Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 670/15 oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniach 6, 7, 8, 14 oraz 15 listopada 2013 r. w aptece ogólnodostępnej "A." położonej we W. przy ul. [...] - należącej do skarżącej - została przeprowadzona kontrola, która wykazała, że skarżąca dokonywała niezgodnej z prawem sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego. W toku postępowania skarżąca w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli i przyznała, że w okresie od kwietnia do września 2012 r. prowadziła sprzedaż do hurtowni farmaceutycznych wskazując, że właściciel apteki nie miał świadomości, iż w ten sposób łamie jakikolwiek zakaz wynikający z ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą apteki ogólnodostępnej pod nazwą "A." we W. przy ul. [...]. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] postanowiło pozytywnie zaopiniować powyższy wniosek.
W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej we W. przy ul. [...].
W wyniku odwołania skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że wprowadzane do systemu komputerowego apteki wartości nie odzwierciedlały informacji zawartych w fakturach VAT. Analiza przedstawionych dokumentów wykazała, że część z nich nie została wprowadzona do systemu komputerowego apteki. Ponadto, jak wynika z zebranych dokumentów sprzedaży w postaci faktur VAT zebranych w trakcie prowadzonego postępowania, skarżąca dokonywała niedozwolonej z prawem sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego. Działalność taka, zdaniem organu II instancji, jest niezgodna nie tylko z przepisami prawa, lecz stanowi również zagrożenie w dostępności do tych leków przez pacjentów. Działanie takie mogło sprowadzić bezpośrednie zagrożenia zdrowia i życia pacjentów ubiegających się o uzyskanie tych produktów leczniczych, albowiem sprzedaż produktów dotyczyła leków dostępnych wyłącznie z przepisu lekarza.
Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że skarżąca przyznała się do dokonywania sprzedaży do hurtowni farmaceutycznej w piśmie z dnia 6 marca 2014 r. Skarżąca prowadziła więc obrót hurtowy produktami leczniczymi, w tym lekami wydawanymi na receptę (Rx), podczas gdy obrót hurtowy produktami leczniczymi, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Skarżąca takiego zezwolenia nie posiadała, a więc nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. W aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna, niż określona w art. 86 ust. 2, 5 i 8 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym działalność polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej.
Ponadto skarżąca nie prowadziła należycie dokumentacji zakupu i sprzedaży produktów leczniczych, co przejawiało się zarówno w niewłaściwie wprowadzanych danych z faktur do systemu, niewprowadzaniu dokonanego obrotu, jak również usuwaniu z systemu danych dotyczących obrotu produktami leczniczymi. Postępowanie przedsiębiorcy naruszające przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej świadczy o tym, że przedsiębiorca ten nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Występuje zatem przesłanka uzasadniająca cofnięcie zezwolenia określona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne;
- - art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne;
- - art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne;
- 2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:
- a) art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, o które wnosił pełnomocnik skarżącej;
- b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przed organem II instancji, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem;
- c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;
- d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził na wstępie, że materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej we W. przy ulicy [...] stanowił przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.
Sąd I instancji podkreślił, że w świetle ustaleń organów administracji skarżąca prowadziła obrót produktami leczniczymi niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. wprowadzane do systemu komputerowego apteki wartości nie odzwierciedlały informacji zawartych w fakturach VAT, a analiza przedmiotowych dokumentów wykazała, że część z nich nie została wprowadzona do systemu komputerowego apteki, poza tym sprzedawała leki do hurtowni farmaceutycznej w Ł. Główny Inspektor Farmaceutyczny w zaskarżonej decyzji przeprowadził szeroką analizę przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, tj. art. 65, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 86 i art. 96 ust.
1. W świetle tych przepisów obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Prawo farmaceutyczne przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Apteki ogólnodostępne są uprawnione do prowadzenia obrotu detalicznego, tj. do bezpośredniego zaopatrywania w leki ludności, które są wydawane na podstawie recepty, bez recepty, na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Dokonywanie sprzedaży przez aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych narusza przepisy prawa farmaceutycznego, albowiem sprzedając leki podmiotom wymienionym w art. 72 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne przedmiotowa apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, do czego nie była uprawniona.
Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne jednym z warunków na udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest spełnienie przez przedsiębiorcę przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przesłanka ta powinna być spełniona nie tylko w momencie udzielania zezwolenia, ale również powinna istnieć przez cały okres prowadzenia działalności. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szerokiej wykładni tego pojęcia w odniesieniu do tego rodzaju działalności gospodarczej, jaką jest prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatrudniony przez spółkę kierownik apteki nie przestrzegał prawa w zakresie prowadzenia obrotu produktami farmaceutycznymi. Ta nierzetelność nie pozostała bez wpływu na ocenę istnienia rękojmi, która obok wymogów wynikających z art. 86 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne i innych przepisów wykonawczych powinna istnieć w dacie udzielania zezwolenia oraz przez cały okres funkcjonowania apteki.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro apteka pod nazwą "A." prowadziła obrót produktami leczniczymi niezgodnie z obowiązującymi przepisami, odsprzedając leki hurtowni, przestała istnieć po stronie skarżącej rękojmia należytego prowadzenia apteki, co w pełni uzasadniało cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sąd podzielił stanowisko organu, że ww. przepis stanowi samodzielną podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i stanowi przesłankę obligatoryjną cofnięcia zezwolenia, niezależnie od regulacji zawartych w art. 103 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie naruszył art. 15 k.p.a., bowiem ponownie rozpoznał sprawę co do istoty, a także ustosunkował się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Pominięcie przez organ wniosków dowodowych strony nie było uchybieniem skutkującym uchylenie zaskarżonej decyzji.
