Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2008r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Wąbrzeźna z dnia [...] czerwca 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] nr 1 w W..
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzednia decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2000r. stwierdzająca nieważność kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000r. zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2002r, sygn. akt. IV SA 2500/00 uchylone.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie zaakceptował stanowiska organów o rażącym naruszeniu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) z powodu usytuowania projektowanej rozbudowy w odległości 95 cm od granicy działki sąsiedniej.
Powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia, jako wydanego niezgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż organ administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać kontrolowaną decyzję pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa bez odwoływania się do przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W szczególności organ powinien wyjaśnić, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów, w tym art. 5 ustawy Prawo budowlane.
Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 906/06, którym została uchylona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2006r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do ustalenia, czy projekt rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości 95 cm od granicy z sąsiednią działką, a ponadto zwrócony w stronę tej działki ścianą z otworami okiennymi, nie ograniczy możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem..
Wojewoda Kujawsko - Pomorski działając zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w wyrokach sądowych stwierdził, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę nie narusza w sposób rażący innych przepisów, w tym art. 5 ustawy - Prawo budowlane.
W ocenie organu, lokalizacja rozbudowywanego budynku w odległości 95 cm od granicy działki sąsiedniej, ze ścianą z otworami okiennymi nie spowodowała ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki zgodnie z jej przeznaczeniem z uwagi na ustalenia zawarte w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Działka inwestora zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem B 25 M - teren adaptacji i projektowanej rozbudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej.
Sąsiednia działka będąca własnością A. P. znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem 03 ZP - pow. 16,50 ha stanowiącym teren rozległej doliny odpływowej w kierunku jeziora Sitno przez który przebiegają projektowane kolektory kanalizacji deszczowej oraz linia energetyczna napowietrzna wysokiego napięcia.
Na terenie tym projektuje się dwie oczyszczalnie ścieków deszczowych oraz urządzenie terenów zieleni rekreacyjnej ogólnomiejskiej jak: plac imprezowy wielofunkcyjny, zespół boisk do gier małych, na skarpach projektuje się zieleń ochronną, a na części skarpy o stoku podłużnym możliwość lokalizacji małego zespołu garaży.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] marca 2008r., decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego stwierdził, iż zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Wąbrzeźna z dnia [...] czerwca 1998r. projekt rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości 0,95 m od granicy z sąsiednią działką, zwrócony w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi nie ograniczy możliwości zagospodarowania działki A. P. zgodnie z jej przeznaczeniem.
W związku z powyższym przedmiotowa rozbudowa zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 5 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności ust. 2 przepisu w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
W ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki zgodny jest z wymaganiami określonym w decyzji Burmistrza Miasta Wąbrzeźno z dnia 15 stycznia 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Projekt jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a badana decyzja wydana została zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Brak udziału A. P. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a kwestia dopuszczalności i zgodności z planem projektowanej inwestycji została przesądzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P..
Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art.77§1 i art.80 k.p.a. Skarżący podnosi brak podstaw do twierdzenia, że projekt rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości 0,95 m od granicy jego działki, zwrócony w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi nie ograniczy możliwości zagospodarowania tej działki.
Zdaniem skarżącego takie zbliżenie rozbudowy uniemożliwia mu zachowanie przewidzianych prawem odległości by wykorzystać swoją działkę jako działkę budowlaną.
W ocenie skarżącego fakt pominięcia go jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest przesłanką wznowieniową lecz stanowi naruszenie art. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Wąbrzeźna z dnia [...] czerwca 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Stanisławowi Kurasiewiczowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego była przedmiotem kontroli zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie a dnia 1 października 2002r., sygn. akt IV SA 2500/00 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006r., sygn. Akt VII SA/Wa 906/06 zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wiążą także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Z oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2002r. sygn. akt IV SA 2500/00 wynika, że "organ administracji publicznej rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym ponownie powinien więc ocenić czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 §1 k.p.a. bez odwoływania się do przepisu §12 ust.4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności organ administracji publicznej powinien wyjaśnić, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów, w tym art. 5 ustawy Prawo budowlane".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 906/06 stwierdził, że organ nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 1 października 2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, iż "organ nadzoru zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. projekt rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości O, 95 m od granicy z sąsiednią działką, a ponadto zwrócony w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi nie ograniczy możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Z akt postępowania nie wynika, czy działka sąsiednia w dacie wydania pozwolenia na budowę była zabudowana czy nie".
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2008r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji
Burmistrza Miasta Wąbrzeźno.
