Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 479/09 oddalił skargę I.S. i W.D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. Z. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nakazującą inwestorom rozbiórkę budynku samowolnie wzniesionego w K. przy ul. Z. Na podstawie oględzin dokonanych w dniach 20 marca 2008 r., 15 kwietnia 2008 r. i 7 maja 2009 r. organ ustalił, że skarżący na działce położonej na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. jako RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i KDG – drogi gminne bez wymaganego pozwolenia postawili budynek o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,10 x 8,10 m z przybudówką o wym. 1,00 x 3,00 m o pow. zabudowy 36,20 m2 z dachem dwuspadowym nakrytym papą. W świetle oświadczenia inwestora, jest to szopa na narzędzia rolnicze.
Organ I instancji rozważając ewentualną możliwość legalizacji tego obiektu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 października 2008 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, inwestorzy nie wykonali nałożonego obowiązku i nie przedstawili wskazanych w postanowieniu dokumentów, dlatego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od powyższej decyzji, a następnie w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 30 marca 2010 r., inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w toku postępowania organy obu instancji nie naruszyły przepisów procesowych, a rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, którego zgodność z Konstytucją potwierdził w kilku wyrokach Trybunał Konstytucyjny.
Badając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że wobec niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. prawidłowe było wydanie przez ten organ decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nakazującej im rozbiórkę przedmiotowego budynku. Ponadto Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98) Trybunał Konstytucyjny uznał, że unormowanie art. 48 ustawy Prawo budowlanego pozostaje w ścisłym związku przede wszystkim z ochroną wartości konstytucyjnych, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tej sytuacji, pomimo iż przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne i "nie przeszkadza" innym osobom, a inwestorzy dokonali budowy z należytą starannością i dbałością, to jednak skoro z woli ustawodawcy przewidziana w tym przepisie legalizacja uzależniona jest nie tylko od zgodności budowy z normami technicznymi, ale również od zgodności z przepisami obowiązującego planu miejscowego, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, to uzasadnione było nakazanie rozbiórki tego obiektu budowlanego.
Ponadto Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że budowa przedmiotowego budynku nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż budynek ma charakter jedynie tymczasowy, jako że nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Co do zasady wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 28 Prawa budowlanego), a ewentualne ich zalegalizowanie uzależnione jest od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nawet więc gdyby uznać, że przedmiotowy budynek ma charakter tymczasowy, to z uwagi na to, że jego realizacja wymagałaby uprzedniego zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali, odstąpienie od nakazu rozbiórki możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby wykazali zgodność dokonanej zabudowy z obowiązującym planem miejscowym.
Od powyższego wyroku W.D. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego:
Po pierwsze, art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez:
- a) niewłaściwą jego wykładnię polegającą na zawężającym pojęciu przeznaczenia areału związanego z produkcja rolną jak wskazuje oznaczenie RP na wyrysie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- b) niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu między innymi polegające na pominięciu celów gospodarczej natury, które pozwalają na sytuowanie na gruncie rolnym niewielkich budynków służących produkcji rolnej.
Po drugie, art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane polegającej na tym, że kwestionowany obiekt budowlany określono mianem budynku związanego trwale z gruntem i fundamentem, którego tutaj nie było i nie ma, oraz wydzieleniem z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych których w konstrukcji szopki nie stosowano ale na jedynie tej podstawie, że szopka istotnie posiada dach kryty papą nieodzowny w związku z powyżej opisanym jej przeznaczeniem gospodarczym.
Po trzecie, art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zupełne pominięcie okoliczności, że każdy ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości gruntowej pod warunkiem uprawnienia do dysponowania tym gruntem w sposób nie sprzeczny z ograniczeniami w lokalnym zagospodarowaniu tego terenu.
Po czwarte, art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez "nielegalne wymuszenia prowadzące do przekonania nie będącego prawnikiem inwestora, o potrzebie uzyskiwania pozwolenia budowlanego na zaistnienie szopki o przeznaczeniu magazynowo-socjalnym na własnym jego terenie rolnym i z takąż produkcją związanej".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.S. poparła wniesioną skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jedną z podstawowych zasad zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pr.bud.) jest to, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 wym. ustawy.). Prawo budowlane zwolniło wprawdzie szereg robót budowlanych z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 29), lecz jednocześnie wprowadziło obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji wskazanych budów lub wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 1 pr.bud.). Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi niedopuszczalną samowolę budowlaną, której następstwem jest nałożenie na właściciela, inwestora bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b pr.bud.).
Uchronić się od tego obowiązku może strona, gdy w sytuacji określonej art. 48 ust. 2 pr.bud. przedstawi dokumenty określone postanowieniem sądu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 omawianej ustawy, co jest jednoznaczne ze złożeniem przez nią wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdy budowa nie została jeszcze ukończona (art. 48 ust. 5 pr.bud.). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych zgodnie z art. 48 ust. 3 organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pr.bud.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący bez uzyskania pozwolenia na budowę wybudował obiekt budowlany drewnianej konstrukcji, złożony ze ścian i dachu o łącznej powierzchni 36,20 m2. W treści skargi kasacyjnej twierdzi on, że jest to szopa na narzędzia rolnicze nieodpowiadająca wymogom budynku z art. 3 pkt 2 pr.bud. Twierdzenie to jest sprzeczne z treścią złożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego pism podpisanych przez szereg osób związanych z K. (k. 124-141), z których wynika, że W.D. wybudował "mały obiekt drewniany przeznaczony na pracownię". Bez względu jednak na przeznaczenie tego obiektu budowa jego wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Ze względu na powierzchnię tego obiektu i jego przeznaczenie nie może on być uznany za obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, który i tak wymagałby zgłoszenia przed rozpoczęciem budowy (art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.).
