Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 166/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D. O. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) odmówił D. O. i M. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] spółka cywilna, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego (spalarni zwłok zwierząt) z instalacją gazową i zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz kolumbariów, tj. dwóch ścian betonowych na urny, ściany betonowej na tablice oraz miejsca wspólnego gromadzenia urn - na terenie działki o nr ewid. [...] w [...] w związku z niewywiązaniem się przez inwestora z obowiązku usunięcia nieprawidłowości, polegających na doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. O. i M. K..
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...],[...], części obrębu [...] miasta [...] i części obrębu [...]. Działka nr [...] w [...] leży na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem U. Definicja usług komercyjnych zawarta została w § 4 pkt 18 tej uchwały, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, a w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego. Zawarta w słowniczku definicja usług komercyjnych stanowi katalog otwarty o czym świadczy zwrot "w szczególności".
Oznacza to, że pod pojęciem usług komercyjnych mieści się każda usługa, która jest realizowana ze środków innych niż publiczne. Jednak, zdaniem Wojewody [...], z uwagi na treść § 21 tej uchwały, nie można przyjąć, że na terenie oznaczonym symbolem U może zostać zlokalizowana każda usługa realizowana ze środków innych niż publiczne. § 21 uchwały wskazuje bowiem konkretnie jakie usługi komercyjne mogą zostać na nim zlokalizowane. Są to zatem usługi, w zakresie których mieszczą się usługi handlu detalicznego i gastronomii; zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska; stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów. Zauważyć bowiem należy, że gdyby uchwałodawca dopuścił na tym terenie lokalizację także innych usług poprzestałby na wskazaniu, iż na terenie oznaczonym symbolem U można realizować usługi komercyjne.
W ramach zamierzenia budowlanego inwestor zamierza wybudować budynek spalarni zwłok zwierząt z instalacją gazową i zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz kolumbariów, tj. dwóch ścian betonowych na urny, ściany betonowej na tablice oraz miejsca wspólnego gromadzenia urn. W ocenie Wojewody taki rodzaj zalicza się do działalności usługowej, jednakże trudno jest przyjąć, że można go zakwalifikować do usług handlu detalicznego i gastronomii. Wprawdzie w ramach swojej działalności inwestor zamierza prowadzić sprzedaż urn czy miejsc na urny, ale jest to jakby dodatkowy element całej usługi jaką jest kremacja zwłok zwierząt. Inna wykładnia zapisów planu prowadziłaby do jego nadinterpretacji i ingerowała we władztwo planistyczne gminy, która uchwalając plan zdecydowała jaki rodzaj usług na terenie oznaczonym symbolem U zezwala realizować.
D. O. i M. K. złożyli skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 166/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do kwestii, czy zamierzenie inwestycyjne skarżących - spalarnia zwłok zwierząt, na działce nr [...] w [...], jest dopuszczalne na tym terenie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z art. 35 ust. 4 p.b., a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.
Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...],[...], części obrębu [...] miasta [...] i części obrębu [...]. Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem U. Zgodnie z § 21 tej uchwały "Ustalenia dotyczące terenów oznaczonych w planie symbolem U, których podstawowym przeznaczeniem są usługi komercyjne w zakresie których mieszczą się:
- 1) usługi handlu detalicznego i gastronomii;
- 2) zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska;
- 3) stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów."
W § 4 pkt 18 uchwały została sformułowana definicja pojęcia "usługi komercyjne", przez co należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, a w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego.
Wykładnia językowa powyższych postanowień planu prowadzi do wniosku, że niektóre tylko usługi komercyjne w znaczeniu zdefiniowanym w § 4 pkt 18 mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem U. Nie mają racji skarżący, że powyższe zapisy pozostają ze sobą w sprzeczności, ani też w § 21 nie zmieniono definicji "usług komercyjnych" sformułowanej w § 4 pkt 18. Pojęcie usług komercyjnych zostało bowiem użyte w § 21 w znaczeniu zdefiniowanym w § 4 pkt 18. W § 21 uchwałodawca nie sformułował innej definicji pojęcia usług komercyjnych, a jedynie określił, które usługi komercyjne, w znaczeniu zdefiniowanym w § 4 pkt 18, mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem U. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość.
Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie. W rozpoznawanej sprawie racjonalny uchwałodawca w § 4 pkt 18 zdefiniował pojęcie usług komercyjnych, a w § 21 wskazał, które usługi spośród usług komercyjnych zdefiniowanych w § 4 pkt 18, mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem U. Nie budzi wątpliwości, że wśród wymienionych tam rodzajów usług "usługi handlu detalicznego i gastronomii; zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska; stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów", nie mieści się działalność polegająca na kremacji zwłok zwierząt, którą zamierzali zrealizować skarżący.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spalarni zwłok zwierząt wobec niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej D. O. i M. K. wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 166/20 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) i w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) oraz w zw. z art. 184 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd I instancji wyczerpującej kontroli zaskarżonych decyzji i brak sformułowania w uzasadnieniu wyroku niezbędnych jego elementów tj.: wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w stopniu dostatecznym do rozpoznawanej sprawy i celów uzasadnienia orzeczenia sądowego, w szczególności wyrażające się w uchyleniu się przez Sąd I instancji:
- - od dokonania całościowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie i ograniczenie się do lakonicznego i autorytarnego podzielenia stanowiska prawnego zajętego w sprawie przez organy, bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów interpretacyjnych podniesionych przez skarżących w skardze (i piśmie procesowym uzupełniającym skargę),
- - od dokonania wykładni przepisów prawa procesowego, których naruszenie zostało zarzucone organom w skardze i ograniczenie się wyłącznie do sparafrazowania ich treści wraz z lakonicznym stwierdzeniem, że Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w toku postępowania prowadzonego przez organy w sprawie, w sytuacji gdy Sąd, uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ma obowiązek ujawnić nie tylko wynik dokonanej wykładni przepisów prawa, ale i sposób, w jaki go uzyskał, w szczególności w sytuacji, gdy odmienny wynik wykładni wraz z rozbudowaną argumentacją interpretacyjną przemawiającą za jego przyjęciem przedstawiony został przez skarżącego w skardze;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 21 uchwały nr XLV/432/2006 Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...],[...], części obrębu [...] miasta [...] i części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. Lubus. z 2007 r. Nr 3, poz. 46 z późn. zm.; zwanego dalej: m.p.z.p.) w zw. §4 pkt 18 tegoż planu oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że decyzje te są niezgodne z przepisami prawa materialnego, ze względu na to, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Skarżących jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości, na której zostało zaplanowane, wyznaczonym dla niej ww. przepisami planu miejscowego;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 21 m.p.z.p. w zw. § 4 pkt 18 m.p.z.p. w zw. z art. 4 p.b. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że decyzje te są niezgodne z przepisami prawa materialnego, ze względu na to, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Skarżących jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości, na której zostało zaplanowane, wyznaczonym dla niej ww. przepisami planu miejscowego;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) oraz w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w zw. z naruszeniem art. 6 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...], podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem;
- - art. 8, art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającym w szczególności na lapidarnym wyjaśnieniu podstawy prawnej skarżonych decyzji, odwołaniu się przy ich podejmowaniu do argumentacji pozaprawnej, a także braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającym w szczególności na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zabranego w sprawie oraz uwzględnieniu jako dowodu na okoliczność wykładni przepisów m.p.z.p. Uchwały - apelu Rady Miejskiej w [...], której takiego statusu przypisać nie można;
- - art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzji naruszających przepisy prawa materialnego i procesowego.
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Wojewody [...], podczas gdy uzasadnione było uchylenie zarówno decyzji organu II, jak i I instancji;
- f) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) § 21 m.p.z.p. w zw. § 4 pkt 18 m.p.z.p oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 p.b. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia całościowej ich wykładni tj. z wykorzystaniem zarówno dyrektyw wykładni językowej, jak i dyrektyw wykładni funkcjonalnej i systemowej, co doprowadziło do nieuprawnionego podzielenia przez Sąd I instancji stanowiska prawnego organów orzekających w sprawie o niezgodności projektu budowlanego z m.p.z.p., w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne Skarżących jest zgodne z planem;
- b) art. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji, którego skutkiem było pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zasady wolności budowlanej, co doprowadziło do błędnej wykładni § 21 w zw. z § 4 pkt 18 m.p.z.p., a w konsekwencji do błędu w postaci podzielenia przez Sąd I instancji stanowiska organów orzekających w sprawie o niezgodności projektu budowlanego z m.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 184 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Art. 1 § 1 p.u.s.a. określa natomiast, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane.