Organy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyrokach sądowych i zbadały decyzję Burmistrza Miasta Wąbrzeźna z dnia [...] czerwca 1998r. mając na względzie ustalenia obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodzić należy się z oceną dokonaną przez organ z której wynika, że lokalizacja rozbudowywanego budynku w odległości 95 cm od granicy działki sąsiedniej, ze ścianą z otworami okiennymi nie spowodowała ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki zgodnie z jej przeznaczeniem z uwagi na ustalenia zawarte w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wąbrzeźno zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Nr IV/16/94 z dnia 23 listopada 1994r. ogł. w Dz. Urz. woj. Toruńskiego Nr 34. poz. 252 z dnia 13 grudnia 1994r. wynika, że sąsiednia działka będąca własnością A. P. znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem 03 ZP - pow. 16,50 ha stanowiącym teren rozległej doliny odpływowej w kierunku jeziora Sitno przez który przebiegają projektowane kolektory kanalizacji deszczowej oraz linia energetyczna napowietrzna wysokiego napięcia.
Na terenie tym projektuje się dwie oczyszczalnie ścieków deszczowych oraz urządzenie terenów zieleni rekreacyjnej ogólnomiejskiej jak: plac imprezowy wielofunkcyjny, zespół boisk do gier małych, na skarpach projektuje się zieleń ochronną, a na części skarpy o stoku podłużnym możliwość lokalizacji małego zespołu garaży.
Działka skarżącego nie miała więc charakteru działki budowlanej dlatego przedmiotowa rozbudowa nie naruszyła art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż inwestor spełnił wymagania przewidziane w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy, kompletności projektu budowlanego posiadającego niezbędne sprawdzenia, uzgodnienia i opinię oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia.
Z ustaleń organu wynika również, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jak prawidłowo ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lecz jest przesłanką wznowieniową.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, iż decyzją Burmistrza Miasta Wąbrzeźno z dnia [...] czerwca 1998r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została przesądzona kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy działki inwestora.
Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.
Uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako podstawy kasacyjne wskazał:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie tj.: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.); art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) w zw. z §12 ust. 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.),art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt. b i c, i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 28 KPA,
- 2) naruszenie art. 7, 8, 11, 77 §1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na fakt, iż decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego - została wydana w dniu [...] czerwca 1998 r., wobec czego pozwolenie na budowę powinno spełniać wymagania przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 4141 ze zm.) tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, a nie jak wskazał Sąd w brzmieniu z 2003 r.
Obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia został wprowadzony bowiem ustawą Prawo budowlane z dnia 27.03.2003 r.. Zawarcie takiego stwierdzenia przez Sąd wskazuje na zastosowanie w sprawie niewłaściwych przepisów, a nie na pomyłkowe powołanie późniejszej ustawy. Wobec powyższego skarżący wskazuje, że Sąd w niniejszej sprawie nie zastosował przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), lecz przepisy późniejsze, nie obowiązujące jeszcze w dniu wydania zaskarżonej decyzji, i tym samym nie zbadał, czy organy wydające decyzję w niniejszej sprawie sprawdziły, czy projekt zagospodarowania działki inwestora jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c w oparciu o w/w ustawę obowiązującą w dniu wydania decyzji. Wskazano, że zarówno Wojewoda Kujawsko-Pomorski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udowodniły braku naruszeń art. 35 ust. 1 pkt 1 a i b w/w ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązującej w 1998 r., jak też w uzasadnieniu wyroku nie potwierdził tego Sąd.
Odległość projektowanego budynku inwestora od granicy działki skarżącego była i jest niezgodna z §12 ust. 4, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie wprawdzie, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał i co wynika z wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 października 2002 r. sygn. akt: IV SA 2500/00, że organ administracji publicznej rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym ponownie powinien ocenić, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 §1 KPA bez odwoływania się do przepisu §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże wskazanie to nie dotyczy § 12 ust. 6, 7 i 8 w/w rozporządzenia, które w niniejszej sprawie zostały ewidentnie naruszone, a zupełnie pominięto je przy rozpatrywaniu sprawy.
Żaden z organów w niniejszej sprawie, jak i WSA w Warszawie nie udowodnił, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta Wąbrzeźna z dnia [...].01.1998 r. zaakceptowano odległość 95 cm budynku od granicy działki skarżącego, co spełniałoby wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w obowiązującym brzmieniu w dniu jej wydania. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2.06.1998 r. nie istnieje również postanowienie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane z 1994 r. o odstępstwie od warunków technicznych wówczas obowiązujących.
Wobec powyższych zarzutów, jak i analizy sprawy w świetle obowiązujących później przepisów prawa, twierdzenie Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił wymagania art. 35 w/w ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest niczym nie poparte i nie stanowi instancyjnej kontroli sprawy.
