Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielopolskim, wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 436/21, oddalił skargę M. U. i A. C. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
X sp. z o.o. z siedzibą w [...] dokonała zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę na działkach o nr [...], [...], [...] i [...] przy ulicy [...] obręb nr [...] w [...], polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej polegającej na zmianie sposobu rozmieszczenia w przestrzeni powietrznej przewodów obiektu linii wysokiego napięcia, w tym zmianie sposobu ich podparcia, bez zmiany parametru jakim jest długość, jak również bez zmiany wartości napięcia znamionowego, które wynosi 110 KV.
W dniu 17 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Zielona Góra, po dokonaniu analizy zgłoszenia i przedłożonych przez inwestora dokumentów, wydał zaświadczenie, iż nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru wykonania wskazanych robót budowlanych.
W dniu 14 stycznia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Zielona Góra (PINB) wpłynął wniosek M. U. i A. C. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia powyższych robót budowlanych, które ich zdaniem miały być prowadzone z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. We wniosku wskazali między innymi, że remontowana linii energetyczna przebiega częściowo nad działką o numerze [...] stanowiącą ich własność. Zgłosili sprzeciw wobec wykonywanych robót budowlanych, na wykonanie których nie wyrażali i nie wyrażają zgody.
Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2020 r. PINB, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że wnioskodawcy nie wykazali przesłanek uzasadniających uznanie ich za stronę związaną z prowadzonymi robotami budowlanymi.
LWINB postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nakazując mu wyjaśnienie już w trakcie wszczętego postępowania wątpliwości co do posiadania przez skarżących interesu prawnego a następnie wydanie w zależności od dokonanych ustaleń stosownego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę ponownie PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przebudowy przez X sp. z o.o. z siedzibą w [...] sieci elektroenergetycznej - istniejącej linii WN 110 kV relacji [...]w [...]- z powodu braku odstępstw dokonanych w trakcie wykonywania robót budowlanych, co do których Prezydent Miasta Zielona Góra zaświadczeniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. znak: [...] wskazał, iż nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]w [...], a tym samym z powodu braku konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji organ zauważył, że "przedmiotowa inwestycja (cały odcinek przebudowy) objęta jest zgłoszeniami, w tym zgłoszeniem z dnia 26 marca 2019 r. co do którego wydane zostało przez Prezydenta Miasta Zielona Góra zaświadczenie z dnia 17 kwietnia 2019 r. o nie wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w [...]." Według oświadczenia kierownika robót działka nr [...] nie jest objęta zgłoszeniem, gdyż zakres prac nie wymagał na nią wejścia.
Wymiana przewodów nad działką [...] została wykonana metoda wysokościową, korzystając między innymi ze stałych wiszących przewodów i podnośnika koszowego. Napięcie linii nie uległo zmianie i wynosi 110 kV. Zdaniem organu powiatowego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, iż zmieniono układ przewodów oraz sposób podparcia, konstrukcję słupów. Nie potwierdzono natomiast, aby zaszły zmiany co do napięcia znamionowego linii, zwiększenia długości linii, wykonania nowej linii lub jej rozbudowy. Wykonane przez inwestora prace są zgodne z zakresem dokonanego zgłoszenia. Nie stwierdzono, aby inwestor poprzez zgłoszenie przebudowy starał się ominąć przepis nakazujący uzyskanie pozwolenia na budowę. Faktycznie wprowadzone zmiany co do sposobu rozmieszczenia przewodów oraz konstrukcji słupów uwidocznione zostały już od momentu zgłoszenia, zaś inwestor nie negował faktu, iż wprowadzono zmiany w obrębie przewodów i podparcia w formie innej konstrukcji słupów.
Zdaniem organu powiatowego w żaden sposób nie można wywieść, iż zamiarem inwestora była w istocie rozbudowa istniejącej już linii czy też wykonanie nowej. W ocenie PINB faktycznie wykonane prace oraz zgromadzona dokumentacja jednoznacznie potwierdzają, że rozpatrywany w sprawie zakres wykonanych robót mieści się w definicji przebudowy. PINB nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji, nie stwierdził zmian istotnych lub nieistotnych, ani tym bardziej nie stwierdził popełnienia tzw. samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. LWINB utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie robót budowlanych dotyczy napowietrznej linii energetycznej wybudowanej wiele lat temu, co potwierdza między innymi pismo z dnia 24 lutego 2021 r., w którym X, jako następca prawny Zakładów Energetycznych w [...] i wcześniej Skarbu Państwa, wybudował legalnie przedmiotową linię ponad 30 lat temu. Dalej organ podniósł, że przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istniały inne niż obecnie regulacje dotyczące formalnego dokumentowania przebiegu i zakończenia robót, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem przedmiotowy obiekt wybudowany został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to zauważyć należy, że brak było w tym akcie prawnym przepisu nakładającego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, w tym między innymi decyzji dotyczących obiektu (obecnie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w tym również decyzji o pozwoleniu na budowę.