W świetle ustaleń poczynionych w sprawie, nieprzestrzeganie przepisów prawa przez aptekę należącą do przedsiębiorcy w zakresie obrotu produktami farmaceutycznymi było ewidentne i uzasadniało tezę o utracie rękojmi prowadzenia apteki, co z kolei stanowiło przesłankę do cofnięcia zezwolenia. W okolicznościach tej sprawy zeznania świadka, czy wyjaśnienie strony skarżącej nie wpłynęłoby na odmienną ocenę ewidentnej okoliczności łamania prawa przez skarżącą w zakresie obrotu produktami farmaceutycznymi. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz zastosowały przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap ust.1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 i art. 74 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
- II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodów, o które wnosił pełnomocnik skarżącej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przed organem II instancji, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Główny Inspektor Farmaceutyczny nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że skarżąca spółka - prowadząc aptekę o nazwie "A." zlokalizowaną we W. przy ul. [...] - prowadziła obrót produktami leczniczymi niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, co polegało na wprowadzaniu do systemu komputerowego apteki wartości nieodzwierciedlających informacji wynikających z faktur VAT, niewprowadzeniu część z nich do systemu komputerowego apteki oraz sprzedaży leków do hurtowni farmaceutycznej w Łodzi, co w tym względzie należało uznać za obrót hurtowy produktami leczniczymi, w rozumieniu art. 72 ustawy - Prawo farmaceutyczne, do czego nie była uprawniona, co w konsekwencji uzasadniało przyjęcie, że strona - jako przedsiębiorca - przestała spełniać określone przepisami prawa wymagania do wykonywania działalności gospodarczej określonej w wydanym jej zezwoleniu, albowiem utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie wymienionej apteki ogólnodostępnej.
Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji przedstawionej w ich uzasadnieniu wynika natomiast, że wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w deficytach jego uzasadnienia, a także w naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz w niedostrzeżonych przez ten Sąd wadliwościach postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, które polegały na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania i przekonywania, zasady dwuinstancyjności postępowania oraz na braku przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie są usprawiedliwione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut z pkt II ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie w akcie, którym nałożono na stronę skarżącą sankcję administracyjną w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W związku z tym, niekorespondujące z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej podejście Sądu I instancji do oceny ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanki utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, jako podstawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie może uzasadniać stanowiska o naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. - zwłaszcza, że kwestia ta wiąże się ze sferą wykładni oraz stosowania przepisów prawa stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji - podobnie, jak i nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Również bowiem zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji - kontrola legalności decyzji wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - uzasadnia twierdzenie, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dość, że wskazał podstawę prawną wydanego w sprawie orzeczenia, to również w dostatecznym stopniu ją wyjaśnił. Nastąpiło to poprzez odwołanie się do przepisów art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 101 pkt 4 oraz art. 72 ust. 3 i art. 86 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz wynikających z nich - w relacji do przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych oraz istotnych ich okoliczności - konsekwencji prawnych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do wymogu trwałości przesłanki rękojmi należytego prowadzenia apteki.
Nie sposób jest więc twierdzić, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez co - zdaniem strony skarżącej - miałby naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że brak przekonania strony do trafności przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie uzasadniają twierdzenia o naruszeniu wymienionego przepisu prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego wyroku.
Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty z pkt II ppkt 1. oraz 2. petitum skargi kasacyjnej, które ukierunkowane zostały na podważenie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne przede wszystkim z tego powodu, że deficytów ustaleń stanu faktycznego sprawy nie sposób jest upatrywać w nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań A.B. oraz w "braku wskazania ilości produktów leczniczych, czy też czasookresu, w jakim faktury sprzedaży zostały wystawione" (por. s. 8 - 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
W sytuacji bowiem, gdy w rozpatrywanej sprawie nie jest podważana ta zasadnicza okoliczność, że prowadząc aptekę ogólnodostępną strona skarżąca wprowadzała do systemu komputerowego apteki wartości nieodzwierciedlające informacji wynikających z faktur VAT oraz nie wprowadzała części z nich do systemu komputerowego apteki oraz dokonywała sprzedaży leków do hurtowni farmaceutycznej w Ł., to deficytów ustaleń faktycznych nie sposób jest upatrywać w "braku wskazania ilości produktów leczniczych, czy też czasookresu, w jakim faktury sprzedaży zostały wystawione". Dlatego, że powyższe zostało zobrazowane w ustaleniach przeprowadzonej kontroli planowej odzwierciedlonych w treści protokołu z tej kontroli oraz w treści zakwestionowanych przez organ faktur VAT (i dokumentów przesunięć magazynowych).
