Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 października 2011 r. VIII SA/Wa 298/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) oddalił skargę C. Ch. i J. Ch. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Podaniem z 6 października 2010 r. Z. S. zwrócił się do Starosty Powiatu Radomskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce oznaczonej nr ewid. [...] w m. J., gm. J. Na tym etapie zastrzeżenia wobec planowanej zabudowy zgłosili C. Ch. i J. Ch., zastrzeżenia te dotyczyły zlokalizowania budynku inwestora w granicy z działką nr [...], na której planowano wzniesienie budynku w zabudowie bliźniaczej.
Decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. Starosta Radomski zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego według projektu gotowego "[...]" wraz z infrastrukturą, szczelnego zbiornika wybieralnego na nieczystości ciekłe /szambo/ na terenie działki nr ewid. [...]. Przedmiotowy obiekt zaplanowano przy granicy z działką nr [...], ponieważ z uwagi na szerokość działki nr [...] wynoszącej około 13 m nie było możliwe zachowanie odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MI z 2002"). Taka lokalizacja w ocenie Starosty była dopuszczalna i nie będzie stanowiła w przyszłości ograniczeń dla zabudowy na działce nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji C. i J. Ch. zaoponowali przeciwko lokalizacji budynku na działce nr [...] w granicy z ich działką nr [...]. Wyrazili stanowisko, że możliwa była lokalizacja z zachowaniem obowiązujących wymogów co do odległości od granicy działki, chociażby przez zbliżenie budynku do granicy z działką nr [...]. Podkreślili, że planują dokonać podziału własnej działki, a nowo powstałe również będą posiadały szerokość mniejszą niż 16 m, na których planują zabudowę bliźniaczą. Odwołujący się nie chcą ponosić skutków wyrażenia uprzednio przez inwestora zgody na zbliżenie z zabudową na działce nr [...] do granicy z działką nr [...].
Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją nr [...] z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MI z 2002 w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynków ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ działka inwestorów ma szerokość zaledwie 13 m, która nie pozwala na inną lokalizację budynku.
Ponadto, organ I instancji sprawdził zgodność dokumentacji budowlanej z wymogami określonymi w art. 35 ustawy – Prawo budowlane, w tym z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, że planowana inwestycja spełniała wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa nie można było odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody planowana inwestycja w żaden sposób nie utrudni korzystania z sąsiedniej działki zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani nie będzie stanowić dla niej uciążliwości.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wnieśli C. Ch. i J. Ch., wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym polegającą na uznaniu, że na skutek wydania pozwolenia na budowę nie doszło do naruszenia ich interesu, podczas gdy miało to miejsce w aspekcie dopuszczalności zabudowy w oznaczonym miejscu. Wskazali także na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności zgłaszanych przez nich zastrzeżeń co do sposobu usytuowania budynku oraz brak rozważenia zaproponowanej lokalizacji budynku inwestora. Brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ odwoławczy odmówił zasadności podniesionym przez nich w odwołaniu zarzutów dotyczących proponowanego sposobu usytuowania budynku oraz naruszenia ich interesu uznali za naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. W końcu wskazali na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że postawienie budynku zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie stanowi naruszenia ich prawnie chronionego interesu, do czego ma doprowadzić realizacja tej inwestycji.
