Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1374/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki decyzją z [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a, umorzył w całości z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku przy ul. G. w K. w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku Zakładu [...] przy ul. G. w K. na dz. nr [...] obr. [...] w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2007 r. znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. znak: [...] zostało wszczęte na wniosek K. K. z [...] grudnia 2007 r.
W dniu [...] września 2009 r. PINB w K. wydał decyzję, w której umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, uznając, że przedmiotowa inwestycja realizowana była zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu MWINB wskazał, iż WSA wyrokiem z 29 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/07 wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z [...] września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W czasie, kiedy wspomniany wyrok nie był prawomocny, a decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę pozostawała nadal w obrocie prawnym, na wniosek inwestora w dniu [...] grudnia 2008 r. została wydana decyzja znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Organ, badając wniosek inwestora ustalił, iż jest on złożony prawidłowo, ponieważ zgłoszony do użytkowania przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz w okresie ważności tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 285/09 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, inwestor przedłożył prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1819/08 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 29 lipca 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 1138/07. Organ podkreślił, że NSA w ww. wyroku w żaden sposób nie zakwestionował prawidłowości projektu budowlanego jak i rozwiązań technicznych w nim przedstawionych. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego wyłącznie z uwagi na naruszenie prawa procesowego.
Następnie, Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa budynku Zakładu [...] wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wód. kań., co, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, gazów medycznych oraz przełożenie sieci infrastruktury technicznej: co, kanalizacji ogólnospławnej, elektrycznej", wykazując iż proces budowlany określony we wniosku z [...] maja 2007 r. został w całości zrealizowany, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z [...] grudnia 2008 r. zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ stwierdził, że w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku Zakładu [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. została przeprowadzona, na podstawie art. 59a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 55 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkowa kontrola budowy, która nie wykazała nieprawidłowości istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych warunków ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z uwagi na aktualny brak istnienia w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, nie ma możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Decyzją z [...] lipca 2012 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania było badanie zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. znak: Wl.l.KP.7119-3-103-07. Wyrokiem z 29 lipca 2008r., sygn. II SA/Kr 1139/07, prawomocnym z dniem 20 listopada 2009 r., WSA w Krakowie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie odstępstw od warunków i ustaleń takiej decyzji. W zmienionym stanie faktycznym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych. Organ II instancji podał również, że decyzją z 22 grudnia 2008 r. organ l instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego rozstrzygnęła kwestię zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami prawa. Zatem, skoro w stosunku do przedmiotowej rozbudowy właściwy organ orzekł o pozwoleniu na jego użytkowanie, to oznacza, iż swoją decyzją zalegalizował wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane. Wydanie pozwolenia na użytkowanie kończy etap budowy obiektu budowlanego, w związku z czym postępowanie wszczęte w związku z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem realizowanych robót stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowym postępowaniu organ jest związany decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę.
K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. z [...] grudnia 2008 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 152 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 285/09. Wskazał, że zdaniem organów nadzoru można zrealizować budowę w ramach samowoli budowlanej w warunkach braku pozwolenia na budowę (wyrok II SA/Kr 1139/07), a następnie wydając decyzje o pozwoleniu na użytkowanie zalegalizować taki stan faktyczny, w międzyczasie umarzając postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.
Podkreślił, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożony przez inwestora dotyczył części obiektu, zatem organ orzekł ponad żądanie wniosku. W okresie od 29 lipca 2012 r. inwestor prowadził roboty budowlane-objęte uchyloną (wstrzymaną) decyzją o pozwoleniu na budowę, które następnie nazwano "robotami zabezpieczającymi".
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowym postępowaniu została również naruszona zasada ogólna zaufania obywateli do organów państwa wynikająca z art. 8 K.p.a.
Na podstawie analizy akt administracyjnych WSA w Krakowie wskazał, że inwestycja w postaci rozbudowy budynku Zakładu [...], przy ul. G. w K. na dz. nr [...] obr. [...] została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2007 r. znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. znak: [...]. Decyzja ta została zaskarżona przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 29 lipca 2008 r. tut. Sąd uchylił ww. rozstrzygnięcia, określając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1819/08 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Wcześniej, bo już 17 grudnia 2007 r. K. K. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych niezgodnie z projektem, wskazując na zaistniałe w jego ocenie odstępstwa.