W niniejszej sprawie naruszono art. 5 w/w ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim ust. 1 pkt 1 ppkt b i c oraz pkt 6.
Usytuowanie budynku inwestora w odległości 95 cm od granicy działki sąsiedniej otworami okiennymi narusza podstawowe wymogi bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania. Budynek ten z uwagi na własną ochronę pożarową w/w i usytuowanie drogi ewakuacyjnej winien być odsunięty od granicy działki na odległość 4 m, jak też w celach remontowych nie mniej niż 1,5 m od granicy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały więc, że brak jest naruszeń w/w przepisu. Fakt, iż skarżący został pominięty jako strona w postępowaniu stanowi naruszenie art. 5 w/w ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 KPA i podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach.
Reasumując, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę wyżej wskazane zarzuty doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza wymienionych w art. 7, 8 i 11, art. 77 §1 i 80 KPA poprzez zawarcie ogólnych stwierdzeń przez organy orzekające w sprawie, a następnie przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez Sąd w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dniu wydania decyzji.
Wskazane wyżej naruszenia mają charakter naruszeń rażących, do których dochodzi w sytuacji, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisów, a rozstrzygnięciem. Zdaniem strony skarżącej wskazane naruszenia są wyraźne, oczywiste i niewątpliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedmiotem kontroli sądowej była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna w 1998r., odmowa uzasadniona brakiem podstaw do oceny o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Treścią tej kontroli było w szczególności rozważenie, czy w ramach okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w 1998r. należało stwierdzić wynikający z brzmienia pozwolenia na budowę stan rażącego naruszenia tą decyzją prawa obowiązującego w dacie jej wydania.
Skarga kasacyjna nawiązuje do tego zagadnienia jedynie pośrednio, gdyż bez wskazania na naruszenie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ustanowionych w art. 145 §1 p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 k.p.a., a w szczególności 156 §1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z określeniem rażąco naruszonych przepisów prawa, wywodzi w uzasadnieniu o naruszeniu przez organy zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art.8, art.11, art. 77§1 i 80 k.p.a. W kolejnej części tego wywodu wskazuje się na "przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez Sąd w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dniu wydania decyzji", co przypuszczalnie miało zwrócić uwagę na niewymienione w skardze kasacyjnej uchybienia procesowe Sądu pierwszej instancji (chociaż Sąd ten nie sprawuje kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji), przez brak odniesienia się do zagadnienia zgodności pozwolenia na budowę z przepisami obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji (przedmiotem kontroli sądowej była inna decyzja, niż decyzja o pozwoleniu na budowę, ale wywód zapewne nie dotyczył decyzji kontrolowanej pod względem legalności, lecz właśnie pozwolenia).
Bez związku z przytoczonym wywodem pozostaje konkluzja skargi kasacyjnej o rażącym charakterze powyższych naruszeń, "do których dochodzi w sytuacji, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisów, a rozstrzygnięciem... a wskazane naruszenia są wyraźne, oczywiste i niewątpliwe". Powinno być oczywiste, że w stosunku do zarzuconych wad prawnych zaskarżonego wyroku nie wchodziła w rachubę ocena sądu kasacyjnego na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z kolei z faktu, że Sąd pierwszej instancji przy okazji kontroli legalności zaskarżonej decyzji powołał przepisy materialnoprawne w brzmieniu znowelizowanym obowiązującym po 1998r., wcale nie wynikało, że błędne mierniki stosował również organ, zaś stwierdzone uchybienie Sądu miało wpływ na rozstrzygnięcie, które pomimo częściowo błędnego uzasadnienia mogło przecież odpowiadać prawu (art. 184 p.p.s.a.). Pamiętając cały czas, że przedmiotem zaskarżenia jest wyrok sądowy i Sąd pierwszej instancji jedynie pośrednio mógł naruszyć powołane w skardze kasacyjnej (ale nienazwane) zasady postępowania administracyjnego, poprzez niedostrzeżenie ich naruszenia przez organ, nie sposób było dokonać jakiejkolwiek oceny kasacyjnej tego dorozumianego uchybienia sądu, z uwagi na brak uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej (art.176 p.p.s.a.).
Podanie przez kasatora, że nastąpiło "zawarcie ogólnych stwierdzeń przez organy orzekające w sprawie", nie stanowiło uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7,8 i 11, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w niniejszej sprawie. Omawiany zarzut pozostawał ponadto w sprzeczności z przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanem faktycznym, wyżej opisanym. Ustalenia te obejmowały okoliczność, że rozbudowana część budynku usytuowana została w odległości 95cm od granicy działki inwestora z sąsiednią działką skarżącego oraz że ta działka sąsiednia nie miała charakteru działki budowlanej.