W takim zaś przypadku nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. Nie można bowiem wyciągać negatywnych konsekwencji prawnych wobec inwestora obiektu bądź jego następcy prawnego w związku z nieposiadaniem, a ściślej mówiąc, nieprzedłożeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie był on zobowiązany przepisem prawa do przechowywania takiego dokumentu. Odnośnie zaś oceny zgodności z prawem rozpatrywanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Wskazał, że ustalenia dokonane w omawianej sprawie przez organ I instancji oraz ich kwalifikacja prawna zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą wątpliwości. Takie zakwalifikowanie spornych robót budowlanych przez PINB organ odwoławczy uznał za prawidłowe i znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym protokole oględzin z dnia 6 sierpnia 2020 r. i przedłożonym przez inwestora operacie geodezyjnym. Wymianę słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), należy zakwalifikować jako remont pod warunkiem zachowania dotychczasowych parametrów technicznych i użytkowych powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebiegu samej trasy linii elektroenergetycznej. Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym.
Zdaniem organu sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej spełnia definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zdaniem LWINB brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, że przedmiotowe roboty objęte zgłoszeniem stanowiły de facto budowę nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wymagającą pozwolenia na budowę. Bez wątpienia zaś dokonano jej przebudowy, chociażby ze względu na wymianę słupów na słupy o innych parametrach wielkościowych niż wcześniej istniejące. Ustalenia organu powiatowego nie budzą wątpliwości, że w wyniku przebudowy nie zmieniono napięcia znamionowego, wynoszącego 110 kV. Zarzuty w tym zakresie o zmianie napięcia z 20 kV na 110 kV zawarte w odwołaniu należało zdaniem organu ocenić jako bezzasadne i nie poparte żadnym dowodem. Odnośnie zaś kwestii wymiany przewodów w przedmiotowej linii energetycznej organ uznał, że prace w tym zakresie należy zaliczyć do bieżącej konserwacji w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie jest objęta jego zakresem. W tym zakresie bezpodstawne będą zatem ewentualne zarzuty odnośnie braku dysponowania przez właściciela sieci nieruchomością na cele budowlane w związku z wymianą przewodów linii napowietrznej nad tymi nieruchomościami gruntowymi.
Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w tym zakresie. Natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to zdaniem LWINB doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego.
Reasumując LWINB uznał, że organ powiatowy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa i wobec powyższego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy.
Skargą M. U. i A. C. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 6, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a.; art. 107 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku przywołał ustalony przez organy stan faktyczny sprawy i podzielił ich stanowisko dotyczące kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Sąd podzielił stanowisko organów w części dotyczącej braku przesłanek do uznania, że linia energetyczna stanowiąca przedmiot przebudowy została postawiona w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy powstała ona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., które obowiązywało do dnia 31 grudnia 1994 r. W tym akcie prawnym brak było przepisów nakładających obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów jego dotyczących, w tym między innymi decyzji jego dotyczących. Obowiązek taki został nałożony dopiero w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W takim stanie prawnym nieuprawnionym jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę.
Sąd podzielił również stanowisko organów zgodnie z którym z uwagi na wejście w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471) przy uwzględnieniu treści art. 25 tejże ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu dotychczas obowiązującym, tj. w dniu wszczęcia niniejszego postępowania co nastąpiło w styczniu 2020 r. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki od tej zasady określa sama ustawa i są one określone w art. 29 wspomnianej ustawy, należy zdaniem Sądu dokonać kwalifikacji objętych, a następnie wykonanych robót budowlanych, zgłoszeniem z dnia 26 marca 2019 r. przez inwestora jakim jest X sp. z o.o. w [...].