Postanowienie o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego zostało wydane w dniu [...] lipca 2008 r. W dniu 5 września 2008 r. skarżący przedłożył do organu kserokopię wyroku WSA z 29 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/07. Z kolei na wniosek z [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, wykazując, iż proces budowlany został w całości zrealizowany, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z [...] grudnia 2008 r. zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Taki stan faktyczny, w ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie, uzasadniał umorzenie postępowania.
Organ II instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał na dwie okoliczności tj. fakt uchylenia pozwolenia na budowę prawomocnym wyrokiem sądu, w konsekwencji czego bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie odstępstw od warunków i ustaleń takiej decyzji oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która w istocie oznacza "zalegalizowanie wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych".
WSA w Krakowie, po przedstawieniu powyższych faktów, wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę (w części lub w całości) rodzi dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 13.07.2007 r., sygn. akt II OSK 1063/06, wyrok NSA z 10.06.2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Podzielając w całości zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie zostało wydane już po nieprawomocnym wyroku orzekającym o uchyleniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, brak prawomocności wyroku nie oznacza, że nie wywoływał żadnych skutków prawnych, a zatem, że organ nadzoru był uprawniony dokonać oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 2007 r. projektem budowlanym.
Tym bardziej, że wykonanie zaskarżonej decyzji tj. pozwolenie na budowę zostało w ww. wyroku z 29 lipca 2008 r. wstrzymane na podstawie art. 152 P.p.s.a., co oznacza, że ta decyzja nie mogła stać się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja MWINB w K. o umorzeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw przy realizacji inwestycji, a nie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie WSA w Krakowie, postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie można uznać za postępowanie prowadzone w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a, stąd Sąd nie ma kompetencji do jej uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu, dokonując kontroli decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie nie można jednakże stracić z pola widzenia faktu, że wadliwe działanie organu nadzoru pozbawiło skarżącego możliwości wykazania zaistniałego naruszenia prawa. Mimo bowiem, że sąd uwzględnił skargę K. K. na decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i uchylił tę decyzję, jak również, że skarżący zainicjował postępowanie w przedmiocie realizowania inwestycji z odstępstwem do projektu, jego zarzuty pod kątem inwestycji nie zostały poddane merytorycznej ocenie sądu.
Dodatkowo WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że organ l instancji uzasadniając swoją decyzję nadmienił, że Sąd w wyroku z 29 lipca 2008 r. w żaden sposób nie zakwestionował prawidłowości projektu budowlanego, jak i rozwiązań technicznych w nim przedstawionych, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego wyłącznie z uwagi na naruszenie prawa procesowego. W związku z tym Sąd wyjaśnił, że WSA w wyroku z 29 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/07, uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Skoro więc sąd odstąpił od oceny zatwierdzonego projektu budowlanego uznając, że jest to przedwczesne na typ etapie postępowania, to nadużyciem jest twierdzenie, że nie została zakwestionowana prawidłowość rozwiązań projektowych, a uchylenie nastąpiło wyłącznie ze względu na uchybienia formalne. Kwestią tą nie zajmował się również Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał jedynie zarzuty skargi kasacyjnej, które nie dotyczyły kwestii konkretnych rozwiązań projektowych.
Na marginesie Sąd wskazał, że w skardze kasacyjnej zarzucono m. in., że sąd l instancji bezpodstawnie zastosował art. 152 p.p.s.a., w sytuacji gdy inwestycja została już ukończona. W kontekście tego zarzutu NSA wskazał, że "proces inwestycyjny prowadzony w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie kończy się w momencie wzniesienia obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania takiego obiektu, jak wynika z przepisów art. 54-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 256, poz. 1118 ze zm.) wymaga dokonania zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu tego organu, bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Jednoznacznie więc wskazano, że wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę było konieczne właśnie w związku z następny etapem realizacji inwestycji tj. wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie.
W ocenie WSA w Krakowie, nie ulega wątpliwości, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę, a zatem nie ma do niego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak nie oznacza to, iż zrealizowana przez niego inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu.
