Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1270/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Z.-G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Ł. i Z. Ł. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przewiązką w poziomie piętra nad istniejącym ciągiem pieszym, w parterze usługi nieuciążliwe (handel artykułami spożywczymi), na piętrze część mieszkalna oraz nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, gazu, c.o., energii elektrycznej na nieruchomości położonej w D. T. przy ul. [...] /[...] na działkach nr [...],[...] i [...].
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak [...] Starosta Dąbrowski udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor złożył w sprawie oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a przedstawiony projekt zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji oraz przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Projektowany budynek został usytuowany w granicy z działką nr [...], należącą do M. Z.-G., na co udzielił zgody Starosta Dąbrowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. upoważniony wcześniej przez Ministra Transportu i Budownictwa w trybie art. 9 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Z.-G., domagając się jej uchylenia i odmówienia udzielenia pozwalania na budowę, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca wskazała że doręczona jej decyzja nie zawierała załącznika. Zarzuciła jej także brak odpowiedniego uzasadnienia. Ponadto skarżącą podniosła, że lokalizacja budynku nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym w zakresie odległości od granic działek objętych zamierzeniem budowlanym. Skarżącą wskazała, że nie otrzymała również rozstrzygnięcia Ministra Budownictwa w przedmiocie odstępstwa od warunków technicznych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że projekt zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji, przepisami ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi. Podniósł, że w sprawie, w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, została udzielona zgoda na odstępstwo od warunków technicznych. Odstępstwo to jest uzasadnione rozmiarami działki należącej do inwestora, nie powoduje ono przy tym zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, użytkowych oraz stanu środowiska. Stwierdził także, że postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych zostało doręczone skarżącej w trybie uzupełniającym.
Ponadto organ wskazał, że nie stanowi praktyki wysyłanie projektu budowlanego jako załącznika do decyzji, a strona ma do niego wgląd w aktach w trakcie postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. Z.-G., żądając jej uchylenie bądź stwierdzenia jej nieważności.
W skardze został podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca wskazała też, że upoważnienie przez ministra do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, nie jest równoznaczne z wyrażeniem takiej zgody. Stwierdziła także, że przedmiotowe upoważnienie powinno być wydane w sytuacji, gdy istniej potrzeba dokonania odstępstw od obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie taka konieczność nie występowała, gdyż inwestor mógł zastosować inne rozwiązania - nienaruszające warunków technicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał także, że działka nr [...], stanowiąca ciąg pieszy, nie jest własnością inwestora i stanowi początek przejazdu, obejmującego szereg działek, natomiast szerokość działki nr [...], wynosząca 8 m, w ogóle nie daje możliwości zabudowy przy zachowaniu odległości wymaganych normami techniczno- budowlanymi.
Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1270/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących przepisach, a strony miały zapewniona możliwość czynnego udziału w nim.
Sąd podkreślił, że istniały uchybienia w postępowaniu przeprowadzanym przez organ I instancji, ale uchybienia te zostały usunięte w toku postępowania przed Wojewodą Małopolskim.
Sąd poniósł, że w sprawie zostało udzielone upoważnienie do wydania postanowienia o dopuszczeniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych (pismo Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...]). Postanowienie to nie zostało doręczone skarżącej przez organ I instancji, jednakże doręczono je w postępowaniu uzupełniającym. Sąd wskazała ponadto, że powyższe postanowienie jest niezaskarżalne, nie musi więc, zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a., zawierać uzasadnienia. Niemniej jednak, zgodnie z linią orzeczniczą, organ powinien w decyzji wskazać dlaczego uznał, że przedmiotowe odstępstwo jest możliwe. Postanowienie organu I instancji w sprawie nie zawierało wystarczającego uzasadnienia. Wyjaśnienia takie zostały jednak zawarte w decyzji organu II instancji oraz w odpowiedzi na skargę.
Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zgoda na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych była całkowicie uzasadniona, gdyż w przeciwnym wypadku inwestorzy zostaliby pozbawieni możliwości zabudowy działki.
