Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. VII SA/Wa 1890/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi S. i S.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
W dniu 30 listopada 2016 r. P.P. (inwestor) wystąpił do Starosty L. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, usytuowanej na terenie działki nr [...] w W. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uzupełnieniu projektu i wyjaśnieniu istotnych nieprawidłowości Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Starosta sprawdził zaś przedłożone dokumenty w kontekście art. 35 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących zgodności przeznaczenia obiektu organ wyjaśnił, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa budynku mieszkalnego z garażem i tylko taki obiekt może być zbudowany i w ten sposób użytkowany, co jest zgodne ustaleniami ww. planu.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli wskazani na wstępie skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji tej zarzucono naruszenie:
1/ art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną kwalifikację planowanego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;
2/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie zgodności budowy planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 3. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób umożliwiający dogłębne wyjaśnienie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania – S.K. i P.K. poparli wywiedzioną w tej sprawie skargę.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga jest częściowo uzasadniona. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepisy art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, a następnie podniósł, że okoliczności niniejszej sprawy z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wskazują, że inwestor rozpoczął proces budowlany zanim uzyskał pozwolenie na budowę. Świadczą o tym przede wszystkim zdjęcia nadesłane przez skarżących (por. pismo z dnia 15 maja 2018 r.), które wskazują, iż na działce inwestora zrealizowana została stalowa konstrukcja (szkielet budynku) na fundamencie z bloczków betonowych. Widoczny fundament, jego układ i wykonanie, w ocenie Sądu, to konstrukcja starsza niż reszta powstającego budynku. Porównanie tych zdjęć ze zdjęciami nadesłanymi przez uczestników postępowania w dniu 28 maja 2018 r. (dzień przed rozprawą) pozwala stwierdzić, iż przedmiotowy fundament istniał co najmniej w dniu 11 lutego 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Starostę L. Ostatecznym potwierdzeniem jest natomiast stanowisko inwestora wyrażone na rozprawie i ujęte w jej protokole, zgodnie z którym fundament budynku został zrealizowany przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na budowę. Są to okoliczności ujawnione dopiero w toku postępowania sądowego, a zatem była nieznana w dniu orzekania, choć istniała.
Mając na uwadze powyższe Sąd nakazał organom potwierdzenie czy wskazany fundament, stanowiący element zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, powstał przed dniem wydania uchylonej niniejszym wyrokiem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. i czy nie był objęty ewentualnym postępowaniem legalizacyjnym.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia procesowe organów architektoniczno-budowlanych (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) polegające na niedostatecznym rozważenie czy zamiar inwestycyjny nie jest w istocie próbą obejścia prawa przez inwestora i wybudowania pod pozorem dopuszczonego przez plan miejscowy budynku jednorodzinnego de facto budynku użytkowego, służącego prowadzonej działalności gospodarczej (budynek dla kierowców samochodów ciężarowych). Nie można jednak, w ocenie Sądu, zaakceptować takiej sytuacji, w której pod pozorem legalnego działania, inwestor zmierza w istocie do realizacji innego budynku niż dopuszczony przez prawo. Zauważono, że nie można nie dostrzec, iż budowany przez inwestora budynek wedle jego oświadczenia ma służyć celom mieszkalnym. Jednakże jego wydzielone pomieszczenia o funkcji zgodnej z funkcją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zwłaszcza ich rozmiar w odniesieniu do powierzchni budynku i jego kubatury, nie pozwala na proste wskazanie, że jest to rzeczywiście budynek mieszkalny jednorodzinny.