Sąd podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 7.03.2011 r., sygn. II SA/Kr 1216/10, gdzie stwierdzono, że "niedopuszczalna jest sytuacja, w której funkcjonuje obiekt dopuszczony do użytkowania na podstawie kontroli przeprowadzonej według nieistniejącego już wzorca (wyeliminowanego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę). Efekt takiej kontroli musi zostać zweryfikowany w odpowiednim postępowaniu, w ramach którego wytworzone winny zostać wzorce "zastępcze". W przeciwnym bowiem razie, w wypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nadzwyczajna (w tym sądowa) kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę byłaby pozbawiona jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Bez względu na to, czy budowa jest lub nie jest zgodna z przepisami (bo nie z projektem który został wyeliminowany), o losie obiektu przesądzałaby wydana bez udziału innych, oprócz inwestora, stron (art.59 ust.7) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie."
W ocenie Sądu, organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie dostrzegł uchybień jakich dopuścił się organ l instancji prowadząc postępowania dotyczące realizowanej rozbudowy. W szczególności nie wziął pod uwagę, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza, że skarżący, na skutek zaniedbań i wadliwego działania organu nadzoru budowlanego, jak również niewłaściwego prowadzenia postępowania przy wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia, na budowę przez organ architektoniczno-budowalny, został pozbawiony możliwości sądowej, merytorycznej kontroli decyzji wydawanych w sprawie rozbudowy budynku Zakładu [...], przy ul. G. w K. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 81 i nast. ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 8 K.p.a., nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie.
WSA w Krakowie wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w K. winien wznowić z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 150 § 2 Kpa), a także nakazać przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, przy zapewnieniu skarżącemu oraz innym osobom posiadającym interes prawny czynnego udziału. Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenia na budowę jest inwestycja co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane nie ma zastosowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Centrum [...] w K. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił.:
- 1. naruszenie przepisów postępowania i nierozpatrzenie istoty sprawy, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w praktyce w całości odnosi się do rozstrzygnięć administracyjnych niebędących przedmiotem niniejszego postępowania (ustalenie czy miały miejsce istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego), co stanowi naruszenie art. 135 P.p.s.a. oraz nie uwzględnia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], co stanowi naruszenie art. 133 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik postępowania,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zostały przez inwestora wykonane roboty budowlane objęte tymże pozwoleniem, które następnie na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało uchylone, a sprawa wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wróciła do rozpatrzenia, równolegle toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia ewentualnych odstępstw od tego pozwolenia, nie może zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do dnia 29 lipca 2008 r. inwestor wykonał znaczną część robót objętych pozwoleniem na budowę i rozbiórkę oraz pozwoleniem zmieniającym, tak iż w dniu [...] grudnia 2008 r. zostało wydane pozwolenia na użytkowanie (decyzja nr [...]). Organ ustalił, że do czasu wydania wyroku przez WSA w Krakowie prace budowlane zostały wykonane, a inwestor nie wykonał części robót budowlanych wykończeniowych, takich jak biały montaż, kanał kablowy do sterowni wraz z instalacją zasilającą komputerową i telewizyjną na poziomie parteru.
W związku z tym, że organ administracji ponownie rozpatrzył sprawę pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu stroną jest K. K., prawidłowym było umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania wszczętego przez PINB w K. w przedmiocie stwierdzenia ewentualnych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowanie w sprawie realizacji rozbudowy w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę należało umorzyć, gdyż odnosiło się do "wzorca" budowy uchylonego w wyniku prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego. Aktualnym "wzorcem" oceny prawidłowości realizacji budowy jest projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego inwestora: "Rozbudowa budynku zakładu radioterapii wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: (...)" oraz pozwolenie na rozbiórkę dla inwestycji: "rozbiórka 2 istniejących budynków (...)" - zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...].