Od powyższego wyroku z dnia 6 marca 2008 r. M. Z.-G. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na:
błędzie w subsumcji wskutek podciągnięcia przez Sąd I instancji oświadczeń inwestorów, dotyczących prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, pod przepisy art. 4 i 32 ustawy - Prawo budowlane, kiedy już z samej treści oświadczeń inwestorów wyraźnie wynika, że właściciel nie wyraził zgody na zabudowę swojej działki, lecz wyłącznie na wykonanie przyłączy wody i kanalizacji, niewłaściwej wykładni pojęcia "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych" zawartego w art. 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z powodu rozmiaru działki stanowi odstępstwo techniczno-budowlane i w związku z tym do takiego stanu faktycznego należało zastosować ogólny przepis art. 9, obejmujący nieoznaczoną i nieokreśloną liczbę przypadków, pomimo istnienia szczegółowego przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia odpowiadającemu dokładnie stanowi faktycznemu ustalonemu przez sąd; Sąd i instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, że zgoda ministra na odstępstwo oraz zgoda starosty na budowę w granicy zwalniają organy administracyjne i sąd z obowiązku kontroli rozstrzygnięcia organu czy budowa w granicy jest uzasadniona rozmiarami działki, niezbadaniu i nierozważeniu czy nie został naruszony słuszny interes skarżącej w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego przez pozbawienie możliwości racjonalnej zabudowy działki mając na uwadze powszechnie przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, że budynki sytuuje się w odległości 3 lub 4 m od granicy, a pozwolenie na usytuowanie budynku przy granicy może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, co nakłada na organ i sąd obowiązek rozważenia tej okoliczności.
W skardze kasacyjnej wyrokowi z dnia 6 marca 2008 r. zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 113 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:
dokonanie sprzecznych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ślad za organem administracyjnym II instancji, wskutek błędnego przyjęcia, że inwestorzy posiadają prawo do dysponowania działką nr 840/2 na cele budowlane, oraz że złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem czy inwestorzy mają możliwości ograniczenia rozmiaru inwestycji w celu zachowania przewidzianej prawem odległości od granicy działki skarżącej oraz czy został naruszony słuszny interes skarżącej w postaci uniemożliwienia racjonalnej zabudowy działki, nadto niesporządzenie należytego uzasadnienia wyroku, co świadczy, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważył i nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy, co także uniemożliwia kontrolę kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. Ł. wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej opiera się na błędnym przekonaniu, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, oraz że nie złożył oświadczenia w tym zakresie zgodnie z wymogami art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy A. Ł. i Z. Ł. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyli wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenia te zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, tak więc ich prawdziwość należy kwestionować w postępowaniu karnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z obecnie obowiązującym (w dacie wydania decyzji) brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor powinien złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej.
W związku z powyższym nie było podstaw do kwestionowania złożonych przez inwestorów oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto pełnomocnik A. Ł. na rozprawie w dniu 10 lipca 2009 r. okazała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu umowę dzierżawy zawartą z Gminą w dniu [...] listopada 2001 r. na okres 30 lat do 14 listopada 2031 r., z której wynika prawo inwestorów do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
Zarzut, że Sąd zamknął rozprawę przed dostatecznym wyjaśnieniem, czy inwestorzy mają możliwość ograniczenia rozmiaru inwestycji, że możliwe jest wybudowanie budynku mniejszego, tym bardziej iż inwestor ma całkowicie zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, jest absurdalny i całkowicie pozbawiony podstaw prawnych. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wszystkie powyżej wymienione warunki inwestorzy w tej sprawie spełnili, co obligowało organ do wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Powyższe rozważania wskazują, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, jest nieuzasadniony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego i wskazanych tam przepisów należy zauważyć, że zabudowa bezpośrednio przy granicy działki, zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jest dopuszczalna, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] ma szerokość ok. 8,0 m, długość ok. 8,3 m - posiada więc rozmiary uniemożliwiające zabudowę z zachowaniem obowiązujących odległości od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Powyższa okoliczność została prawidłowo wzięta pod uwagę przez organy i przez Sąd i uwzględniono to w wydanych rozstrzygnięciach.
Należy zgodzić się z poglądem, że w tym przypadku skoro przepisy przewidują możliwość budowy w granicy działki, zbędnym było wystąpienie do Ministra i zgoda Starosty w drodze postanowienia na odstępstwo, jednak taki tryb zalecił Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia [...] września 2005 r., uchylającej decyzję Starosty Dąbrowskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r.
Uruchomienie w tej spawie procedury z art. 9 Prawa budowlanego, jakkolwiek zbędne, nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w zaskarżonym wyroku podobnie jak wcześniej organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo ustaliły, że wymiary działki nr [...] nie pozwalają na zachowanie odległości 3 m przy zabudowie tej działki w związku z czym należy pozwolić na budowę bezpośrednio przy granicy działki. Nie należało też przy rozstrzyganiu tej kwestii, żądać "dokumentów świadczących, że inwestor nie może ograniczyć rozmiarów inwestycji o charakterze usługowo-mieszkalnym, tym bardziej że ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w istniejącym budynku, który dodatkowo rozbudowuje", tak jak to wnosi pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej. Na szczęście minęły już czasy kiedy to organ decydował o tym, jak duży budynek może na swojej nieruchomości wznieść właściciel i o tym, czy inwestor ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest również chybiony, gdyż nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli pełnomocnik skarżącej uważa, że wydane pozwolenie na budowę narusza interes skarżącej w świetle przepisów art. 140 i 144 K.c., należy wystąpić o rozstrzygnięcie tej kwestii na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.