Jeżeli zestawić to z błędami zawartymi w części branżowej projektu, gdzie wprost wskazano, iż projektowany budynek ma służyć prowadzonej działalności gospodarczej inwestora oraz uwzględniając profil tej działalności, na który wskazują skarżący, a który to profil potwierdził inwestor na rozprawie (budynek dla kierowców samochodów ciężarowych), istnieje uzasadniona wątpliwość co do tego, co tak naprawdę objęte jest zamierzeniem inwestycyjnym. Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt budowlany, w kontekście wskazanych okoliczności, może sugerować jego nie do końca mieszkalną funkcję. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego podkreślono, że przedstawiony w niniejszej sprawie przez inwestora projekt budowlany budzi co najmniej wątpliwości, czy dotyczy budynku jednorodzinnego, odpowiadającego definicji z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Jest to kwestia istotna dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, do kompetencji których, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mimo, iż granica tego rodzaju ocen może być, zdaniem Sądu, trudno uchwytna, jednakże rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem takiej ewentualności. Głębszego zbadania wymagać będzie tym samym stanowisko skarżących podkreślających budowę obiektu niedozwolonego prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – P.P., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, domagając się jego zmiany i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakże pismem z dnia 26 lutego 2021 r. pełnomocnik inwestora oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpisy pisma z dnia 26 lutego 2021 r. zostały doręczone pozostałym uczestnikom postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. następujących przepisów postępowania poprzez:
- a) naruszenie art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane polegające na:
- - rozstrzygnięciu sprawy niezgodnie z jej granicami, opierając się jedynie na wnioskach płynących ze stanowiska skarżących, fotografiach przez nich złożonych w toku postępowania oraz ich zeznaniach oraz marginalnych zeznaniach P.P., który nie ma doświadczenia w występowaniu przed sądem oraz nie posiadał wiedzy, iż Sąd pierwszej instancji nie ma w aktach sprawy informacji o postępowaniu przed PINB w L. w sprawie samowoli budowlanej na jego działce oraz sposobu zakończenia tego postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, co umożliwiło mu wystąpienie z wnioskiem i uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę,
- - niezastosowaniu środków w celu usunięcia naruszenia prawa o którym naruszeniu Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, które to naruszenie prawa miało dać podstawy do wznowienia postępowania, a mianowicie że inwestor miał rozpocząć budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. przed wydaniem tej decyzji, co w konsekwencji miało w sposób dostateczny zostać wykazane fotografiami załączonymi do akt sprawy przez skarżących uczestników postępowania p. K. i p. S. oraz przesłuchaniem stron w tym inwestora, kiedy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno zmierzać do wykazania, że inwestor działał zgodnie z literą prawa i proces budowlany rozpoczął na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania, jak również poprzedzającego go postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie samowoli budowlanej na działce inwestora, które zakończyło się jego prawomocnym umorzeniem na podstawie wydanej przez organ prawomocnej decyzji o umorzeniu postępowania nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., z której wynika jednoznacznie, że inwestor oświadczył, iż rozpoczął roboty budowlane mające na celu wykonanie fundamentów z bloczków betonowych pod budowę wiaty, a po otrzymaniu zawiadomienia rozebrał fundamenty i doprowadził działkę do stanu pierwotnego, co jednoznacznie wskazuje, iż inwestor błędnie umieścił w czasie fakt prowadzenia działań na swojej nieruchomości, co jednoznacznie miało wpływ na treść orzeczenia Sądu pierwszej instancji;
- b) naruszenie art. 113 § 1 w zw. z art. 104 i art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. polegające na zamknięciu rozprawy i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci dokumentów i wyjaśnień stron oraz niepouczenia skarżącego o możliwości złożenia do akt spraw swojego oświadczenia w formie załącznika do protokołu, kiedy zgodnie z oświadczeniem skarżącego był on przekonany, iż Sąd orzekający posiada cały materiał dowodowy dotyczący sprawy, w tym akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., znak: [...], z których wynika, iż co prawda inwestor rozpoczął stawianie fundamentu z bloczków betonowych, ale po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i kontroli rozebrał fundament i przywrócił działkę do stanu pierwotnego, co zostało potwierdzone wydaną prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania wszczętego w przedmiocie samowoli budowlanej na działce przy ulicy [...] w W. stanowiącej własność inwestora i co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem skargi skarżących przed Sądem pierwszej instancji jako niezasadnej,
- c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżących i daniu wiary dowodom przez nich zaproponowanym bez wykazania błędów w argumentacji skarżących oraz przeinaczenia faktów, w tym w szczególności w odniesieniu do zakończonego prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na działce skarżącego, czyli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie niniejszej nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie,
