Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1792/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/14, oddalił skargę T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w ramach nadzoru budowlanego.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. którą odstąpiono od nałożenia na Gminę P. obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki jezdni z kostki brukowej na ul. T. w P. na odcinku 0+150 do 0+457 bądź doprowadzenia jezdni do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2014 r. zostało wydane wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 141/12, w którym Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora do rozpoznania w formie aktu administracyjnego wniosku T. B. z dnia 14 października 2007 r. dotyczącego rozbiórki jezdni z kostki brukowej na ul. T. w P. na odcinku 0+150 do 0+457. Powiatowy Inspektor rozpoznając wniosek T. B. zawierający żądanie rozbiórki wskazanego odcinka jezdni ustalił, że Gmina P. prowadziła roboty budowlane związane z remontem nawierzchni drogi - ul. T. w P., na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 1 września 1998 r. wobec którego nie wniesiono sprzeciwu. Zgłoszenie to przewidywało wykonanie podbudowy tłuczniowej. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu powiatowego ustalono, iż w rzeczywistości na terenie drogi gminnej - ul. T. w P., wykonano roboty związane z budową nawierzchni brukowej z kostki betonowej.

Ponadto Gmina P. była inwestorem robót związanych z profilowaniem koryta jezdni wraz z uzupełnieniem podbudowy tłuczniowej na odcinku 0 + 150 do 0 + 457, które były zgodne z ww. zgłoszeniem z dnia 1 września 1998 r. Z uwagi na fakt, iż inwestor odstąpił od zgłoszenia wykonania robót budowlanych tj. zamiast wykonania podbudowy tłuczniowej wykonał budowę ulicy T. w P. z kostki betonowej, organ powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], nałożył na Burmistrza obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową nawierzchni ul. T. na odcinku 0 + 150 do 0 + 457 w P..

Następnie po przedstawieniu projektu przebudowy ulicy T. sporządzonego przez uprawnioną osobę, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie nawierzchni z kostki betonowej. Następnie, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, organ powiatowy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nawierzchni.

W stosunku do ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. toczyło się na wniosek T. B. postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. Organ wojewódzki przeprowadził również postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji organu powiatowego z dnia [...] października 2006 r., w wyniku którego decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jest prawidłowa - inwestycja polegająca na wybudowaniu jezdni z kostki brukowej została wykonana legalnie i oddana do użytkowania. Organ wojewódzki w pełni podzielił stanowisko organu powiatowego dotyczące braku możliwości prowadzenia postępowania naprawczego z zakresu nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji oddanej do użytkowania decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wykonana inwestycja nie może podlegać ponownemu sprawdzeniu jej zgodności z projektem budowlanym. Podczas kontroli dokonanej w dniu 18 kwietnia 2013 r. na gruncie ustalono, że jezdnia z kostki betonowej ul. T. jest wyprofilowana ze spadkiem w kierunku północnym tj. ul. G..

Nieutwardzone pobocze ul. T. na wysokości działki stanowiącej własność T. B. jest wyprofilowane ze spadkiem w stronę jezdni i także w kierunku północnym. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia oraz fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wykonana nawierzchnia ul. T. nie powoduje uciążliwości polegających na zalewaniu wodami opadowymi działki T. B.. Kwestie zmiany stosunków wodnych na terenie działki stanowiącej własność T. B. powinny być rozstrzygane na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W ocenie organu, skoro skarżąca żądała rozbiórki jezdni, która została przyjęta do użytkowania, to prawidłowym było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego o odmowie wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skargą T. B. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80, 107 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz wydanie decyzji pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w zakresie pozwolenia na użytkowanie nawierzchni z kostki betonowej drogi gminnej na odcinku 0+150 do 0+457 ul. T. w P.; art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy; art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i ustalenie, iż brak podstaw do nałożenia na Gminę P. obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki jezdni z kostki brukowej na ul. T. w P. na odcinku 0+150 do 0+457 lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu trafnie przyjęto, że skoro skarżąca żądała rozbiórki jezdni, która została przyjęta do użytkowania, to prawidłowym było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego o odmowie wydania nakazu rozbiórki obiektu, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bezzasadność żądania skarżącej musiała być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty stosownie do złożonego wniosku. Zdaniem Sądu wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie sądu podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Sprowadzają się one do kwestionowania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego związane są bowiem tymi decyzjami i nie mają prawa kontrolować ich prawidłowości. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w zakresie pozwolenia na użytkowanie odnosi się do postępowania zakończonego wskazaną decyzją i nie podlega rozpatrzeniu w niniejszej sprawie.

