Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 8 grudnia 2018 r. – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] (droga krajowa nr [...]), w celu prowadzenia robót i umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Jako podstawę swojego żądania Prezydent Miasta [...] wskazał następujące okoliczności faktyczne:
W dniu 14 grudnia 2017 r. [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym w miejscowości [...], przy ul. [...] (działka nr ew. [...] obręb [...] gm. [...]) urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza gazowego średniego ciśnienia.
W załączeniu do ww. wniosku dołączone zostało pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA), informujące o pozytywnej opinii na lokalizację przedmiotowego przyłącza gazowego w pasie drogowym drogi lokalnej położonej na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie GDDKiA. W piśmie tym wskazano, że w celu uzyskania decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie urządzeń gazowych w pasie przedmiotowej drogi należy zwrócić się do jej zarządcy, tj. Prezydenta Miasta [...].
W dniu 20 października 2017 r. Prezydent Miasta [...] - działając na podstawie art. 65 k.p.a. - przekazał powyższy wniosek wraz z załącznikami do GDDKiA informując jednocześnie, że droga w pasie drogowym ul. [...] w [...] w tym działka nr ew. [...] w obrębie ew. [...] stanowi integralną część ul. [...], która jest drogą krajową. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - dalej: u.d.p.) zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, do którego zadań należy m.in. wydawanie zezwoleń na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Przy piśmie z dnia 4 września 2018 r. GDDKiA przekazał Prezydentowi Miasta [...] do dalszego postępowania wniosek [...]. Według GDDKiA miejsce prowadzenia robót znajduje się w granicach pasa drogowego będącego w zarządzie Miasta i Gminy [...].
W związku ze wskazanymi okolicznościami Prezydent Miasta [...] w swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyjaśnił, że przebudowa drogi krajowej nr [...] na przejściu przez [...] odbyła się w całości w ramach pasa drogowego, tj. w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym GDDKiA błędnie podał, jakoby przedmiotowa działka nr ew. [...] w obrębie ew. [...] leży poza pasem drogowym drogi krajowej [...] oraz, że posiada ona status drogi gminnej, której zarządcą jest Prezydent Miasta [...].
Prezydent Miasta [...] wskazał również, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Rada Miasta [...] nigdy nie podjęła uchwały w sprawie zaliczenia dróg serwisowych zlokalizowanych wzdłuż ww. drogi do kategorii dróg gminnych i tym samym nie powierzyła Prezydentowi Miasta [...] funkcji zarządcy tych dróg.
W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - GDDKiA pismem z dnia 1 lutego 2019 r. wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza gazu oraz prowadzenia robót w celu wykonania ww. przyłącza w pasie drogowym drogi o znaczeniu lokalnym - gminnym, w części położonej na działce o nr ew. [...], w obrębie [...] w [...]. W tym kontekście podkreślono, że sporny odcinek drogi stanowi fragment ciągu drogowego wybudowanego w ramach inwestycji GDDKiA pn. "Rozbudowa drogi krajowej Nr [...][...]-[...] na odcinku przejścia przez m. [...]", składa się on z dróg DG-6aP i DG-6bP i z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie, tj. 24.11.2011 r. stał się on z mocy art. 10 ust. 4 u.d.p. - drogą gminną. Natomiast GDDKiA na terenie miasta [...] jest zarządcą drogi krajowej drogi głównej ruchu przyśpieszonego nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 cyt. ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Przypomnieć należy nadto, że do sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporach tych można mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GW 15/18).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na umieszczenie przyłącza gazowego średniego ciśnienia w pasie drogowym w miejscowości [...]– na działce nr ew. [...] w obrębie ew. [...].
Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazowego jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Prezydenta Miasta [...], jak i przez GDDKiA. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku [...], jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z 24 maja 2013 o sygn. akt I OW 2/13). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Z treści stanowisk prezentowanych przez będące w sporze organy wynika, że nie istnieje pomiędzy nimi rozbieżność prawnych stanowisk co do kompetencji organów odnośnie do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza gazowego. Obydwa organy zgodnie prezentują bowiem pogląd - jak już wskazano - że organem właściwym w tej materii jest zarządca drogi. Spór w istocie dotyczy kategorii drogi, pasa której zgłoszony wniosek dotyczy, a w konsekwencji sporne jest, kto jest zarządcą tej drogi.
Obydwa organy toczą spór dotyczący kwestii kategorii drogi w pasie drogowym której planowana jest budowa przyłącza gazowego średniego ciśnienia, a mianowicie w pasie drogi krajowej, czy gminnej, a więc spór o fakty. Prezydent Miasta [...] twierdzi bowiem, że działka nr ew. [...] w obrębie ew. [...], na której ma być usytuowane przyłącze gazowe średniego ciśnienia objęte wnioskiem [...]– stanowi integralną część ul. [...] w [...], która jest drogą krajową. Poza tym wskazuje, że Rada Miasta [...] nigdy nie podjęła uchwały w sprawie zaliczenia dróg serwisowych zlokalizowanych wzdłuż ww. drogi do kategorii dróg gminnych i tym samym nie powierzyła Prezydentowi Miasta [...] funkcji zarządcy tych dróg.
Natomiast GDDKiA uważa, że ww. działka ma status drogi gminnej. Zatem wychodząc z odmiennych stwierdzeń, organy domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia do jakiej kategorii należy zaliczyć drogę znajdującą się na działce nr ew. [...]w obrębie ew. [...] położonej w [...].
Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 p.p.s.a. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (krajowej czy gminnej) ma być prowadzona budowa przyłącza gazowego średniego ciśnienia i w konsekwencji, który z organów jest zarządcą drogi na działce, której dotyczą wnioski [...].
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii tej nie potwierdza jednoznacznie dokumentacja przedstawiona przez organy w postępowaniu o rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Organy administracji bowiem nie przedstawiły dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej zaliczenie nieruchomości, na której ma być usytuowane ww. przyłącze gazowe do określonej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.p., gdyż przesłane mapy tego nie precyzują. Dokonywanie takich ustaleń nie stanowi natomiast kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń, to w konsekwencji brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa.
Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności, czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04).
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Prezydenta Miasta [...], jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., powinien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.