- d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a – polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy poprzez nieustalenie w sposób przepisany prawem kompletnego stanu sprawy, tj. nierozpytania stron postępowania, czy toczyło się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na działce inwestora, kiedy oczywistym wydaje się fakt, iż uczestnicy postępowania p. S. i panowie K. mieli interes w tym, aby skarżący nie mógł na swojej działce wybudować obiektu mieszkalnego, a nadto jak wynika z treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji rzeczony fundament nie mógł powstać przed dniem wydania zaskarżonej przez nich decyzji, albowiem zgodnie z decyzją PINB w L. fundament ten został rozebrany przed wszczęciem postępowania oznaczonego numerem [...], po przeprowadzeniu którego na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, więc dołączone do akt sprawy zdjęcia były jedynie dowodem poglądowym niemającym pokrycia w rzeczywistości i nie odzwierciedlały faktów, o których starali się przekonać Sąd pierwszej instancji skarżący, pomijając tak istotne fakty, o których mowa wyżej;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- a) naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu tej normy prawnej przez Sąd pierwszej instancji do ustalonych w sprawie faktów, kiedy prawidłowa subsumcja stanu faktycznego wskazuje, iż skarżący nie mógł rozpocząć procesu budowlanego przed wydaniem mu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] dnia [...] maja 2017 r., albowiem jak wynika z załączonej do niniejszej skargi decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w tym zakresie toczyło się już postępowanie przed PINB w L., w przedmiocie samowoli budowlanej na działce skarżącego i zakończyło się prawomocną decyzją o umorzeniu tegoż postępowania, a przy tym na to postanowienie żadna z uprawnionych stron postępowania oraz uczestników nie wniosła w przepisanym czasie odwołania, tak więc właściwie skarżący nie mógł naruszyć norm prawnych, których naruszenie mu zarzucono i co w konsekwencji legło u podstaw wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku uwzględniającego skargę skarżących,
- b) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby umożliwić dogłębną analizę sprawy, w wyniku której Sąd pierwszej instancji winien podjąć decyzję odmienną od wyrażonej w zaskarżonym wyroku, albowiem materiał dowodowy de facto był niepełny i nie zawierał akt postępowania przed PINB w L. prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na działce inwestora, które to postępowanie zakończyło się wydaną przez organ administracyjny decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie, albowiem inwestor przywrócił teren działki do stanu pierwotnego po przeprowadzonej kontroli, co w konsekwencji umożliwiło inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji stalowej, które to postępowanie zakończyło się decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.
Jednocześnie skarżący wniósł o dołączenie do akt niniejszego postępowania następujących dowodów w postaci:
1/ zdjęć wykonanych przez skarżącego w dniu 10 lipca 2018 r., na okoliczność ustalenia:
- • konstrukcji budynku mającego przedstawiać styl tzw. "stodoły", która obecnie ma ogromną popularność, poprzez prostotę budowy i oszczędność kosztów inwestycji,
- • sposobu rozwiązania odbioru wody deszczowej z dachu poprzez zainstalowanie systemu bezokapowego tzw. drenaż odwadniający dach z wody opadowej do studni chłonnych lub do kanalizacji deszczowej w przypadku, jeżeli istnieje możliwość podłączenia takiej instalacji do takiej kanalizacji,
- • braku kanału wewnątrz budynku, który sugerowałby przeznaczenie budynku przede wszystkim do celów gospodarczych, a nie mieszkalnych;
2/ wydruku ze strony internetowej www.projektyzwizja.pl, na okoliczność ustalenia charakterystyki budynków realizowanych w stylu tzw. "stodoły", 3/ decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., na okoliczność ustalenia prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej wiaty na terenie działki położonej przy ulicy [...] w W., przebiegu tego postępowania, przywrócenia przez inwestora nieruchomości do stanu pierwotnego, umorzenia postępowania i niezłożenia przez uczestników postępowania oraz osób zainteresowanych odwołania od ww. decyzji, która jest prawomocna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przed Sądem pierwszej instancji wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiedź ta została przez skarżących sporządzona samodzielnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę na ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, usytuowanego na terenie działki nr [...] w W. Podstawę uchylenia wskazanych wyżej decyzji stanowiły dwie odrębne przesłanki, pierwszą było naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), zaś kolejną było inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna przede wszystkim zawiera zarzuty wobec zastosowanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. podnosząc dodatkowo, iż kwestia samowolnej budowy fundamentu z bloczków betonowych została ostatecznie rozstrzygnięta ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dot. wykonania fundamentów z bloczków betonowych pod budowę wiaty – decyzja ta na żądanie NSA została przedstawiona do akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenie art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane odnoszące się do wskazanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy uchylenia kwestionowanych decyzji w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. są uzasadnione, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka ta nie mogła stanowić podstawy eliminacji z obrotu prawnego skarżonych decyzji.