Ponadto, z akt sprawy wynika, że strona skarżącą przyznała jednocześnie, iż w okresie od kwietnia do września 2012 r. prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych (por. np. s. 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r.).
Deficytów stanu faktycznego sprawy nie sposób jest również upatrywać w braku przeprowadzenia dowodu z zeznań A.B. Dowód ten nie mógł być bowiem uznany za przydatny w sprawie. Z tego mianowicie powodu, że skoro przywołane i niekwestionowane w sprawie okoliczności jednoznacznie wskazywały na naruszenie przez stronę skarżącą adresowanych do niej - jako przedsiębiorcy - normatywnych wzorców działania ustanawiających warunki oraz wymogi (należytego) prowadzenia apteki ogólnodostępnej, które wynikały z przepisów obowiązującego prawa, to tym samym, naruszenie tych wzorców mogło i powinno być przypisane przedsiębiorcy uprawnionemu na podstawie wydanego zezwolenia do prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Skoro tak, to tym bardziej ocena odnośnie do spełniania przesłanki rękojmi należytego prowadzenia apteki - jako warunku wydania zezwolenia oraz warunku jego trwałości i skuteczności, jako wydawanego na czas nieoznaczony - mogła i powinna być dokonywana w odniesieniu do tego właśnie przedsiębiorcy, nie zaś w odniesieniu do osób wchodzących w skład organów zarządzających tego przedsiębiorcy, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 101 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 4 w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.
To bowiem konkretny przedsiębiorca inicjuje postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - składając wymagane w tym postępowaniu oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy (por. art. 100 ust. 1 - 2b ustawy - Prawo farmaceutyczne) - i jako strona tego postępowania jest adresatem podejmowanego w nim rozstrzygnięcia, co ma tę konsekwencję, że tylko on, jako uprawniony z udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może być również stroną prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia tego zezwolenia. Siłą rzeczy, ocena przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 37ap ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne odnoszona jest do zachowań i działań przedsiębiorcy, któremu pierwotnie zezwolenie to wydano, co jasno i wyraźnie wynika z przywołanego przepisu prawa. Skoro z pkt 2 ust. 1 art. 37ap przywołanej ustawy wynika, że organ cofa zezwolenie, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, to za uzasadniony uznać należy wniosek, że ocena ziszczenia się wymienionej przesłanki - innymi słowy jej rekonstrukcja - nie może pomijać treści art. 101 ustawy - Prawo farmaceutyczne, który określa z kolei przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a wśród nich sytuację, gdy wnioskodawca - a więc przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia - nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki (pkt 4).
Uwzględniając powyższe za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało więc również uznać zawarte w pkt I. ppkt 1. - 3. petitum skargi kasacyjnej zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazywanych przez stronę skarżącą przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy podkreślić, że skoro w art. 37ap ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki cofnięcia zezwolenia mowa jest o braku spełniania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, to w sytuacji, gdy strona skarżąca na podstawie wydanego jej zezwolenia uprawniona była do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, za oczywiste należy uznać, że prowadząc obrót hurtowy produktami leczniczymi warunki wymienionego zezwolenia naruszyła, co jednocześnie uzasadnia ocenę ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanki braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. s. 8), z ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw nie sposób jest wywodzić konsekwencji wskazywanych przez stronę skarżącą. Prowadzenie przez apteki, punkty apteczne sprzedaży leków do innych aptek, punktów aptecznych lub hurtowni - co nie było przecież jedynym naruszeniem przypisanym stronie - zagrożone było sankcją cofnięcia zezwolenia również przed wejściem w życie wymienionej ustawy nowelizującej, co jasno i wyraźnie wynika z przywołanego przepisu ustawy - Prawo farmaceutyczne, który ma zastosowanie do wszelkich zezwoleń regulowanych tą ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3645/15).
Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., czego Sąd ten - zdaniem strony skarżącej - miał nie dostrzec. Stawiany w pkt II ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu prawa, również należało bowiem uznać za nieusprawiedliwiony.
Omawiany zarzut kasacyjny nie jest trafny, albowiem w relacji do treści art. 15 k.p.a. oraz istoty określonej nim zasady dwuinstancyjności nie uwzględnia konsekwencji wynikających z przepisów art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Te zaś wyrażają się w tym, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest również tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, co wynika zarówno z art. 140 k.p.a, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a także z art. 136 k.p.a. określającego granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, jak i przede wszystkim z art. 138 § 2 k.p.a, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Uwzględniając powyższe oraz ponownie odwołując się do argumentów wykazujących brak znaczenia w sprawie dowodu z zeznań świadka wskazywanego przez stronę skarżącą, a w konsekwencji brak uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie są zupełne, za niezasadne należało więc uznać stanowisko o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.