Istotne jest to z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zostały więc zwolnione takie roboty budowlane z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd przywołał ustawowe definicje przebudowy, budowy i remontu i stwierdził, że na podstawie ich porównania, cech charakterystycznych pojęcia budowy i przebudowy, przyjmuje się, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Pojęcia te nie są ostre, granice między poszczególnymi rodzajami robót budowlanych w/w są niejednokrotnie "płynne", wymagające odniesienia do konkretnej sprawy.
Dla kwalifikacji prowadzonych robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, którego roboty te dotyczą, zwłaszcza jak w niniejszej sprawie dotyczą obiektu liniowego, jakim niewątpliwie jest linia elektroenergetyczna. Sąd powołując się na orzecznictwo wskazał, że roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu liniowego lub znacznego jego odcinka, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów, a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, tj. nową linią przesyłową, nowymi słupami zwłaszcza o odmiennej konstrukcji, posiadających większą powierzchnię zabudowy u podstawy, bez zmiany wielkości napięcia, długości linii napowietrznej i zmiany pola elektromagnetycznego należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy.
Wyjaśnił, że nie można uznać za zmianę charakterystycznych parametrów, mogących świadczyć o rozbudowie lub budowie obiektu, zmian związanych z wykorzystaniem słupów energetycznych o zmienionej konstrukcji, posiadających szerszą podstawę zabudowy. To samo należy odnieść do samej zmiany rozmieszczenia i sposobu mocowania linii energetycznych na słupach, jeżeli nie jest to połączone z innymi istotnymi parametrami, jak zwiększenie mocy czy też zwiększenie pola elektomagnetycznego. Przy linii energetycznej, aby mówić o budowie lub rozbudowie zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego lub zmianie jej przebiegu. Zmiana parametrów technicznych, świadczących o budowie nowej linii lub jej rozbudowie nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia lin linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Tym samym zasadnie w ocenie Sądu organy uznały, że sporne roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. podlegały zgłoszeniu. Inwestor nie był obowiązany do uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Nadto przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe pozwala zdaniem Sądu przyjąć, że sporne roboty zostały wykonane z dokonanym zgłoszeniem. Potwierdza to w sposób jednoznaczny analiza porównawcza dokonanego zgłoszenia z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy, dotyczącego czy to wykonywanych robót, czy też już wykonanych, a przedstawionych w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2020 r., operacie geodezyjnym wykonanym przez uprawnionego geodetę oraz ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż.
K. M., dotyczącej maksymalnych wartości pola elektrycznego. Ostatnie z dwóch wymienionych dokumentów zawierają stanowisko osób posiadających stosowne wykształcenie i kwalifikacje zawodowe czy to do sporządzenia operatu geodezyjnego, czy też wydania ekspertyzy. Strona skarżąca nie obaliła wniosków wynikających z tych dokumentów. Prowadzi co najwyżej polemikę z ich ustaleniami, nie popierając swoje stanowiska innymi dowodami. Tym samym zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości dokonanej kwalifikacji spornych robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmujący zgłoszenie, a następnie przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego wszczętego na wniosek skarżących, należy zdaniem Sądu uznać za pozbawione uzasadnienia prawnego i nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego w kwestii dysponowania przez inwestora zgodą skarżących jako właścicieli działki o numerze [...] na wykonanie spornych robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na działce skarżących nie znajdował się żaden z podlegających wymianie czy też likwidacji slupów energetycznych. Przebiegała nad nią jedynie linia energetyczna, która została wymieniona poprzez zastosowanie metody nie wymagającej wejścia na ich nieruchomość, a opisaną przez inwestora i nie kwestionowaną przez skarżących. Czyni to bezpodstawnymi zarzuty skargi odnośnie braku dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane przy uwzględnieniu charakteru robót budowlanych, w tym w odniesieniu do ich działki. Ewentualne spory związane z ograniczeniem prawa własności skarżących w związku z przebiegiem spornej nieruchomości, np. ograniczenia możliwości zabudowy, czy też wynagrodzenia za służebność przesyłu należą do właściwości sądów powszechnych.
Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa wydanie decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie naprawcze, skoro organy nie stwierdziły faktu samowoli budowlanej w dacie realizacji inwestycji, a przy tym inwestor nie realizował żadnych innych robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, że stanowisko organów nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości postępowania jest prawidłowe. Brak jest też podstaw do uznania zarzutów dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1 czy też art. 12 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada natomiast warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym brak było zatem podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec braku konieczności legitymowania się przez inwestora na wykonanie spornych robót budowlanych pozwoleniem na budowę.
