Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2304/15 (dalej postanowienie z 24 września 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi W. B. (dalej skarżąca) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżąca zaskarżyła decyzję z [...]czerwca 2015 r., którą m. in. zezwolono P. S. E. SA w K.-J. (dalej uczestnik postępowania bądź inwestor) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - w części wskazanej w decyzji - położonej w B. w gminie L., oznaczonej jako działka ew. nr [...] w celu realizacji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r.).
Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na ścisłe związanie zaskarżonej decyzji z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, którą skarżąca zaskarżyła odrębną skargą zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Wa 2305/15. Skarżąca wskazała, że: na nieruchomości nie ma konieczności wykonywania długotrwałych prac związanych z realizacją inwestycji, ponieważ nie jest na niej planowane usytuowanie słupa wysokiego napięcia; nie ma potrzeby wyburzania zabudowań lub przeprowadzenia intensywnej wycinki, a prace inwestycyjne będą możliwe dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę; wstrzymanie wykonania jedynie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu niweczy sens tej instytucji.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z zasadą przyjętą w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa).
W ocenie Sądu i instancji, skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W samej skardze skarżąca podniosła, że na nieruchomości nie ma konieczności wykonywania długotrwałych prac związanych z realizacją inwestycji, ponieważ nie jest na niej planowane usytuowanie słupa wysokiego napięcia, nie ma potrzeby wyburzania zabudowań lub przeprowadzenia intensywnej wycinki, a prace inwestycyjne będą możliwe dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę. Wszystko to świadczy o tym, że nawet w razie realizacji inwestycji nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Jeśli chodzi o argument skarżącej, że wstrzymanie wykonania jedynie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu, niweczy sens tej instytucji, Sąd wskazał, że brak jest podstaw do "automatycznego" wstrzymywania wykonania decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Stosownie do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej ugn), w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 124 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Powyższy przepis wyraźnie wyłącza obowiązek "automatycznego" wstrzymania wykonania przez organ decyzji o niezwłocznym zajęciu. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji może nastąpić jedynie w razie spełnienia przesłanki z art. 61 § 3 ppsa (k. 2-7, 24, 42-44, 47, 52 akt IV SA/Wa 2304/15).
Zażalenie na to postanowienie wywiodła W. B., reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. S..
Postanowienie z 24 września 2015 r. zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ugn przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprzyjęciu subsydiarnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1;
- 2. art. 61 § 3 ppsa przez niewstrzymanie wykonania decyzji mimo jej subsydiarnego charakteru w stosunku do wstrzymanej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn zaskarżonej skargą z dnia 16 lipca 2015 r.
W związku z powyższym, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
- 2. wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 9 ugn w zw. z art. 61 § 3 ppsa;
- 3. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa (k. 53-56 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ugn i art. 61 § 3 ppsa okazały się nieusprawiedliwione.
Stosownie do art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 9 ugn stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.
Z art. 124 ust. 1a ugn wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.
1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji w postanowieniu z 24 września 2015 r. należycie rozważył ratio legis wyłączenia przez ustawodawcę z dyspozycji art. 9 ugn, spraw o których mowa w art. 124 ust. 1 a ugn i dokonał prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ugn.
W przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje Starosty O., pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 ugn (decyzja z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; k. 11 akt administracyjnych), druga – w trybie art. 124 ust. 1a ugn z rygorem natychmiastowej wykonalności (decyzja z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; k. 15 akt administracyjnych). Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda uchylił decyzję z [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej zezwolenia P. S. E. SA w K.-J. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3600 ha (KW [...]); zezwolił P. S. E. SA w K.-J. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3600 ha (KW [...]), w części powierzchni 0,0017 ha (trójkąt) oraz lokalizacji uwidocznionej na załączniku graficznym nr 1 do decyzji z [...] kwietnia 2015 r., ograniczającej sposób korzystania z wymienionej nieruchomości, przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej, w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z 16 września 2015 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...].
W sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2305/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dołączono dowód uiszczenia opłaty i przedłożono Sędziemu sprawozdawcy (notatka służbowa z 4 grudnia 2015 r.).
Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...]Wojewoda Mazowiecki odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. (w nieponumerowanych aktach administracyjnych).
Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu.