W przedmiotowym postępowaniu K. K. jest stroną, a zatem będzie mógł zrealizować swoje prawa, między innymi do sądowej kontroli ewentualnego istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. stwierdzając, że organ naruszył art. 105 § 1 K.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowanie zainicjowane przez K. K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. stało się bezprzedmiotowe w całości, a organ administracji publicznej musiał wydać decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Wniosek K. K. dotyczył ustalenia w oparciu o art. 36a prawa budowlanego wystąpienia ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Artykuł 105 K.p.a. dotyczy braku przedmiotu postępowania, a w tym przypadku jest nim brak pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wskazał, że skutek w postaci braku pozwolenia na budowę nastąpił w dniu wydania wyroku NSA dotyczącego pozwolenia na rozbudowę Zakładu [...], to jest w dniu [...] listopada 2009 r., zatem w trakcie postępowania zainicjowanego przez K. K.. Równocześnie w dniu [...] kwietnia 2010 r. została wydana decyzja naprawcza, która umorzyła postępowanie w sprawie robót już wykonanych. W związku z tym, otwartą jest sprawa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego w zakresie robót już wykonanych, w którym będzie mógł być rozpatrzony zarzut odstępstw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki z [...] stycznia 2012 r. orzekającą o umorzeniu w całości z urzędu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie realizacji rozbudowy budynku przy ul. G. w K. w sposób odstępujący od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę. Dla przejrzystości dalszego wywodu należy przypomnieć motywy zaskarżonej decyzji. Jak wskazał w swych rozważaniach Sąd I instancji, organ odwoławczy uwzględnił dwie okoliczności: fakt uchylenia pozwolenia na budowę prawomocnym wyrokiem sądu, w konsekwencji czego za bezprzedmiotowe uznał prowadzenie postępowania w przedmiocie odstępstw od warunków i ustaleń takiej decyzji oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która "w istocie oznacza zalegalizowanie wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych".
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na nierozpatrzenie istoty sprawy, jako że WSA w Warszawie głównie odniósł się do rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w odrębnych postępowaniach, przez co doszło do obrazy art. 133 P.p.s.a., a także na naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Należy przypomnieć, że organy w niniejszej sprawie określiły jej przedmiot jako postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy budynku przy ul. G. w K. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego na pierwszym miejscu, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, iż WSA w Warszawie w niniejszej sprawie rozważał kwestie, a także oceniał decyzje podjęte w sprawach: pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, które to sprawy były rozstrzygane w odrębnych postępowaniach. Tym co łączyło oba postępowania z postępowaniem podlegającym kontroli Sądu I instancji był przedmiot (obiekt) rozstrzygnięć, tzn. rozbudowa budynku Zakładu [...] przy ul. G. w K. na dz. nr [...] obr. [...].
To nie wystarcza, by uznać postępowania dotyczące tego obiektu za tożsame. To, że sprawy pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie są sprawami odrębnymi od niniejszej sprawy, dostrzegł Sąd I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, stwierdzając m. in. iż "postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie można uznać za postępowanie prowadzone w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. (...)". Jednak w swoich rozważaniach Sąd nie uwzględnił tej odrębności, formułując m. in. wniosek o "niewłaściwym prowadzeniu postępowania przy wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę". Powyższe w sposób szczególnie wyraźny ujawnia się w części, w której Sąd I instancji formułuje wskazania co do dalszego postępowania.
Sąd stwierdza, iż "[...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w K. winien wznowić z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 150 § 2 K.p.a.), a także nakazać przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego". Tak stanowcze wskazania nie mieszczą się w zakresie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Zatem, rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji przekroczył granice tej sprawy, z czym skarżący łączy naruszenie 133 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.
Oba wskazane przepisy odnoszą się do pojęcia "sprawy", a artykuł 135 P.p.s.a., także do pojęcia "granica sprawy" (J. P. Tarno, 2012 r., s. 353, Hauser, Weirzbiowski, s. 554 także Woś i inni, s. 712). W komentarzach do obu przepisów podkreśla się, że pojęcie "sprawa" występuje w tych przepisach w znaczeniu materialnoprawnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. T. Woś, Pojęcie sprawy..., s. 334-335). W tym kontekście wskazuje się, iż zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny "wraca" do materialnego stosunku administracyjnoprawego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2012, s. 694).
Akceptując powyższe poglądy, uznać należy trafność zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do przekroczenia przez Sąd I instancji granicy sprawy, która została w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięta.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., należy stwierdzić, że nie został on prawidłowo skonstruowany. Wskazany przepis dotyczy bowiem postępowania przed organem administracji publicznej i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co stanowi istotną wadę konstrukcyjną rozpoznawanego środka zaskarżenia. Mimo tego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/15), przedmiotowy zarzut rozpoznał uznając go za uzasadniony. Zdaniem NSA, jest on zasadny choćby dlatego, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. WSA w Warszawie stwierdził jedynie, że zaskarżona decyzja wydana została z obrazą art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, i połączył tę konstatację ze stwierdzeniem naruszenia przez organ odwoławczy zasady zaufania obywateli do organów państwa, zawartej w art. 8 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi bezpośredniego związku między zastosowaniem instytucji umorzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie i prowadzeniem postępowania z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 8 K.p.a. Należy przypomnieć, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania, jak trafnie przyjmuje organ odwoławczy, wynikać może z kilku różnych przyczyn, które doktryna dzieli na podmiotowe oraz przedmiotowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2012, s. 415).