Skargą kasacyjną M. U. i A. C. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie w niniejszej sprawie nieważności decyzji LWINB w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (działanie organu odwoławczego doprowadziło do powstania sytuacji, w której ta sama sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięcia),
- b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie w niniejszej sprawie nieważności decyzji LWINB w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, ponieważ skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym na skutek zaniechania doręczenia im zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków,
- c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przez organ (I i II instancji) zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, w tym sporządzeniu wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, poprzez brak należytego wyjaśnienia faktów, które organ (I i II instancji) uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz poprzez brak wypowiedzenia się przez organy prowadzące postępowanie, w treści rzeczonego uzasadnienia, co do przyczyn, dla których odmówili wiarygodności i mocy dowodowej, dowodom przedstawianym przez skarżących w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym nie wskazania przyczyn w uzasadnieniu decyzji ograniczenia czynności postępowania wyłącznie do działek nr [...], [...],[...].
- - art. 6, art. 7, 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organy wszystkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w sprawie,
- - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ wydający decyzję należytych oględzin działek, objętych zaskarżoną decyzją, w tym ograniczenie czynności oględzin wyłącznie do działek nr [...],[...],[...] i zaniechanie tym samym przeprowadzenia oględzin do działek przez które przebiega linia energetyczna realizowana w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Zaprojektowanie i wykonanie stacji 110/15 kV [...] wraz z elektroenergetycznymi liniami zasilającymi 110 kV oraz powiązania z istniejącą siecią 15 kV w m. [...]" (w tym w odniesieniu do linii energetycznej relacji [...]) i oparcie tym samym rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym,
- d) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3a, art.4, art. 29 ust. 2 pkt. 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania jest prawidłowe i tym samym, że prawidłowe jest stanowisko organów w kwestii braku obowiązku posiadania przez inwestora na wykonanie robót budowlanych na działce skarżących o nr [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, a tym samym również o braku obowiązku posiadania przez inwestora podstawy do wykonania robót budowlanych na nieruchomości skarżących o nr [...] co najmniej w postaci stosowanego zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy prawidłowo wykonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna prowadzić do wniosku, iż decyzja ta jest wadliwa, bowiem inwestor winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością skarżących o nr [...] na cele budowlane oraz powinien legitymować się podstawą do wykonania robót budowalnych na nieruchomości skarżących co najmniej w postaci zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych,
- e) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. i art. 145 §1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 49b ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo, że w niniejszej sprawie sieć elektroenergetyczna - linia WN 110 kV relacji [...] w [...] (co do której Prezydent Miasta Zielona Góra zaświadczeniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. nie wniósł sprzeciwu) przebiegająca przez działkę skarżących nr [...] została wybudowana bez podstawy prawnej ich wykonania w postaci co najmniej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz bez posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co z kolei wiązało się z koniecznością orzeczenia rozbiórki, a czego organy nie uczyniły w niniejszej sprawie),
- f) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. i art. 145 §1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt.
- 4) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem błędnie oddalił skargę pomimo, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność orzeczenia rozbiórki przedmiotowej linii elektroenergetycznej z racji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (w ślad za organami I i II instancji), że w niniejszej sprawie została dokonana "przebudowa" linii elektroenergetycznej, która stanowi istotne naruszenie postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] (pub. w Dz.Urz. Woj. [...] w nr [...] z [...]r.poz.[...]).
- II. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, 29 ust. 2 pkt. 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż w niniejszej sprawie sporne roboty budowlane podlegały zgłoszeniu podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 1 pkt. 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy sporne roboty budowlane winny być objęte pozwoleniem na budowę,
- b) art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową sieci elektroenergetycznej podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy sporne roboty budowlane należy potraktować jako budowę wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę,
- c) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż w niniejszej nie spełniły się przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, podczas gdy inwestor zrealizował przedmiotowe zamierzenie budowlane niezgodnie z dokonanym "zgłoszeniem z 25.03.2019r. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę".