W ramach przeprowadzanej przed Sądem pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skarżący w uzupełnieniu skargi przedstawili pismo procesowe z dnia 15 maja 2018 r., podtrzymujące stanowisko zaprezentowane w skardze, wraz z dołączonymi zdjęciami, które obrazowały sam fakt realizacji spornego obiektu w formie konstrukcji stalowej (szkielet budynku) na fundamencie z bloczków betonowych. Sąd porównał przedstawione zdjęcia z innymi, a to nadesłanymi przy piśmie procesowym z dnia 28 maja 2018 r. przez uczestników postępowania S. i P. K. i wyprowadził z nich wniosek, że przedmiotowe fundamenty dla spornego obiektu istniały jeszcze przed wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do czasu realizacji spornego fundamentu rozwiał sam inwestor, który na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji do protokołu oświadczył, iż wykonał fundament przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci bloczków betonowych.
Stąd też tak uzyskane informacje wynikające z pism procesowych składanych w postępowaniu sądowym (art. 45 p.p.s.a.) jak i oświadczenie inwestora pozwalały Sądowi przyjąć tezę, iż przedmiotowy fundament istniał co najmniej w dniu 11 lutego 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Starostę L. To z kolei pozwoliło Sądowi pierwszej instancji uznać, iż w sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. To wskazywane wyżej ustalenie uzasadniało w ocenie Sądu zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy zastosowanie tej podstawy uchylenia kwestionowanych decyzji nie było jednak uzasadnione.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiążące się z ujawnieniem nowych okoliczności lub dowodów, musi być zatem poprzedzone oceną ich przydatności dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny po uchyleniu decyzji przez sąd.
Należy zatem uznać, że dla uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że po jego wydaniu doszło do ujawnienia nowych istotnych dla sprawy dowodów lub okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania tego aktu, nieznanych organowi orzekającemu, lecz konieczne jest ustalenie ich istotności dla sprawy poprzez dokonanie oceny przydatności dowodów przedstawionych przez stronę dla potrzeb ponownego postępowania przed organem. Istotne dla sprawy będą zatem tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść orzeczenia, a zatem których ocena miałaby znaczenie w sprawie, a nie tylko prowadziła do wznowienia postępowania - patrz: wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. II OSK 767/20.
Przedstawione przez strony w toku postępowania sądowo-administracyjnego wskazywane wyżej dowody, nie miały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnego bezpośredniego wpływu na treść orzeczenia, mimo nawet przyznania pewnej okoliczności przez inwestora. Twierdzenie powyższe należy wyprowadzić z analizy przedstawionej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dot. wykonania fundamentów z bloczków betonowych pod budowę wiaty. Z decyzji tej z kolei wynika, iż po otrzymaniu zawiadomienia o kontroli inwestor rozebrał ww. fundamenty i doprowadził teren działki do stanu pierwotnego, co zostało potwierdzone przez pracownika organu nadzoru podczas kontroli.
Tym samym ww. decyzja organu nadzoru budowlanego nie pozwala jednoznacznie uznać, iż inwestor rozpoczął realizację spornego zamierzenia, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, co najmniej w dniu 11 lutego 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Starostę L., skoro w kwietniu 2016 r. pracownik organu nadzoru budowlanego stwierdził jego rozebranie, a w konsekwencji wydano decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Tym samym przedstawione dowody w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie potwierdziły z wymaganą pewnością tezy o rozpoczęciu spornej inwestycji jeszcze przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, a zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowody te nie miały znaczenia w kontekście zaistnienia przed sądem administracyjnym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Zatem organ wydając zaskarżoną decyzję orzekał na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonego na dzień jej wydania. Trudno w realiach tej sprawy uznać, nawet uwzględniając oświadczenie inwestora złożone na rozprawie, iż faktycznie rozpoczęto sporną budowę w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe stanowisko pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jednocześnie przyjąć, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące właśnie tej podstawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) uchylenia kwestionowanych w sprawie decyzji, a to zarzutu naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 104 i art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a., jak też niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozbawione są doniosłości prawnej.
