z którego to powodu ustalania "zasad zbycia" przez radę powiatu jest wyłączone. Ustawa nadto wprost wskazuje na organ uprawniony do podjęcia czynności zbycia.

Przypomnieć warto wywód przedstawiony w zaskarżonym wyroku. Z art. 25 b w związku z art. 25 ust.2 oraz art. 23 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zbywanie nieruchomości należy do zarządu powiatu. Unormowanie to współgra z powoływanym już wyżej przepisem art. 32 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym i definiuje część hipotezy tej normy. W rozważanej w niniejszej sprawie kwestii ceny i kosztu umowy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poprzestaje na wymienionych przepisach. Art. 28 ust.2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzonych z nabywcą, zaś w myśl art. 28 ust.3 in fine, protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowi podstawę do zawarcia umowy. Jest niewątpliwe, że rokowania są elementem procesu zbywania nieruchomości, a nie ustalania zasad zbywania.

Rokowania z nabywcą prowadzi organ wykonawczy i w oparciu wyłącznie o rezultat rokowań, utrwalony w protokole, ustalana jest cena i koszty umowy. Nie ma tu miejsca na "zasady", "normy doprecyzowujące", "konkretyzację ogólnej kompetencji zarządu" albo inaczej określane formy ingerencji rady powiatu w czynność zbywania lokalu. Skoro nie została w tym zakresie przewidziana kompetencja organu stanowiącego, to rada nie może podejmować tych czynności, jako należących do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze (patrz: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 40852).

Z powyższych uwag wynika, że nieusprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym oraz zarzutu naruszenia art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak podstaw prawnych do podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zasad zaliczenia nakładów najemcy lub wydzierżawiającego na poczet ceny nabycia oraz w przedmiocie ponoszenia kosztów umowy skutkuje nieważnością tych postanowień objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały. Ten brak podstaw prawnych oznacza sprzeczność uchwały z prawem: ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji RP oraz przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i normami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowiło to wystarczającą podstawę do zastosowania aktu nadzoru, o którym mowa w art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320891).

Nie można zatem podzielić także trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, orzeczenie Sądu pierwszej instancji, oparte o art. 151 P.p.s.a., było prawidłowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.