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych oraz nierozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi w postaci szkicu nr 1, nr 2 i nr 3 na okoliczność: rzeczywistego położenia zdemontowanego słupa nr [...] ("starego" słupa) na działce nr [...], granic działki nr [...], rzeczywistego położenia nowego słupa (obecnie o nr [...]) oraz przebiegu przedmiotowej linii energetycznej w sposób wybiegający poza obszar działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący, którzy wnieśli skargę kasacyjną, zrzekli się rozprawy, a uczestnicy postępowania kasacyjnego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało podnieść, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie można w okolicznościach tej sprawy skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia unormowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Skarżący upatrują naruszenia ww. przepisu w tym, że organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie m.in. na analizie legalności istnienia przedmiotowej linii energetycznej (która to kwestia nie była przedmiotem analizy przez organ I instancji) – zwracając się w tym celu z zapytaniem do Prezydenta Miasta Zielona Góra.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19). W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego, w następstwie wniesionego przez stronę odwołania, jest więc ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie i dodatkowo odnieść się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko jako postępowanie dodatkowe, w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Jest jasne, że chodzi tu o postępowanie dowodowe w zakresie mniejszym aniżeli znaczny - w relacji do całości materiału dowodowego sprawy podlegającego analizie i ocenie organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania odwoławczego organ je prowadzący zwrócił się do Urzędu Miasta Zielona Góra – Biura Administracji Budowlanej w Departamencie Rozwoju Miasta o wyjaśnienie, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej badał kwestię legalności budowy oraz istnienia przedmiotowej linii energetycznej i w odpowiedzi uzyskał od Prezydenta Miasta Zielona Góra informację, że organ ten nie badał tej kwestii jak również, iż nie posiada on informacji o dacie wybudowania przedmiotowej linii energetycznej (pismo z dnia 4 marca 2021 r.).
Ponadto do organu odwoławczego wpłynęło wyjaśnienie inwestora z dnia 24 lutego 2021 r., z którego wynika, że przedmiotowa linia powstała ponad 30 lat temu, jest obecnie eksploatowana, jak również że w wyniku zasiedzenia służebności gruntowej o charakterze służebności przesyłu inwestor posiada uprawnienie do korzystania z nieruchomości odwołujących się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócenia się przez organ odwoławczy do Urzędu Miasta Zielona Góra o udzielenie informacji nie można uznać za przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, tym samym związany z tym zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Ponadto w ocenie Sądu odwoławczego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia unormowanego w art. 10 k.p.a. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zauważyć należy, że uchylenie decyzji w związku z wadami postępowania administracyjnego innymi niż dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, możliwe jest wyłącznie w przypadku gdy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jak wynika natomiast z akt przedmiotowej sprawy, skarżący brali czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, którego wyniki stanowiły podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zostali bowiem przez organ I instancji zawiadomieni o wszczęciu postępowania, o jego przedłużeniu, o zamiarze przeprowadzenia czynności dowodowych w terenie (oględzinach), które miały miejsce 6 sierpnia 2020 r., jak i zostali przez ten organ zawiadomieni o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W toku postępowania skarżący składali liczne pisma, w tym wnioski o udostępnienie akt do wglądu, brali udział w oględzinach a nawet zgłaszali uwagi do protokołu z oględzin. O ile natomiast należy się zgodzić ze skarżącymi, że organ odwoławczy nie zawiadomił ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków, to jednak zaraz po wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, na wniosek skarżących, przekazał im kserokopie uzyskanych dodatkowo w toku postępowania odwoławczego a opisanych powyżej pism Prezydenta Miasta Zielona Góra oraz inwestora. Pomimo natomiast ich uzyskania skarżący w skardze na decyzję LWINB z dnia 12 marca 2021 r. nie próbowali nawet wykazać, że zarzucane organowi odwoławczemu ww. uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, choćby w zakresie postępowania dowodowego.
Słusznie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie wzmacnia utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006 r., nr 6, poz. 157 i z 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1192/06). Skarżący, co wyżej zaznaczono, nie wykazali, by naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym.
Z tych wszystkich przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową dokonaną przez orzekające w sprawie organy kwalifikację prawną objętych sporem robót budowlanych wykonywanych w oparciu o dokonane przez inwestora X sp. z o.o. w [...] w dniu 26 marca 2019r. zgłoszenie.