Interesem tym jest możliwość przyszłej zabudowy ich nieruchomości zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Tymczasem zbliżenie przez sąsiada posadowienia budynku do granicy z ich działką nr [...] spowoduje trudności z zachowaniem wymaganych prawem odległości przy sytuowaniu budynku bliźniaczego na działce nr [...]. Po podziale działki nr [...] na dwie odrębne może powstać sytuacja, że inwestor będzie dysponował przestrzenią pomiędzy budynkami wynoszącą 5 m, podczas gdy skarżący będą zobowiązani do odsunięcia swojej inwestycji od granicy o dodatkowy 1 m, aby zachować zgodne z prawem parametry zabudowy. Dlatego możliwe było inne, zaproponowane przez nich usytuowanie budynku inwestorów w zbliżeniu do działki nr [...], które nie zostało rozważone, podobnie jak organy nie rozpatrzyły zgłoszonych przez nich zastrzeżeń, chociażby co do szerokości planowanego budynku, która ma być niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 19 kwietnia 2011 r. WSA w Warszawie odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wniesione przez nich zażalenie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 lipca 2011 r. II OZ 590/11.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie nie stwierdził naruszeń prawa, które winny skutkować uchyleniem kontrolowanego rozstrzygnięcia i uznał, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Sąd podkreślił, że rolą organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie sądu wojewódzkiego inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy oraz projekt budowlany. Zamierzenie inwestycyjne okazało się zgodne z decyzją Wójta Gminy J. z [...] marca 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi okazał się także projekt zagospodarowania działki, a planowana lokalizacja budynku nie narusza wymogów określonych w § 12 rozporządzenia MI z 2002 co do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Nie jest dopuszczalna jakakolwiek uznaniowość w tej sprawie, jak też możliwość wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie takiej decyzji. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska.
Z kolei sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro więc inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach prawa nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza praw osób trzecich ponad dopuszczalną miarę. Lokalizacja budynku w granicy z działką nr [...] nie spowoduje nadmiernego utrudnienia w jej zagospodarowaniu, w szczególności nie wpłynie na możliwość sytuowania na niej budynków, także w granicy działek skarżących i inwestora. Natomiast rozwiązanie proponowane przez skarżących zmuszałoby inwestora do projektowania budynku bez otworów okiennych i drzwiowych po dwóch stronach budynku. Jeżeli projekt budowlany nie narusza warunków zawartych w rozporządzeniu MI z 2002, to oznacza spełnienia wymagań określonych w art. 5 Prawa budowlanego w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odrębne, choć jednobrzmiące skargi kasacyjne od wyroku z 27 października 2011 r. wnieśli C. Ch. i J. Ch., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy, w szczególności poprzez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy prowadzący do błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza praw osób trzecich ponad dopuszczalną miarę w sytuacji, gdy ocena sądu I instamncji pozostaje w sprzeczności z treścią zgromadzonych dowodów oraz nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, jak również wydana została z pominięciem stanowiska skarżących wyrażonego w skardze dotyczącego naruszenia uzasadnionych ich interesów na skutek wydania tej decyzji,
- 2. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy polegające na nie zbadaniu, czy zaskarżona decyzja nie narusza konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wobec prawa, co w efekcie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza uzasadnionych interesów skarżących.
W ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnionym interesem osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w ich przypadku jest możliwość zabudowy własnej działki w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Skarżący podjęli czynności celem przekazania działki nr [...] córce i wnukowi, którzy uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy na tej działce od strony D. J. Podobne starania są czynione w związku z zamiarem podobnej zabudowy na tej działce także od strony J. Tymczasem, po usytuowaniu budynku na działce nr [...] w zbliżeniu do działki nr [...] może powstać sytuacja, że inwestor będzie dysponował przestrzenią pomiędzy budynkami wynoszącą 5 m, podczas gdy skarżący będą zobowiązani do odsunięcia swojej inwestycji od granicy o dodatkowy 1 m, aby zachować zgodne z prawem parametry zabudowy. Dlatego możliwe było inne, zaproponowane przez nich usytuowanie budynku inwestora w mniejszym zbliżeniu do działki nr [...], które nie zostało rozważone.