Kolejno Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej tych ustaleń w oparciu o normy wynikające z planu miejscowego oraz prawa budowlanego. Ustalenia te zostały skonkretyzowane przez odniesienie się do istoty zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w nin. sprawie, a mianowicie, czy wybudowanie budynku mieszkalnego zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami, w odległości 95 cm, przy uwzględnieniu związania oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) o braku znaczenia ewentualnych naruszeń przepisu §12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.), na podstawie pozwolenia na budowę z 1998r., oznaczało rażące naruszenie tym pozwoleniem art. 5 ustawy – Prawo budowlane w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie były to więc " stwierdzenia ogólne".
Ocenę, czy Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o nieodpowiedni stan prawny i na ile mogło to mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, należy rozpocząć od przypomnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przytoczonej przez organ. Podstawa ta została wskazana w zaskarżonym wyroku w sposób omyłkowy w zdaniu – organ "prawidłowo ustalił, że inwestor spełnił wymagania przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)", o czym traktuje zarzut skargi kasacyjnej. Jednak wcześniej Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przytoczył treść ocen prawnych dokonanych przez organ, ewidentnie nawiązujących do treści ustawy- Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 1997r. Nr 111, poz.726, czyli w brzmieniu stosowanym w niniejszej sprawie. Powołując jeden z tekstów jednolitych ustawy (oprócz powołanego były to ponadto teksty opublikowane w Dz.U. z 2000r.
Nr 106, poz.1126 oraz Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że organ dokonywał i powinien dokonać ocen na podstawie ustawy "w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". W dalszym wywodzie Sąd ten, wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, wcale nie posługiwał się sformułowaniami nawiązującymi do ustawy w brzmieniu znowelizowanym. W zdaniu mówiącym o posiadaniu przez projekt budowlany wymaganych sprawdzeń Sąd nawiązał oczywiście do art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w znajdującym w nin. sprawie zastosowanie brzmieniu, zresztą niezmienionym przez późniejszą nowelizację (Dz.U. 2003r. Nr 80, poz. 718), nie zaś do znowelizowanego brzmienia art. 35 ust.1 pkt 3 tej ustawy. W skardze kasacyjnej nie powołano zresztą w ogóle naruszenia obu tych przepisów (art. 35 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3), a jedynie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy, więc cały zarzut i oparty na nim dalszy wywód nie mógł mieć żadnego znaczenia przy dokonywaniu ocen w instancji kasacyjnej.
Gdy w zaskarżonym wyroku napisano, że należy podzielić stanowisko organu dotyczące zgodności projektu zagospodarowania terenu z zespołem norm prawnych podanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, to gołosłowny i niczym nie umotywowany zarzut niezbadania przez Sąd tych okoliczności, nie mógł być skuteczny. Oczywiście nieuzasadniony był zarzut, że organy nie udowodniły braku naruszeń art. 35 ust. 1 pkt a i b ustawy, gdyż w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nadzorczym organy nie stosowały bezpośrednio tych przepisów, lecz badały, czy pozwolenie na budowę narusza te przepisy i to w stopniu rażącym. Gdyby z materiału sprawy wynikało takie naruszenie, niedostrzeżone przez organy i pominięte przez Sąd, mogłoby to uzasadniać określony zarzut, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Niczym nie jest uzasadnione wymaganie, aby w postępowaniu nieważnościowym powinnością organu było "udowodnienie braku naruszeń prawa" przez decyzję badaną w oparciu o przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Kolejny zarzut, dotyczący naruszenia §12 ust. 4,6,7 i 8 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., był również bezzasadny. Bezpodstawne było towarzyszące formułowaniu tego zarzutu przekonanie, jakoby przepis §12 cyt. rozporządzenia w ogóle znajdował zastosowanie w nin. sprawie. Jak bowiem przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA z dnia 4.06.2008r. VIII SA/Wa 45/08 i z dnia 8 lipca 2008r. II SA/Lu 211/08), zasady lokalizowania obiektów ustanowione w rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych odnoszą się do działek budowlanych. Tymczasem sąsiednia, niezabudowana działka skarżącego, nie była przeznaczona w wyżej powołanym planie miejscowym pod zabudowę, w szczególności zabudowę mieszkaniową. Z uzasadnienia zawierającego wiążące w nin. sprawie oceny prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2002r. IV SA 2500/00 wcale nie wynika, aby w ogóle wchodziło w rachubę dokonywanie ocen na podstawie innych niż ust. 4 jednostek redakcyjnych §12 rozporządzenia.