Ponadto wbrew zarzutowi naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w ustalonym stanie faktycznym sprawy przywołany przepis. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 18 kwietnia 2013 r. kontrolę na gruncie podczas której ustalił, że jezdnia z kostki betonowej ul. T. jest wyprofilowana ze spadkiem w kierunku północnym tj. ul. G.. Nieutwardzone pobocze ul. T. na wysokości działki stanowiącej własność T. B. jest wyprofilowane ze spadkiem w stronę jezdni i także w kierunku północnym. Zdaniem organu wykonana nawierzchnia ul. T. nie powoduje uciążliwości polegających na zalewaniu wodami opadowymi działki T. B., a kwestie zmiany stosunków wodnych na terenie działki stanowiącej własność T. B. powinny być rozstrzygane na podstawie ustawy Prawo wodne.

W świetle powyższych wywodów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Skargą kasacyjną T. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 57 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że skoro wybudowana jezdnia została przyjęta do użytkowania to prawidłowym było orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego o odmowie nakazu rozbiórki obiektu, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem pomimo przeprowadzenia postępowania zatwierdzającego zamienny projekt budowlany w niewłaściwym trybie tj. w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 48 ustawy Prawo budowlane, co stanowi rażące naruszenie prawa;
3. - art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i wydanie decyzji z dnia [...] października 2006 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w przypadku zakończenia budowy przed wydaniem powołanej decyzji z dnia [...] października 2006 r., co skutkowało niewykonaniem przez inwestora nałożonych na niego obowiązków wynikających z powołanej decyzji;
4. - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i wydanie decyzji z dnia [...] października 2006 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo niespełnienia przez inwestora w ramach zamierzenia budowlanego poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;
5. - art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżącej przymiotu strony w ramach toczącego się postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielający pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] października 2006 r. pomimo, iż nieruchomość skarżącej graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, a co za tym idzie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej (ul. T.),
6. 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
7. - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo przyjęcia, iż Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego nawet wówczas gdy dany zarzut nie został podniesiony w treści skargi, natomiast rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie obejmuje weryfikacji pod względem prawidłowości całego postępowania administracyjnego, a jedynie odniesienie do konkretnych zarzutów podniesionych w treści skargi Skarżącej;
8. - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 7, 77, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mających bezpośredni wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była legalność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., którą odstąpiono od nałożenia na Gminę P. obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki jezdni z kostki brukowej na ul. T. w P. na odcinku 0+150 do 0+457 bądź doprowadzenia jezdni do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, badając legalność ww decyzji, podzielił stanowisko organów obu instancji, co do braku możliwości prowadzenia postępowania naprawczego z zakresu nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji oddanej do użytkowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jest bowiem niesporne, że w obrocie prawnym pozostaje wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nawierzchni z kostki betonowej drogi gminnej na odcinku 0+150 do 0+457 ul. T. w P..

Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 57 w zw z art. 51 i art. 48, art. 51 ust. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 i art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - dotyczą w istocie prawidłowości projektu budowlanego i zmierzają do podważenia decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2006 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie nawierzchni z kostki betonowej odcinka drogi gminnej ul. T. w P..

Zarzuty te są chybione i nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Decyzja z [...] października 2006 r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, w związku z czym dopóki nie zostanie obalona w sposób przewidziany prawem, jest wiążąca dla stron i Sądu (art. 16 k.p.a.) i jako taka nie może być skutecznie kwestionowana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy to także ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nawierzchni. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji (poparte przytoczonym orzecznictwem), że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Chybione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie może być uwzględniony zarzut naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. W tym kontekście niezrozumiały jest więc zarzut pełnomocnika skarżącej, że Sąd ograniczył się wyłącznie do odniesienia się do uchybień podniesionych w skardze i nie dokonał weryfikacji całego postępowania administracyjnego.

Wprawdzie jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, nie oznacza to jednak, że sąd dokonując, na podstawie art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie powinien kierować się treścią podniesionych w skardze zarzutów, zaś wyjście poza ich zakres powinno następować w każdym wypadku. Przyjęcie przez sąd określonego sposobu badania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu sądu i może to stanowić wadę dokonanej kontroli jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem pełnomocnik skarżącej oprócz bardzo ogólnikowych stwierdzeń w tym zakresie nie przedstawił żadnej konkretnej okoliczności mającej o tym świadczyć.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, co znajduje wyraz w jej uzasadnieniu.

Podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego jaki i procesowego skarżąca kasacyjnie pominęła istotę rozstrzygnięcia, która zadecydowała o oddaleniu skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w ramach nadzoru budowlanego, jaką był fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego.

Jak wynika z powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej rozmijają się z istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji i z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.