Zgodnie art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (postanowienia NSA z: 7.2.2014 r. I OZ 66/14; 7.2.2014 r., I OZ 65/14; 19.12.2013 r., II OZ 1189/13; cbosa). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Na skarżącej spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (postanowienie NSA z 8.11.2006 r., II FZ 666/06 cbosa), czego w niniejszej sprawie zabrakło.
W kontrolowanej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było zdawkowe, a skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – przywołała jedynie obie przesłanki ustawowe i ograniczyła się do przywołania postanowienia WSA w Białymstoku z 12.6.2014 r., I SA/Bk 526/14 – bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy (k. 3, 7 akt IV SA/Wa 2304/15). W kontrolowanej sprawie na działce nr [...] nie stanie słup, a jedynie przebiegać nią będzie pas technologiczny o znikomej powierzchni (powierzchnia pasa technologicznego na działce nr [...] to 17 m2; załącznik nr 1 do decyzji z [...] kwietnia 2015 r.). Przy inwestycji liniowej przebieg linii wyznacza położenie słupów, z których żaden nie będzie posadowiony na działce skarżącej. W protokołach skarżąca nie negowała przebiegu linii nad swą działką, a jedynie nie wyraziła zgody na wybudowanie linii za "śmieszną" kwotę i nie była usatysfakcjonowana proponowanym odszkodowaniem (k. 9 akt administracyjnych). Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, by rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonej decyzji były większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie z 25.10.2013 r., II OSK 2619/13; 24.9.2013 r., II OSK 2064/13; 22.11.2012 r., II OSK 2628/12; cbosa).
Decyzji Starosty z [...] kwietnia 2015 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], arkusz 1, w miejscowości B., gmina L., o pow. 0,36 ha (bezsporne – wypis z rejestru gruntów w aktach administracyjnych). Z wiarygodnych odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego z: [...] czerwca 2015 r. nr [...];[...] maja 2015 r. nr [...];[...] lipca 2015 r. nr [...];[...] lipca 2015 r. nr [...];[...] lipca 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...], znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu ze sprawy I OZ 1557/15 (k. 63-83 akt IV SA/Wa 2389/15) wynika, że inwestor uzyskał już pozwolenia na budowę w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji liniowej.
Sąd I instancji, mimo związania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ugn z decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, prawidłowo uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wymaga wykazania przesłanki z art. 61 § 3 ppsa, do czego w niniejszej sprawie nie doszło.
Ustawodawca celowo w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, nakazał nadać decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a ugn). Wstrzymanie decyzji przez Sąd na zasadach ogólnych (art. 61 § 3 ppsa) nie jest wykluczone, ale wymaga od skarżącej szczególnie starannego i konkretnego wykazania przesłanki z art. 61 § 3 ppsa, a od Sądu szczególnie wnikliwego i rozważnego korzystania z instytucji wstrzymania.
Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji postanowieniem z 24 września 2015 r. była trafna i żadna z okoliczności podniesionych w zażaleniu nie prowadzą do odmiennej oceny. Inwestor częściowo już realizuje inwestycję liniową, umieszczoną z ramach I etapu rozwoju sieci przesyłowej w latach 2015-2030, ujętą w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, stanowiących załącznik do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1265). Inwestycja uznana została za jedno z kluczowych przedsięwzięć w zakresie wewnętrznych sieci przesyłowych elektroenergetycznych kraju, niezbędnych dla realizacji i pełnego wykorzystania zdolności przesyłowych połączenia asynchronicznego Polska-Litwa. Załącznik do uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., (MP z 2011 r., poz. 252, s. 2, 146-148 Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030), znany jest z urzędu.
Wstrzymanie realizacji jednego z odcinków inwestycji liniowej, bez wykazania przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, naraża uczestnika postępowania, podatników i Skarb Państwa na utratę dotacji. Należy tę okoliczność postrzegać jako mającą znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Także sama skarżąca korzystać będzie z nowoczesnej linii energetycznej. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej (postanowienie NSA z: 2.9.2015 r., I OSK 2197/15, Lex 1800491; 5.2.2015 r., I OZ 80/15, Lex 1658523; 6.8.2015 r., I OSK 1192/15; 15.10.2015 r., I OSK 2433/15, cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa oddalił zażalenie.