Natomiast zasada zaufania obywateli do organów państwa należy do zasad ogólnych postępowania administracyjnego i winna być przestrzegana w każdym postępowaniu. Nie jest to zatem instytucja prawna konkurencyjna wobec instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Tzn., że jeżeli zajdą obiektywne przesłanki umorzenia postępowania, ponieważ zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, to właśnie względy wynikające z zasady zaufania obywateli do organów państwa, przemawiają dodatkowo za rozstrzygnięciem zgodnie z dyspozycją normy zawartej w art. 8 K.p.a.
W niniejszej sprawie nie jest zasadnym poprzestanie na powyższych uwagach o charakterze teoretycznym na tle sporu odnośnie tego, czy wystąpiła w sprawie bezprzedmiotowość postępowania. Sąd I instancji bowiem, przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji, wyraził szereg poglądów w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, które – jego zdaniem – mogły stanowić podstawę uznania, że decyzja orzekająca o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie realizacji rozbudowy budynku przy ul. G. w K. z odstępstwami nie jest nieprawidłowa. Wobec powyższego, należy odnieść się tych uwag Sądu, aby także w świetle regulacji prawa materialnego zająć stanowisko odnośnie sporu co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Istotę sporu można sprowadzić do pytania, czy wydanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji późniejszego uchylenia pozwolenia na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym (ale już uchylonym) projektem.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie budynku - decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., wydane zostało na podstawie obowiązującego w dacie orzekania – pozwolenia na budowę, które wyeliminowane zostało z obrotu prawnego z dniem uprawomocnienia wyroku WSA w Krakowie z 29 lipca 2008 r., uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę i utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji, tj. [...] listopada 2009 r. PINB w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po przeprowadzeniu oceny wymaganych dokumentów i obowiązkowej kontroli obiektu w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, tj. sprawdzeniu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę stwierdził, że obiekt spełnia warunki do użytkowania.
Zdaniem NSA, w sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę, to warunki do jego użytkowania ocenia się w świetle postanowień tego pozwolenia. Zaś fakt późniejszego, prawomocnego uchylenia pozwolenia na budowę może być przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., jak trafnie wskazał WSA w Warszawie, jednakże sąd administracyjny nie może obligować do wszczęcie takiego postępowania z urzędu, podobnie, jak do wdrożenia procedury określonej w art. 50 i 51 prawa budowlanego, jak to uczynił Sąd w niniejszej sprawie.
NSA zauważa także, że konstrukcja decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w szczególności zaś sposób ukształtowania ustawowych przesłanek jej wydania, przesądza o tym, że zagadnienie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę zostało ponownie ocenione w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sposób tej oceny określają przepisy art. 57 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jak należy wnosić z unormowania w/w przepisami, postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym.
Udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ porównuje zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Zatem, skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem - to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt: IV SA/2176/01, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 439/09).
Uwzględniając powyższe, w nawiązaniu do stanowiska Sądu I instancji, zauważyć należy, iż aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należałoby wyeliminować z obrotu decyzję – pozwolenie na użytkowanie (por.: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, Lexis.pl nr 3993543; wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1430/12, CBOSA; wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, Lexis.pl nr 2238533; 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, Lexis.pl nr 2561683; 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, Lexis.pl nr 5188002; 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, Lexis.pl nr 6820886).
Podsumowując powyższe, wydanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji późniejszego uchylenia pozwolenia na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania, którego przedmiotem jest kontrola realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym (ale już uchylonym) projektem. Nieuzasadnione jest więc stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., stanowi naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 105 k.p.a.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe wyjaśnić, że powoływana przez skarżącego kasacyjnie decyzja "naprawcza" z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, że sporna inwestycja została w całości zrealizowana. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi i następnie dokonać ponownej oceny rozstrzygnięć wydanych w sprawie.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.