Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. oddalił skargę H. P. i A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A. G. i H. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] grudnia 2015 r. (przed sprostowaniem oparzoną datą "[...].06.2015 r.") o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. S. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. P. i A. G., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię § 15 ust. 5 lit. c) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gm. S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (dalej MPZP) i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.
Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.), nieuprawnione pominięcie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; dalej p.o.ś.), co miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy projektowana rozbudowa zgodna jest z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego gm. S. oraz z rozporządzeniem nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2456). Z projektu budowlanego wynika, że projektowana rozbudowa wprowadza nową zabudowę o przeznaczeniu mieszkalnym, o powierzchni 289,19 m², połączoną z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że cztery metry planowanej rozbudowy znajduje się w pasie bliższym niż 20 m od górnej krawędzi skarpy.
Sąd wskazał, że zgodnie z MPZP należy zachować istniejącą zabudowę, jednak nowa zabudowa nie może naruszać strefy ochronnej 20 m od górnej krawędzi skarpy. Zdaniem Sądu, w przypadku projektowanej inwestycji warunek ten nie został spełniony, zatem trafnie organy obu instancji stwierdziły, że planowana rozbudowa narusza ustalenia zawarte w rozdziale II § 15 ust. 5 lit. c) MPZP. W ocenie Sądu, niezależnie od tego naruszenia, naruszono ustalenia zawarte w rozporządzeniu nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Stosownie do § 3 ust 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, które zastąpiło poprzednie rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 61 z dnia 24 lipca 2002 r., przywołane w rozdziale II § 3 ust. 3 pkt 6 lit. c) MPZP, zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki. Przedłożony projekt rozbudowy budynku mieszkalnego linią zabudowy wkracza w całości w powyższą 100 m strefę ochronną.
Zdaniem Sądu, nietrafny jest zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego zastosowania przez organ rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i zastąpiło poprzednie rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 61 z dnia 24 lipca 2002 r., przywołane w rozdziale II § 3 ust 3 pkt 6 lit. c) MPZP.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli H. P. i A. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1), art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez:
- • brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa, albowiem rola uzasadnienia nie ogranicza się tylko do przekonania stron co do słuszności stanowiska Sądu i zgodności z prawem orzeczenia, ale jego zadaniem jest także umożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej,
- • brak wskazania przepisów, ustalenia w drodze wykładni ich treści i zastosowania norm prawnych do dokonanych ustaleń, albowiem uzasadnienie prawne wyroku nie może nastąpić przez samo powtórzenie słów aktu prawa miejscowego, czy ustawy,
- • brak podstaw do prześledzenia toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia;
- 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1) oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprzeczności postanowień rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. z postanowieniami MPZP w zakresie zakazu zabudowy na działkach nadrzecznych bliżej niż 20 metrów od górnej krawędzi skarpy (plan miejscowy) oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek;
- 3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia i rozstrzygnięcia czy planowana rozbudowa już istniejącego i posadowionego budynku jest zabudową w rozumieniu § 15 ust. 5 lit. c) MPZP;
- 4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia i rozstrzygnięcia czy planowana rozbudowa już istniejącego i posadowionego budynku jest lokowaniem obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r.;
- 5) art. 35 ust. 1 pkt l)-4) w zw. z § 15 ust. 5 lit. c) MPZP, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że planowana rozbudowa narusza ustalenia miejscowego planu, podczas, gdy planowana rozbudowa jest z nim zgodna;
- 6) art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że planowana rozbudowa narusza ustalenia zawarte w rozporządzeniu Nr 24 Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy postanowienia rozporządzenia dotyczące utworzenia obszaru chronionego krajobrazu uwzględnia się wyłącznie na etapie (w trakcie) uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś na etapie procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę w zgodzie z postanowieniami planu miejscowego;
- 7) art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 23 oraz art. 24 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ - poza sprawdzeniem zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego - uprawniony jest do sprawdzania zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z postanowieniami rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego postanowienia dotyczą wyłącznie procedury uchwalania planu miejscowego oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do negowania stanowiska Sądu I instancji i organów architektoniczno-budowlanych, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na przebudowie i rozbudowie istniejącego od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku budynku, nie jest dopuszczalna w świetle § 15 ust. 5 lit. c) MPZP oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że oceniając w świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawidłowość zaskarżonego wyroku należy mieć na uwadze brzmienie przepisów obowiązujących w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, a więc w dniu [...] kwietnia 2016 r.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Projekt budowlany musi zatem być zgodny z miejscowym planem i innymi aktami prawa miejscowego oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Rozporządzenie Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu określa wymagania ochrony środowiska i stanowi inny niż miejscowy plan akt prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 618/15, LEX nr 2281151 i z 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, LEX nr 340125). Obowiązuje ono niezależnie od miejscowego planu. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, to, że stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin, nie oznacza, że wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody akty – przed 1 sierpnia 2009 r. rozporządzenia wojewody, a od 1 sierpnia 2009 r. uchwały sejmiku województwa – nie obowiązują powszechnie i uwzględnia się je wyłącznie na etapie uchwalania miejscowego planu.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie wojewody (uchwała sejmiku województwa), to dwa odrębne akty prawa miejscowego, mające zastosowanie niezależnie od siebie. Unormowania planu miejscowego i rozporządzenia wojewody (uchwały sejmiku województwa) nie muszą być identyczne. Każdy z tych aktów może wprowadzać inne ograniczenia na tym samym terenie.
Podkreślić ponadto należy, że błędne powołanie w MPZP nieobowiązującego w chwili uchwalania planu rozporządzenia Wojewody nie sprawia, że rozporządzenie Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. nie obowiązywało. Obowiązywało ono niezależnie od treści planu miejscowego i obowiązywałoby nawet gdyby plan ten nie został w ogóle uchwalony.
Jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku. W jej wyniku zwiększona zostałaby powierzchnia zabudowy ze 131,11 m² do 289,19 m² (a więc przeszło dwukrotnie) i nastąpiłoby przesunięcie ścian budynku na teren działki dotychczas niezabudowany. W istocie zatem doszłoby do zabudowy terenu działki dotychczas niezabudowanego.
Wynikający z przywołanych wyżej przepisów zakaz zabudowy obejmuje nie tylko budowę nowych obiektów budowlanych, ale również zabudowywanie terenu dotychczas niezabudowanego poprzez zwiększenie powierzchni budynków już istniejących. Odmienne rozumienie tego zakazu prowadziłoby do sytuacji, w której istnienie nawet niewielkich obiektów budowlanych, zajmujących małą powierzchnię, mogłoby być wykorzystywane – przez ich rozbudowę obejmującą zwiększenie zajmowanej powierzchni – do faktycznego zabudowywania terenu, który miał pozostać niezabudowany, a więc do obchodzenia obowiązującego zakazu zabudowy.
Zauważyć nadto należy, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikała nie tylko z niezgodności inwestycji z rozporządzeniem Wojewody, ale również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie został podjęty z naruszeniem przepisów wskazywanych w podniesionych zarzutach, wystarczająco wyjaśnia przyjętą podstawę prawną, a jego uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz umożliwiające przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.