Stosownie bowiem do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2008 r. II OSK 1955/06, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy sąsiedniej nieruchomości organy powinny mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie własności. Skarżący zarzucili ponadto, że przytaczana przez nich argumentacja zawarta w skardze nie została oceniona przez sąd wojewódzki, czym naruszono art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania Z. S. wyraził ocenę, że realizowana przez niego inwestycja nie wyrządzi szkody skarżącym się sąsiadom. Nie wprowadza także żadnych dla nich ograniczeń dla ewentualnej przyszłej zabudowy. Łączna długość działek nr [...] i [...] wynosi około 1000 m, przy czym szerokość działki [...] to jedynie około 13 m. Odległość do jego budynku na działce nr [...], od planowanego budynku przez sąsiadów na działce nr [...], a na razie znajdującego się wyłącznie na etapie decyzji o warunkach zabudowy, wyniesie około 900 m. Obie te inwestycje mają dostęp do innych dróg publicznych, tj. odpowiednio powiatowej relacji J. – B. i gminnej D. J. (działka nr [...]). Natomiast inwestor nie posiada wiedzy o innych planowanych przez sąsiadów inwestycjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zarzut ten nie jest trafny. Sąd I instancji nie uchybił swym obowiązkom w zakresie oceny materiału dowodowego sprawy, wbrew wywodom skarżących nie doszło do powierzchownego rozpoznania sprawy. W judykaturze zwrócono uwagę, że nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu.
Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 k.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., II OSK 2312/10, LEX nr 1138137). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Istotnie, jak wskazują skarżący kasacyjnie, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Zarazem cyt. przepis w odniesieniu do obiektu budowlanego w pkt 8 nakazuje "odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej". Trafnie sąd I instancji podkreślił, że kwestie usytuowania budynku na działce zostały uregulowane w rozporządzeniu MI z 2002. Z mocy § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Niesporne jest, że działka inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m. Z kolei działka skarżących kasacyjnie jest znacznie szersza.
Niesporne jest także i to, że na działce skarżących zaplanowana jest budowa budynku bliźniaczego. Rzecz jednak w tym, że zabudowę tę zaplanowano z drugiej strony działki skarżących kasacyjnie, długiej na kilkaset metrów. Tak więc zamiar jej zabudowy nie odnosi się do tej części działki nr [...], na którą ewentualnie wpływać będzie inwestycja uczestnika. Deklarowana przez skarżących kasacyjnie zabudowa działki nr [...] i dokonanie jej podziału także w rejonie inwestycji uczestnika ma charakter werbalny, nie poparta jest żadnymi działaniami faktycznymi.
Zabudowa na działce inwestora uwzględnia zlokalizowany z drugiej jej strony niż działka skarżących kasacyjnie, przy granicy z działką [...]- budynek. Umożliwi także przejazd maszynami rolniczymi celem uprawy gruntu na działce nr [...], jak również zaprojektowanie okien i drzwi z trzech stron budynku inwestora. Niewątpliwie usytuowanie budynku na działce budowlanej inwestora w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Upb. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd wojewódzki wskazał, że w wielu przypadkach orzekając w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ musi uwzględniać sprzeczne interesy stron. Podzielić należy pogląd sądu a quo, że lokalizacja budynku w granicy z działką nr [...] nie spowoduje nadmiernego utrudnienia w jej zagospodarowaniu, w szczególności będzie można zlokalizować na niej budynek, także w granicy obu działek.
To prowadzi do akceptacji przez sąd kasacyjny tych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie wskazano, że w tym konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb.
Z tych samych przyczyn nietrafny jest zarzut skarg kasacyjnych, wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 Ppsa poprzez nie rozpoznanie skargi w granicach sprawy, poprzez nie zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie narusza konstytucyjnego obowiązku równego traktowania podmiotów w prawie. Tak sformułowany zarzut nie wskazuje, w czym upatrywany ma być nierówne potraktowanie przez organy architektoniczno-budowlane skarżących kasacyjnie, którego to nie zbadać miał sąd I instancji. To, że sąd wojewódzki nie uwzględnił zarzutów skargi, nie oznacza a priori, że sąd ten nie rozpoznał sprawy w jej granicach – przeciwnie, WSA w Warszawie nie wykroczył poza te granice, które wyznaczone były przedmiotem skargi – decyzją Wojewody Mazowieckiego utrzymującej w mocy decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Te okoliczności nakazywały przyjąć, że skargi kasacyjne nie były usprawiedliwione, dlatego też podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.