Całkowicie gołosłowne jest twierdzenie skarżącego, iż wybudowany przez niego obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, to znaczy obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Obiekt taki, wzniesiony bez koniecznego zgłoszenia, także jednak podlegałby przymusowej rozbiórce (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.).
Również za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 4 i 29 ust. 1 pkt 1 a także art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. Przepis art. 4 wymienionej ustawy stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wiąże się to z konstytucyjną ochroną prawa własności, które nie jest jednak prawem bezwzględnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom (por. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego). Takie ustawowe ograniczenia wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, gdzie ustawodawca przyjął zasadę kontroli przez właściwe organy administracji publicznej zamierzeń dotyczących podjęcia aktywności budowlanej, która może wywierać istotny wpływ na sferę szeroko pojętego interesu społecznego. Ustawodawca przyjął więc, iż podjęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po zgłoszeniu, gdy odpowiedni organ nie wniesie w terminie sprzeciwu.
Rozpoczęcie takich robót z naruszeniem wskazanych zasad stanowi samowolę budowlaną, która – gdy nie zachodzą warunki do jej zalegalizowania – skutkuje obowiązkiem rozbiórki bezprawnie wzniesionego obiektu.
W rozpoznawanej sprawie nałożenie obowiązku rozbiórki spornego obiektu było skutkiem niewykonania przez skarżącego obowiązku złożenia dokumentów stwierdzających, że budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pr.bud.). Trybunał Konstytucyjny przyjmował wielokrotnie (por. wyrok z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2), że przepis art. 48 pr.bud., stanowiący wyraz dążenia ustawodawcy do wyeliminowania szkodliwego społecznie zjawiska "samowoli budowlanej", jest zgodny z Konstytucją RP. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że skarżący kilkakrotnie zgłaszał organom administracji architektoniczno-budowlanej zamiar rozpoczęcia budowy jest całkowicie gołosłowne i sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału, twierdzenie zaś, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący rolne wykorzystanie zabudowanego terenu nie wyłącza możliwości zabudowy spornym obiektem – jest wyrazem dowolnej oceny przez skarżącego treści zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Z treści przepisu art. 30 ust. 5 prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy obiektów wymienionych w art. 30 ust. 1 wymienionej ustawy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania tych robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Wobec brzmienia tego przepisu za nieposiadające prawnego znaczenia należało uznać pisemne zgłaszanie organom faktu wybudowania przez skarżącego spornego obiektu budowlanego.
Wobec podnoszenia przez W.D. zarzutów, że orzeczenie rozbiórki wybudowanego przez niego obiektu narusza konstytucyjne zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) oraz wspierania obywateli w dążeniach zmierzających do zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych (art.
75) należy stwierdzić, że ustawodawca wielokrotnie wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności w drodze przepisów ustawowych, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, mając na względzie różnego rodzaju ważne i chronione prawem wartości a także treść prawa własności. Treść tę określa art. 140 kodeksu cywilnego stanowiący, że właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać ze swojej rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Powołany zaś w skardze kasacyjnej przepis art. 4 prawa budowlanego, zawierający zasadę, iż każdy ma prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej; stwierdza jednocześnie, że zabudowa taka musi być zgodna z obowiązującymi przepisami. Przepisami tymi są, między innymi, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 48 ust. 2 pkt 1 pr.bud.). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a jednym z jego celów jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 wym. ustawy). Określając to przeznaczenie i te sposoby zabudowy organy kierują się ochroną i uwzględnianiem wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wymagania ładu przestrzennego, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, wymaganiami ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz innymi wskazanymi w wymienionym przepisie. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochroni gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 4., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) określa sposób ochrony takich gruntów przez ograniczenie przeznaczenia ich na cele nierolne i nieleśne, a zmiany takiego przeznaczenia uzależniła od spełnienia szeregu warunków i działań proceduralnych. Legalne rozpoczęcie budowy, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub prawidłowo dokonanym zgłoszeniem, jest następstwem stwierdzenia przez właściwe organy, że zamierzony obiekt budowlany i jego miejsce usytuowania są zgodne z obowiązującym prawem, w tym również regulującym zagospodarowanie przestrzenne. Wybudowanie obiektu budowlanego bez koniecznego zgłoszenia, na gruncie rolnym nieprzeznaczonym pod zabudowę narusza prawo i rodzi następstwo w postaci decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu. Decyzja ta nie jest karą, gdyż jej celem nie jest ukaranie sprawcy samowoli, lecz usunięcie jej skutków przez przywrócenie porządku prawnego (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, Lex nr 597928). Wydania takiej decyzji wymaga zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) nakładająca obowiązek przestrzegania prawa zarówno przez wszystkie organy państwowe jak i obywateli oraz zasada równości obywateli (art. 32 ust. 1 Konstytucji), gdyż identyczne zasady są stosowane względem wszystkich obywateli dopuszczających się samowoli budowlanych. Wobec wielokrotnego już stwierdzenia, że omówione zasady są zgodne z Konstytucją RP Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności art. 48 prawa budowlanego z tym podstawowym aktem prawnym.
Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.