Art. 45 Konstytucji RP statuuje zasadę prawa do sądu, a art. 184 Konstytucji powierza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, kontrolę działalności administracji publicznej, badanie zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Zasadniczo w ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować sposób przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli decyzji Wojewody, wskazując na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, co nie może okazać się skuteczne. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał przepisy stanowiąc podstawę prawną wyroku, dokonał wykładni przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie przemawiały za oddaleniem skargi, a także dokonał subsumpcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego oraz mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie to sporządzone zostało w sposób logiczny, pozwalający poznać tok rozumowania Sądu I instancji oraz dokonanie kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie stara się wykazać wadliwość uzasadnienia wyroku, kwestionując uzyskany przez Sąd I instancji wynik wykładni przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, co nie może okazać się skuteczne w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu i ocenił go wedle zasad wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie zostało zatem również naruszone zagwarantowane w Konstytucji prawo do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 6 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a
Przepisy powołane w ramach tego zarzutu regulują podstawy uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.) oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego, gwarancji procesowych strony postępowania oraz sposobu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.).
Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstaw wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwiającego wydanie decyzji na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Organ ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. W wydanej decyzji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił motywy przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Do podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku, prawidłowo uznając, iż nie są one zasadne. Trafnie stwierdził przy tym Sąd I instancji, że odmienna wykładnia przepisów dokonana przez skarżących, nie uzasadnia przyjęcia, że w toku postępowania doszło do ich naruszenia.
Mając na uwadze sposób sformułowania oraz istotę pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do nich łącznie. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji akceptującego dokonaną przez Wojewodę ocenę w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność. Jednym z kryteriów takiej oceny jest zgodność zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ut. 3 p.b.). Ich nieusunięcie, w terminie wyznaczonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, obliguje ten organ do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.).
Ponadto ustawodawca w art. 35 ust. 4 p.b. wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 p.b. A zatem, a contrario, jeżeli warunki te nie są spełnione, organ zobligowany jest wydać decyzję negatywną.
Inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczyła budowy budynku usługowego (spalarni zwłok zwierząt) z instalacją gazową i zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz kolumbariów, tj. dwóch ścian betonowych na urny, ściany betonowej na tablice oraz miejsca wspólnego gromadzenia urn - na terenie działki o nr ewid. [...] w [...]. Nieruchomość ta objęta projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym położona jest na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...],[...], części obrębu [...] miasta [...] i części obrębu [...]. Działka nr [...] w [...] leży na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem U, której zgodnie z § 21 planu podstawowym przeznaczeniem są usługi komercyjne w zakresie których mieszczą się:
- 1) usługi handlu detalicznego i gastronomii;
- 2) zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska;
- 3) stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów.
Skarżący kasacyjnie starają się wykazać zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołując się na treść § 4 pkt 18, w którym zdefiniowano pojęcie usług komercyjnych, jako usług realizowanych ze środków niepublicznych a w szczególności usług z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego. Argumentacja ta z oczywistych względów nie mogła okazać się skuteczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane powyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w taki sposób, że na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem U możliwa jest realizacja inwestycji o charakterze usług realizowanych ze środków niepublicznych, w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, przy czym zakres ten został ograniczony od usług mieszczących się w zamkniętym katalogu zawartym w § 21 planu.
W § 21 planu Rada Miejska w sposób szczegółowy uregulowana przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem U, a przedstawiona w skardze kasacyjnej rozszerzająca wykładnia przepisów planu prowadziłaby do zniweczenia ustaleń szczególnych dla tych terenów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniona taka interpretacja omawianych przepisów, która zakłada, że zdefiniowanie w § 4 pkt 18 m.p.z.p. pojęcia usług komercyjnych pozwala na realizację wszystkich inwestycji mieszczących się pojęciu usług realizowanych ze środków niepublicznych, z pominięciem szczegółowych zasad przeznaczenia terenu wynikającej z § 21 planu. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym. Uznać zatem należy, że wskazanie zamkniętego katalogu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem U, uniemożliwia realizację innych inwestycji, niż wskazanych wyraźnie w § 21. Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie niezgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oceny tej nie zmienia przywołana w skardze kasacyjnej treść art. 4 p.b., który przewiduje, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Czego wydaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie nie stanowi ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., II OSK 100/11, LEX nr 1410737).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.