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko, że przeprowadzone w sprawie postępowanie i zebrany w nim materiał dowodowy nie wykazał, aby sporna linia energetyczna powstała w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, a co nie było przedmiotem sporu, ww. linia energetyczna powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Na gruncie tej ustawy brak było natomiast przepisów nakładających obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej obiektów budowlanych przez okres ich istnienia. Okoliczność niezachowania się dokumentacji, w oparciu o którą powstał przedmiotowy obiekt liniowy, nie świadczy zatem o jego wybudowaniu w warunkach samowoli budowlanej.
Objęte natomiast kontrolowanym postępowaniem administracyjnym roboty budowlane zasadnie zostały zakwalifikowane jako przebudowa. Stosownie do treści art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z przebudową istniejącego obiektu budowlane mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonych robót nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego.
Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sporne roboty budowlane polegały bowiem na zmianie sposobu rozmieszczenia w przestrzeni powietrznej przewodów obiektu linii wysokiego napięcia, w tym zmianie sposobu ich podparcia (wymiana słupów na słupy o innych parametrach wielkościowych niż wcześniej istniejące), bez zmiany ich długości i wartości napięcia znamionowego (110 kV). Jak podnosi się w orzecznictwie, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1586/19). Wykonanie takich robót winno być z kolei poprzedzone zgłoszeniem właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlane, stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia przez inwestora), którego inwestor dokonał w dniu 25 marca 2019 r., a w stosunku do którego Prezydent Miasta Zielona Góra nie wniósł sprzeciwu.
Jednocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że inwestor – w związku z przebiegiem objętego zgłoszeniem fragmentu linii nad nieruchomością skarżących o nr [...] - powinien legitymować się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Należy w pełni podzielić wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym brak było podstaw do żądania od inwestora uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane skoro wymiana przebiegającej nad tą działką linii energetycznej nie wymagała wejścia na tą nieruchomość.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną uznał za nietrafne podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3a, art.4, art. 29 ust. 2 pkt. 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także zarzuty naruszenia podniesionych w pkt II a, b i c petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Odnośnie zarzutu, iż poprzez wykonanie przedmiotowej przebudowy doszło do istotnego naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]w [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...]nr [...]z dnia [...] lipca 2007 r., bowiem zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały przedmiotowa linia energetyczna jest oznaczona jako "magistralna sieć energetyczna średniego napięcia wraz ze strefą ochronną" a istniejąca obecnie linia jest linią wysokiego napięcia o mocy 110 kV, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 362/15, stwierdził nieważność części rysunku ww. planu miejscowego, stanowiącego załącznik graficzny numer 1 do tej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]), w zakresie oznaczenia na tym rysunku istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia (110 KV), jako magistralnej sieci energetycznej średniego napięcia i wyznaczonej na tym rysunku dla tej sieci strefy ochronnej oraz w zakresie dotyczącym przeznaczenia gruntów tej działki na tereny zieleni urządzonej parkowej (ZP) wraz z oznaczeniem granic tych terenów liniami rozgraniczającymi.
W wyroku tym wskazano, że zaistniała niezgodność uchwalonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i sprowadza się ona do wadliwego oznaczenia na rysunku planu (przy prawidłowym odwzorowaniu jej przebiegu przez tereny objęte planem) istniejącej już od kilkunastu lat linii energetycznej wysokiego napięcia (110 kV) jako linii średniego napięcia 20 kV, nazwanej "magistralną siecią energetyczną średniego napięcia". Z powyższego wynika, że przywołane przez skarżących oznaczenie na załączniku nr 1 ww. planu miejscowego przedmiotowej sieci energetycznej jako sieci średniego napięcia, było wadliwe. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej w pkt I c przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej orzekające w sprawie organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w tym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi natomiast cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione przez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podnoszonej przez skarżących. Organy wyjaśniły również w sposób należyty podstawę prawną wydanych decyzji. Nie naruszyły tym samym przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołany w powiązaniu z innymi przepisami w każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.
Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.
Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za celowe dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedstawionych przez skarżących dowodów z dokumentów w postaci dołączonych szkiców nr 1, 2 i 3. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Oznacza to, po pierwsze, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po wtóre, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi- patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2531/21. W realiach tej sprawy taka potrzeba nie zachodziła, a nadto postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji.
Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a te jako kompletne stanowiły wystarczający materiał do rozstrzygnięcia także przed Sądem odwoławczym w ramach rozpatrywania powołanych w kasacji zarzutów.
Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało potrzebę oddalenia tak wniesionego środka odwoławczego.
Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.