Niemniej jednak mimo, iż przedstawione powyżej rozważania wskazują na usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej wobec ujawnionej jednej z podstaw uchylenia kwestionowanych decyzji opartej właśnie na normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., to jednak należy zauważyć, iż podstawą eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarga kasacyjna, jak już wyżej zaznaczono, przede wszystkim zawiera zarzuty wobec zastosowanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. pomijając normę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie tylko w ramach przedstawionych zarzutów, ale także w motywach skargi kasacyjnej. Gdy tymczasem ta podstawa uchylenia kwestionowanych decyzji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w realiach tej sprawy.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wadliwie wiążąc go z naruszeniem przepisów prawa materialnego (zarzut zgłoszono w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i wiążąc go z kwestionowaniem nierozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby umożliwić dogłębną analizę sprawy, w wyniku której Sąd pierwszej instancji winien podjąć decyzję odmienną od wyrażonej w zaskarżonym wyroku, albowiem materiał dowodowy de facto był niepełny i nie zawierał akt postępowania przed PINB w L. prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na działce inwestora, które to postępowanie zakończyło się wydaną przez organ administracyjny decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte na stronach od 6 do 8 kwestionujące w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzje wydane w tej sprawie nie zostało skutecznie zaskarżone właściwym zarzutem w skardze kasacyjnej.
Natomiast zasadniczy spór w tej sprawie sprowadza się do tego czy planowana inwestycja ma rzeczywiście charakter zgodny z uregulowaniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym o prawidłowym zastosowaniu w tej sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy obu instancji niedostatecznie rozważyły czy zamiar inwestycyjny nie jest w istocie próbą obejścia prawa przez inwestora i wybudowania pod pozorem dopuszczonego przez plan miejscowy budynku jednorodzinnego de facto budynku użytkowego, służącego prowadzonej działalności gospodarczej (budynek dla kierowców samochodów ciężarowych). Skoro sporny budynek ma służyć celom mieszkalnym, to jego konstrukcja, a także jak zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku wydzielone pomieszczenia o funkcji zgodnej z funkcją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zwłaszcza ich rozmiar w odniesieniu do powierzchni budynku i jego kubatury, nie pozwalają na proste wskazanie, że jest to rzeczywiście budynek mieszkalny jednorodzinny.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że jeżeli zestawić to z błędami zawartymi w części branżowej projektu, gdzie wprost wskazano, iż projektowany budynek ma służyć prowadzonej działalności gospodarczej inwestora istnieje uzasadniona wątpliwość co do tego, co tak naprawdę objęte jest zamierzeniem inwestycyjnym. Ocena przedstawionych rozwiązań projektowych w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane to zasadniczy element badania przez organy architektoniczno-budowlane, zaś zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w niniejszej sprawie przez inwestora projekt budowlany budzi co najmniej wątpliwości, czy dotyczy budynku jednorodzinnego, odpowiadającego definicji z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że głębszego zbadania wymagać będzie tym samym stanowisko skarżących podkreślających budowę obiektu niedozwolonego prawem. Podnoszony zatem w motywach kwestionowanego wyroku zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługuje więc na aprobatę.
Przedstawione przez skarżącego kasacyjnie jako załączniki do skargi kasacyjnej zdjęcia wykonane w dniu 10 lipca 2018 r. oraz wydruk ze strony internetowej www.projektyzwizja.pl nie zostały uwzględnione w sprawie skoro nie mogły być dopuszczone w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem nie są to dokumenty o jakich mowa w ww. przepisie. W myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, zgodnie z wnioskiem skarżących S.S. i S.S. zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzili oni osobiście, a nie wskazali oni na inne poniesione przez siebie koszty postępowania kasacyjnego, których zwrotu zasadnie mogliby się domagać.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.