Przy omawianiu niekonstytucyjności przepisu §12 ust.4 Sąd ten zauważył "iż brak jest uzasadnienia do odmiennego traktowania budowy bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią i budowy, która ma być realizowana w pewnej odległości od granicy działki (3m; 4m; 1,5m)".
Wskazanie w sposób wyraźny przepisu §12 ust. 4 rozporządzenia jako wyłączonego od stosowania przy dokonywaniu oceny pozwolenia na budowę według kryterium z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., nastąpiło jedynie z uwagi na powołanie tego przepisu przez organ w kontrolowanej wówczas decyzji z dnia [...] września 2000r. Z uwagi na brak dopuszczalności istnienia oraz zaprojektowania elementów zagospodarowania działki sąsiedniej (brzmienie §12 ust. 6 rozporządzenia), dopuszczalności usytuowania dobudowanej części budynku w odległości 95 cm. od niej nie sprzeciwiał się przepis §12 ust. 6 rozporządzenia, gdyby nawet dopuścić jego stosowanie przy ocenie zgodności pozwolenia na budowę z prawem. Powołany w skardze kasacyjnej przepis §12 ust. 7 ponadto utracił moc po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999r. P 9/98 OTK 1999/4/75, zaś przepis §12 ust.8 stanowił uzupełnienie uznanego za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r.
P 11/00 OTK 2001/2/33 fragmentu ust.6 dotyczącego uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej. Dotyczący tych przepisów zarzut skargi kasacyjnej był więc nieusprawiedliwiony również dlatego, że nawet stwierdzone naruszenie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia wykonawczego, nie uzasadniałby oceny tego naruszenia jako rażącego naruszenia prawa, o ile nawet ta niekonstytucyjność została orzeczona po wydaniu decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym. Omawiane przepisy nie mogłyby być stosowane wprawdzie dopiero przy rozstrzyganiu w czasie po utracie ich mocy obowiązującej, ale w nin. sprawie nie następuje stosowanie tych przepisów, lecz ocena wadliwości prawnej decyzji odmawiającej ich stosowania, a ponadto powszechnie przyjmowana jest zasada, że sama ocena niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał wywołuje skutek od samego początku (a przynajmniej od daty wejścia w życie Konstytucji RP), niezależnie od skutków procesowych tej niekonstytucyjności.
W sumie więc nie było żadnego powodu, aby dokonywać oceny na temat zgodności pozwolenia na budowę z przepisami §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994r., a tym bardziej, aby oceniać wpływ "błędnej wykładni i niezastosowania" art. 7 ust.1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane na wynik sprawy.
W kolejnym zarzucie powtórzono, że pominięcie udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w związku z art. 28 k.p.a. Wymaga zatem powtórzenia, że to uchybienie procesowe organu, stanowiące przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.) w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogło być rozpatrywane w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Sąd przedstawił w tej kwestii prawidłowe stanowisko, że omawiana okoliczność nie miała żadnego znaczenia w nin. sprawie. Według kolejnej wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 1 października 2002r. należało w tej sprawie wyjaśnić, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów, w tym art.5 ustawy – Prawo budowlane. Podnosząc w tym zakresie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w skardze kasacyjnej nie przytoczono jakiegokolwiek naruszonego interesu skarżącego, a jedynie wyrażono troskę o interes inwestora, gdyż usytuowanie budynku narusza podstawowe wymogi bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania.
W tym względzie wypada ograniczyć się do stwierdzenia, że inwestor nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ustawy i naruszenie jego interesów nie uzasadnia stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na wniosek osoby trzeciej.
Odnosząc się szerzej do tego zagadnienia, można przypomnieć jednolite stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyjmujące co do zasady pogląd o możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, nawet budowlaną, z uwagi na brak w tym względzie zakazu w ustawach kodeks cywilny i prawo budowlane oraz niewątpliwe posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania również w tej części nieruchomością na cele budowlane (patrz postanowienie NSA z 24 kwietnia 2001r. IV SA 558/99 Lex nr 77640, wyrok NSA z 16 listopada 2004 r. OSK 786/04 ONSA i WSA 2005 z.4, poz. 86, wyrok NSA z 7 lutego 2008r. II OSK 2006/06 Lex nr 510766, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006r. II OSK 794/05 Lex nr 311685). Wobec pozostawienia tych zagadnień prawnych poza treścią skargi kasacyjnej, wystarczające będzie wyrażenie przez Naczelny Sąd Administracyjny aprobaty do rozważań zawartych w zaskarżonym wyroku, wskazujących na brak naruszenia przedmiotową rozbudową art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.